科研項目預算績效管理中問題探究
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摘要:目前，科研事業(yè)單位依據國家和地方預算績效管理的政策法規(guī)，逐步在預算管理中落實績效管理，將科研項目預算與績效考核深度融合，以提升科研項目資金使用效益。以科研項目的預算績效管理現階段發(fā)展狀況為切入點，闡述實施預算績效管理的現實意義，針對績效管理中存在的項目管理體制不健全、績效目標缺乏可行性、評價指標體系不健全、內外監(jiān)督管理不到位、信息化應用不深入等問題，結合科研項目管理實際情況，切實提出了科學制定績效目標、健全科研項目預算績效評價指標體系、推進預算績效過程跟蹤管理、構建績效管理系統(tǒng)平臺等對策。
關鍵詞:科研項目;預算績效管理;評價體系
0引言
進入新時期后，國家對財政資金的使用提出了更高要求:在保證廉潔辦公的基礎上，做好預算績效評價，不斷提高資金的使用效益。理論上，預算績效管理包括事前、事中及事后績效評價及結果應用，目前多數行政單位已經實施了預算績效管理，但實際應用效果差異較大，且多集中于事后評價，預算績效評價效果不明顯。基于此，加強科研項目預算績效管理對提高科研項目管理效率有重要意義。
1科研項目預算績效管理現狀
2017年黨的十九大提出的“全面績效管理”為科研事業(yè)單位預算績效改革提供了強勁的推動力;2018年國務院印發(fā)的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中提出要“加快構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”的意見，標志著預算管理將從“重投入”到“重結果”的績效管理模式轉變，全面績效管理模式已成為未來發(fā)展的必然選擇。本文將事業(yè)單位科研項目預算績效管理現階段發(fā)展狀況作為研究起點，從績效管理的體系、內容、特點3個方面分析:第一，從預算績效管理的體系看，我國最高國家權力機關人民代表大會處于預算績效管理體系的戰(zhàn)略層面，發(fā)揮監(jiān)督科研項目預算績效管理執(zhí)行情況的作用;財政部、科研事業(yè)單位上級部門、同級審計部門處在宏觀層面，在發(fā)揮監(jiān)督作用的同時，承擔著確定審計的籌劃職責及事前評審、事中監(jiān)控、事后評價等工作;科研事業(yè)單位則主要負責科研項目預算績效管理具體活動的管控和自主監(jiān)督。第二，從預算績效管理的內容看，科研事業(yè)單位是科研項目績效管理的主體，承擔科研項目的預算編制、績效目標設定、績效追蹤、績效自評、績效監(jiān)控等工作。第三，從預算績效管理的特點看，科研事業(yè)單位在實施科研項目預算績效管理過程中，具有重心偏向事前、事后階段，忽視預算績效監(jiān)督和項目事中控制［1］的特點。
2科研項目實施預算績效管理的現實意義
實施預算績效管理對科研項目管理具有重要的現實意義，主要體現在以下3個方面:第一，預算績效管理對科研項目管理的制約能夠推動科研項目資金使用效益的提高。全面預算管理理念要求將預算編制、預算執(zhí)行、財務決算等納入評價體系，實施全過程跟蹤問責和無效追責，科研項目預算管理模式逐漸轉向績效型，科研項目資金和資源的使用效益穩(wěn)步提升。第二，預算績效管理有助于科研項目完善激勵約束機制，推動項目創(chuàng)新和管理水平提升。通過構建全面預算績效管理體系，科研事業(yè)單位將科研項目預算績效評價結果與下一期項目預算結合，建立全程監(jiān)督、全程評價、結果反饋、落實整改的預算績效管理機制，有助于強調激勵約束對科研項目預算的關鍵作用。另外，建立獎懲制度，并依據績效評價結果落實該制度，可使相關人員牢固樹立績效意識，嚴格履行職責，切實提升科研項目預算績效。第三，借助預算績效管理，可提高科研項目資金管理的嚴肅性，提升科研項目財政支出透明度。財政部門批復的科研項目資金有明確的用途，對項目資金的管理起始于申報財政預算，終止于財政決算?？蒲惺聵I(yè)單位在預算績效管理指導下，對科研項目資金支出情況進行監(jiān)督，實時控制預算差異，保證預算資金按照既定的預算統(tǒng)籌規(guī)劃支出［2］。對于部門決算和預算績效評價中暴露的問題，科研事業(yè)單位應制定有效的整改措施，逐步規(guī)范科研項目資金的支出內容和支出方式等，使資金管理更加規(guī)范。
3科研項目預算績效管理中存在的主要問題
3.1項目管理體制不健全
科研事業(yè)單位的科研項目管理頂層設計相對完善且靈活度高，但缺少整體層面的實施細則，帶來單位管理措施無法準確、完整地落實到位的風險，不完善的預算績效管理機制甚至還會加劇腐敗，造成科研人員因項目資金使用不規(guī)范而承擔刑事責任?？蒲许椖烤哂袆?chuàng)新性強和不確定性強的特點，在執(zhí)行過程中難免遇到與最初制定的項目方案和預算不一致的情況。這時，如果沒有實施細則來指導，可能會滋生挪用資金的現象。同時，在科研項目的預算績效管理過程中，仍然存在撥款不及時、預算靈活性低、績效獎懲機制缺失等問題，不僅加大了項目管理的難度，而且增加了項目預算被壓減的風險，從而使項目難以達成預期效益目標，影響下一年度的科研項目預算。
3.2預算編制不合理，績效目標缺乏可行性
目前，科研項目預算績效管理中存在的一個共性問題是重視業(yè)務管理而輕視經費管理，這成為預算績效管理的一大痛點。一方面，科研項目的預算編制沒有引起足夠重視，準確性低、預決算銜接不順暢等問題突出，疊加設定的預算績效目標缺乏科學性、一致性等問題，使預算指標僅僅依據合理性原則核定，具體的預算內容則主要基于歷史經驗數據做加減法，填報人員為了便于績效監(jiān)控和績效自評，甚至故意降低指標值的完成難度。加上財政部門留給科研事業(yè)單位進行預算編制的時間較短，編制工作量大，預算人員難以全面核對項目組所提供預算方案的真實性，導致項目預算與實際執(zhí)行產生偏差［3］。另一方面，科研項目人員與財務人員存在溝通不充分的問題?？蒲许椖可陥蠛拓斦A算申報相互獨立，科研項目任務書中的預算申報主要是項目成員面向科研項目的上級部門，財政預算則是科研事業(yè)單位財務人員面向財政部門，二者面向的對象不一樣，預算口徑存在差異，科研項目人員與財務人員缺乏有效溝通，導致財政預算不準確?？蒲腥藛T和財務人員之間信息不對稱問題還表現為科研人員不熟悉財政政策規(guī)定，財務人員對科研項目需求考慮不全面，從而導致項目預算和績效目標與實際脫節(jié)，造成預算流于形式。
3.3預算績效管理評價指標體系不健全
目前，科研事業(yè)單位已經基本建立了預算績效管理評價指標體系，但仍有許多方面需要完善和提升，存在的突出問題主要表現在:第一，預算績效評價指標缺乏科學性、準確性。針對基本科研業(yè)務費、修繕項目、國家(重點)實驗室專項經費等不同類型的科研項目，尚未健全和完善相應的預算績效評價指標體系，缺少統(tǒng)一的評價標準，財務人員在設定績效評價指標時缺少可靠指導，進而容易出現績效目標僵硬、指標偏離行業(yè)標準、產出和效益指標設置不全面、定量定性指標分配不合理、指標設計存在濃重的主觀色彩、重局部而忽視整體項目績效評價等問題，造成預算績效評價結果與真實情況存在較大誤差，不能準確反映科研項目預算績效實際情況。第二，大部分科研事業(yè)單位尚未設立獨立的績效管理部門。這導致在預算編制過程中，財務部門多以科研項目承擔單位提供的資料和數據為準，先入為主的思想導致財務人員缺少對績效指標真實性、合理性的考量，嚴重影響預算績效評價質量。第三，預算績效監(jiān)控和自主評價考核機制不健全，績效管理的跟蹤、問效措施落實不到位。預算績效管理作為衡量和考核科研項目預算資金投入產出效益的關鍵措施，需要預算績效監(jiān)管及評價機制實時糾正預算執(zhí)行實際情況偏離績效目標問題，但從目前的實際情況看，預算單位科研項目預算績效管理中產生了監(jiān)控和自評考核落實不到位、績效管理未落到實處、管理目標難以順利實現等問題。
3.4內外監(jiān)督管理不到位
大部分科研項目資金來源于財政撥款，一方面，科研項目人員重視科研成果，相對忽視資金管理，科研事業(yè)單位也往往將科研成果作為考核科研人員的標準，同時，單位內控制度部分內容流于形式，僅為應對上級檢查，沒有發(fā)揮應有的內部監(jiān)督作用;另一方面，由于科研事業(yè)單位的科研項目支出在整體財政資金中占比較低，財政部門和審計部門作為外部監(jiān)督的主體，難以及時、準確地識別科研事業(yè)單位預算績效管理中存在的問題。這樣一來，科研事業(yè)單位的內部監(jiān)管與外部監(jiān)管力度薄弱導致科研項目績效監(jiān)管流于形式，項目資金浪費和流失風險增大。
3.5信息化應用不深入，預算績效管理效率低下
科研項目預算績效管理幾乎全面覆蓋預算管理流程，同時，項目種類多、數量大，使科研項目預算績效管理工作量巨大且內容復雜，傳統(tǒng)的人工數據采集方式已經無法滿足管理需求。盡管科研事業(yè)單位的信息化建設逐步開展，但就實際情況而言，預算單位的預算績效管理信息化進程相對緩慢，科研事業(yè)單位缺少自主的預算績效管理系統(tǒng)，仍然使用中央部門預算系統(tǒng)推行的預算績效管理系統(tǒng)。受信息化應用不深入的影響，科研項目的預算績效指標設置、績效監(jiān)控、考評等工作還需要財務人員和科研人員手工處理，導致預算績效管理效率偏低。
3.6獎懲和問責機制不健全
科研項目預算績效管理中缺少完善的獎懲和問責機制，勢必造成科研項目中存在的問題無法得到全面、高效的解決。對于績效考核評價過程中發(fā)現的項目績效問題，若未能及時追究負責人的責任及實施懲處，則難以保障預算績效管理的嚴肅性，從而導致科研項目人員對績效管理的重視程度進一步降低，整體預算績效管理效益無法達到預期。
4科研項目預算績效管理對策
4.1貫徹預算績效管理理念，做好宣傳推廣工作
科研事業(yè)單位需要加強對預算績效管理理念的宣傳推廣，力求使單位從上到下都能充分領悟預算績效管理的重要意義和必要性，建立科學、可持續(xù)的預算績效管理理念，將編制有目標、執(zhí)行有監(jiān)管、完成有評價、評價有反饋、反饋有應用的理念融入全體人員的日常工作?？蒲惺聵I(yè)單位應在上級部門和財政部門的指導下，勇于突破局限，制訂完善的培訓計劃，組織員工參與預算績效管理培訓，提高各部門員工參與預算績效管理工作的配合度，夯實預算編制和績效目標設置基礎［4］。此外，科研事業(yè)單位應促進科研項目預算績效管理制度在本單位準確落地?！额A算法》及國家其他相關法律、政策中明晰了預算績效管理的主體、客體、范圍、評價體系等，各地方政府也制定了績效評價方法，科研事業(yè)單位應按照政策規(guī)定并參考以往年度預算績效管理經驗，對內部制度和規(guī)范進行優(yōu)化、細化，盡快制定科研項目預算績效管理實施細則，指導具體的預算績效管理工作，增強科研項目運行效率，加強項目資金管理。
4.2合理編制預算，科學制定績效目標
為應對科研項目資金使用效益低等問題，科研事業(yè)單位的首要任務是合理編制預算和科學制定績效目標，建議以3個方面作為切入點進行優(yōu)化:一是科研項目人員與財務人員溝通，共同分析科研項目達到預期的績效目標需要做的工作，并評估工作的可行性;二是以雙方溝通結果為基礎，進一步測算確定的科研項目達成績效目標的可能性，經多方考量，修訂并確定績效目標;三是基于績效目標規(guī)劃科研項目，由科研項目負責人按照項目規(guī)劃編制預算。此外，對于已經立項的科研項目，其預算績效目標需要進行調整時，科研事業(yè)單位應遵守政策規(guī)定，先分析調整的必要性，重新規(guī)劃和調整項目目標后，再更新績效目標和項目預算。
4.3健全科研項目預算績效評價指標體系
科研項目預算績效評級指標體系是一個動態(tài)發(fā)展的體系，健全評價指標體系也是一個持續(xù)的過程，需要不斷地將共性指標與個性指標、定量指標與定性指標結合，并重視效益指標、產出指標。與科研事業(yè)單位自評機制相比，財政部門的重點績效評價提升了績效管理評價機制的必要性和客觀性，因此，可將自評與重點績效評價的結果及時反饋給相關部門和單位，同時將結果作為下一年度預算安排和政策調整的依據。另外，科研事業(yè)單位也需要實現預算績效評價主體多元化，優(yōu)化事后績效評價質量。
4.4推進預算績效過程跟蹤管理
科研事業(yè)單位應及時推進預算績效過程跟蹤管理，具體包括采集科研項目基礎數據;動態(tài)、實時評價項目預算執(zhí)行情況，核定已完成的預算績效目標;比較已經完成的預算績效目標和預期目標，定位偏差并加以修正，力求使偏差趨于零。一方面，科研項目負責人要跟蹤預算績效指標的下達情況，確?？蒲许椖宽樌_展及預算績效跟蹤管理的落實。通常情況下，項目負責人可以選擇合適的時間節(jié)點對預算績效指標落實情況和預算執(zhí)行情況進行跟蹤評價。另一方面，科研項目管理人員需要時時關注并采集預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的數據，科學推測預算績效目標實現的可能性。如果推測可能性較小，則需要與項目負責人和財務人員溝通，修訂績效目標。此外，科研事業(yè)單位也應清楚過程反饋的必要性，重視應急機制的建立工作，明確預算執(zhí)行異常情況的處理辦法，對異常數據進行采集分析，及時采取措施控制項目預算。
4.5加快信息化建設，構建績效管理系統(tǒng)平臺
大數據時代下，科研事業(yè)單位應針對預算績效管理的需求，盡快建設績效管理系統(tǒng)，采用信息技術完成數據采集、數據評價、評價結果分析等工作，對科研項目實現績效目標、預算執(zhí)行、績效評價結果等內容的數字化管理。建議科研事業(yè)單位在現有預算管理系統(tǒng)基礎上，建立和完善適合本單位實際情況的預算績效管理系統(tǒng)，加快績效管理與科研項目預算管理的融合，并將預算績效管理系統(tǒng)與財政部門預算系統(tǒng)對接，大幅提升科研項目預算績效管理水平，提高管理效益。
4.6健全結果獎懲機制，落實評價必有反饋
科研項目實施預算績效管理形成的績效評價結果對完善和健全預算績效管理體系發(fā)揮著重要作用，要將結果中反映的項目績效問題立即反饋至相關部門和單位，落實整改意見。同時，績效評價結果對科研項目的資金決策具有現實指導意義。績效評價好的項目可以在下一年度預算資金安排中有所傾斜，績效評價結果較差的科研項目則在下一年度的預算安排中縮減資金規(guī)模，或不予安排［5］。科研事業(yè)單位還應依據財政部門的具體獎懲機制，圍繞單位科研項目預算績效管理設置獎懲機制，對參與科研項目預算管理的人員和部門“論功行賞”，并且也要保證賞罰分明，在單位內部通報績效評價結果較差的項目及行為嚴重影響科研項目預算績效的部門或人員?？傊?，科研事業(yè)單位應積極、全面地將科研項目預算績效評價結果落實到本單位預算績效管理體系建設和資金決策中，充分發(fā)揮預算績效評價結果的反饋作用，進一步提升科研項目預算績效管理水平和科研項目的使用效益。
5結語
綜上所述，科研項目預算績效管理是科研事業(yè)單位推進項目管理改革的重要途徑。各單位在完善的體系支撐下，在平穩(wěn)推進科研項目的預算績效管理工作的同時，也需要重視預算績效管理中發(fā)現的問題，通過內部溝通和協調共同解決實際問題，彌補預算績效管理體系缺陷，提升預算績效評價的科學性和科研項目財政資金使用效益。在下一階段工作中，科研事業(yè)單位仍要重點關注科研項目預算績效管理的研究工作，不斷強調預算績效管理的重要作用，進一步明確“績效管理是科研項目管理的必然選擇”這一理念，通過長期和持續(xù)探索，建設更具深度、更有現實指導意義的科研項目預算績效評價體系。
參考文獻
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作者:王平 單位:中國科學院生物物理研究所