農(nóng)業(yè)保護體系現(xiàn)狀與建構(gòu)思路

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本文作者：郭延英 單位：青海省西寧市湟中縣林業(yè)局

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，同時又是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，中國加入WTO后農(nóng)業(yè)開放程度越來越高，碳排放問題與林業(yè)發(fā)展緊密相連等新型機遇與挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保護是指在國民經(jīng)濟運行過程中，政府為確保農(nóng)業(yè)發(fā)揮基礎作用，使農(nóng)業(yè)的發(fā)展與國民經(jīng)濟其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相適應，通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易等環(huán)節(jié)的支持與保護，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為基本目標，以保護農(nóng)民利益為落足點，由此采取的一系列支持和保護農(nóng)業(yè)的實際行為［1］。對農(nóng)業(yè)的保護是農(nóng)業(yè)生存和發(fā)展的要求，因而對當前如何建立健全我國農(nóng)業(yè)保護體系進行研究具有理論和現(xiàn)實意義。

1建立我國農(nóng)業(yè)保護體系的目的

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诒戎剌^大，農(nóng)村全面建設小康的進程是決定全面建設小康的關(guān)鍵，全面建設小康的重點在農(nóng)村、難點也在農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入是全面建設小康社會的重大任務。當前，農(nóng)民收入增長速度過慢直接影響了廣大農(nóng)村對商品的需求和農(nóng)民務農(nóng)的積極性，尤其是加入WTO后，農(nóng)業(yè)發(fā)展受《烏拉圭回合最終協(xié)議》的約束以及世界貿(mào)易組織的管理與協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)由過去簡單雙邊貿(mào)易的約束轉(zhuǎn)向在多邊貿(mào)易體制框架下的多邊約束;同時我國農(nóng)產(chǎn)品也直接面對國外農(nóng)產(chǎn)品的競爭和國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品買方市場形成的雙重沖擊，導致我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保護政策面臨前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)，無法適應我國新時期下經(jīng)濟發(fā)展的新要求。綜上所述，新時期下對農(nóng)業(yè)保護目的主要是實現(xiàn)國際間農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品的公平競爭，即抵消國外農(nóng)業(yè)保護對我國農(nóng)業(yè)的負面影響，維護農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品國際間的公平、有效競爭;實現(xiàn)國內(nèi)各產(chǎn)業(yè)之間的公平競爭;實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，克服由于信息不完全、不對稱引發(fā)的市場缺陷;彌補農(nóng)業(yè)本身弱質(zhì)性;提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭層次和競爭手段。

2我國農(nóng)業(yè)保護體系的現(xiàn)狀

由于國際經(jīng)濟環(huán)境，技術(shù)環(huán)境，貿(mào)易環(huán)境的變化，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展也進入了新的發(fā)展階段。在這個階段，農(nóng)業(yè)的開放程度不斷的提高，由于城市化進程的加快，城鄉(xiāng)經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)度日益加強，加上氣候的多變，農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極和消極的因素都在積累和增多。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)模式，經(jīng)營模式等各方面的沖突也日益增加。我國加入WTO后，由于我國地質(zhì)條件復雜，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械程度不高造成的我國農(nóng)業(yè)國際競爭力不足，由此帶來的影響也越來越多，如農(nóng)民增收困難，投入產(chǎn)出不呈正比。面對這種情況，黨和國家不斷地強調(diào)并加大了對農(nóng)業(yè)的支持和保護力度。綜合運用了國家政策、財政、稅收、金融、保險、價格和補貼等手段，在深化體制改革的同時，不斷增加了對農(nóng)業(yè)的投入，結(jié)合科學技術(shù)的應用推廣，不斷完善農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎設施建設，建立健全農(nóng)業(yè)保護體系。由于以上多方面的共同努力，我國的農(nóng)業(yè)取得了一定的發(fā)展，體現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟絕對值的增加和農(nóng)民的增收兩個方面，但是我國的農(nóng)業(yè)保護體系與發(fā)展國家相比，還有很大的差距。主要體現(xiàn)在以下幾方面:①投入水平明顯偏低。從目前來看，商業(yè)銀行對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投放少，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)項目獲得信貸比較難，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資機制缺乏，農(nóng)業(yè)幾乎成為資本的死水潭，民間資本、工商資本和外商資本都不青睞農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，長此以往，我國農(nóng)業(yè)的投入明顯不足，投工投勞銳減，工程老化失修、效益衰減的問題十分突出。②農(nóng)業(yè)的投資結(jié)構(gòu)極不合理。各種農(nóng)業(yè)事業(yè)性支出大，而真正支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入比較少;大型的生態(tài)項目多，改善農(nóng)村農(nóng)民生活條件、促進農(nóng)民增收的項目少。③農(nóng)業(yè)補貼政策不合理。國家加強了對糧食流通環(huán)節(jié)的補貼，但是農(nóng)業(yè)直接得到的好處就減少了。④針對農(nóng)業(yè)的社會化服務體系建設滯后。由于我國農(nóng)業(yè)科技化，信息化一直落后，這樣進一步帶來缺乏農(nóng)業(yè)的市場體系，質(zhì)量檢測體系的缺乏。⑤缺乏政策和法律和法規(guī)的缺乏。在當前農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，農(nóng)村保險體系脆弱，投入政策，稅收政策，優(yōu)惠政策都不明晰，并且缺乏標準化，法規(guī)政策不健全，鼓勵出口的優(yōu)惠政策等都缺乏［2－3］。

3新時期構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)保護體系的思路

“深入貫徹落實科學發(fā)展觀，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設小康社會的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的關(guān)鍵舉措，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大任務，把建設社會主義新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力，按照穩(wěn)糧保供給、增收惠民生、改革促統(tǒng)籌、強基增后勁的基本思路，毫不松懈地抓好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，繼續(xù)為改革發(fā)展穩(wěn)定大局作出新的貢獻”是中共中央、國務院對2010年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總體要求，因此，必須堅持“多予、少取、放活”的方針，以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為目標，以建立和完善資金投入、生產(chǎn)補貼、社會化服務、風險防范和政策法規(guī)等五大體系為重點，增加投入總量，調(diào)整農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改革補貼方式，實施優(yōu)惠政策，加強綜合服務，防止化解風險，以促成我國建立健全農(nóng)業(yè)保護體系［4］。

3．1提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和可持續(xù)發(fā)展能力

目前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展比較滯后，一方面生產(chǎn)效率低下，另一方面環(huán)境破壞嚴重，因此必須將農(nóng)業(yè)基礎設施的建設和生態(tài)工程建設同步進行。農(nóng)業(yè)基礎設施方面:首先對大中型水庫進行除險加固，提高防洪防汗能力;其次加大對農(nóng)村鄉(xiāng)村公路、沼氣和水電等基礎設施的投資于補貼，以提高農(nóng)業(yè)得生產(chǎn)效率與改進農(nóng)民的生活條件。生態(tài)工程建設方面:加大退耕還林，風沙治理，水資源重復利用等項目的建設力度，構(gòu)建綠色生態(tài)體系。我國實行了退耕還林的政策，可以結(jié)合國際碳排放指標進行林區(qū)的建設和林業(yè)的發(fā)展，這也構(gòu)建了我國綠色生態(tài)體系打下良好的基礎。

3．2促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐漸形成農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化

經(jīng)營目前我國農(nóng)業(yè)主要種植業(yè)為主，但是由于氣候的多樣性，種植的農(nóng)作物想對分散，由此產(chǎn)業(yè)化程度比較低。所以必須增加對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的資金投入，向附加值高的產(chǎn)業(yè)傾斜，如畜牧、蔬菜、林果和水產(chǎn)等，并且根據(jù)氣候特征，形成產(chǎn)業(yè)區(qū)建設，形成有國際競爭力的區(qū)域農(nóng)業(yè)區(qū);各級財政加大對當?shù)佚堫^企業(yè)的資金支持，以達到以強帶動的目的。

3．3建立以質(zhì)量為基礎的農(nóng)業(yè)社會化服務體系，提高農(nóng)民組織化程度

由于食品安全問題的突出，對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題也必將成為將來的重點，而由于我國農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營的特點，必然造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準統(tǒng)一困難。而加入WTO后，質(zhì)量標準必須統(tǒng)一，因此必須推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準，檢驗標準和認證體系的建設，形成分工明確，控制嚴明的質(zhì)量檢測標準。大力推廣無公害農(nóng)產(chǎn)品的種植，加強對有機食品和綠色食品的認證管理和服務建設，加大宣傳工作，引導農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展這樣的產(chǎn)業(yè)。推進農(nóng)村政務體制改革，建立配合農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營的服務性機構(gòu)，減少辦事流程。同時，加大農(nóng)業(yè)科學，農(nóng)產(chǎn)品科技成果的推廣，積極推進科技成果向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)進，如在農(nóng)村進行社區(qū)科普等。大力發(fā)展農(nóng)村農(nóng)民行業(yè)協(xié)會的建設，政府積極幫扶協(xié)會尋找出口，讓更多的農(nóng)產(chǎn)品走出國門，并以無公害，質(zhì)量好樹立中國農(nóng)產(chǎn)品的形象，讓協(xié)會帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成民辦，民營，民獲利［5－6］。

3．4通過信息化服務建設促進農(nóng)村市場的發(fā)展，讓農(nóng)產(chǎn)品流通更方便

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，建立專業(yè)的批發(fā)市場，并建立與市場相配套的物流網(wǎng)絡，減少因信息不對稱帶來的損失，以真正通過農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)達到農(nóng)民增收的目的。不斷完善市場功能，改善交易手段，并且通過信息化建設，讓生產(chǎn)、當?shù)厥袌?、城市市場、全國市場乃至全世界的市場?lián)系起來，特別是通過重點龍頭企業(yè)對市場信息的把握，帶領當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的市場化，以信息引導生產(chǎn)和銷售。

3．5增加農(nóng)業(yè)科技教育投入，大力推進科教興農(nóng)戰(zhàn)略

我國農(nóng)業(yè)在科技方面存在的問題主要有:生產(chǎn)方式科技含量低，從業(yè)人員學歷水平低，從研究到轉(zhuǎn)換推廣緩慢，由此我國農(nóng)業(yè)整體科技含量水平較低。為了更好地建立我國農(nóng)業(yè)保護體系，必須將科技發(fā)展科技應用作為最主要的手段。首先是技術(shù)研發(fā)，投入資金和技術(shù)重點進行優(yōu)良品種的培育，并對新技術(shù)進行更多的應用試驗。在將技術(shù)轉(zhuǎn)換為實際應用上，加快農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的建設，加大對農(nóng)村基礎教育與職業(yè)教育的投入，定期對農(nóng)業(yè)從業(yè)人員進行科教培訓。高校、政府和科研機關(guān)加大對農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的開發(fā)，將更多的知識產(chǎn)權(quán)名族化，以面對在將來必將面對的農(nóng)產(chǎn)品知識產(chǎn)權(quán)的問題。對國外先進的科學技術(shù)進行嚴格的監(jiān)控，按照真正無害的科學技術(shù)流程進行生產(chǎn)，而對可能帶來危害的農(nóng)業(yè)科學技術(shù)進行嚴控，特別是對大型林區(qū)病蟲災害的防護與科學治理。

3．6加大扶貧開發(fā)力度，讓貧困地區(qū)真正富裕起來

改變扶貧方式，通過政府決策和資金投入建立農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)園，帶入訂單，進行訂單式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方式讓貧困地區(qū)的農(nóng)民獲得長久自我發(fā)展的能力;免費對貧困地區(qū)的農(nóng)民進行培訓，以工代賑，建設符合區(qū)域優(yōu)勢的特色綠色農(nóng)業(yè)，如牲畜養(yǎng)殖、蔬菜水果的種植和水產(chǎn)品培育等;切實改善貧困地區(qū)基礎設施，如公路修建、水庫修建、煙葉棚搭建和小型農(nóng)業(yè)機械的援助等。

4構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)保護體系的政策和措施

4．1提高農(nóng)業(yè)投入比重，優(yōu)化農(nóng)業(yè)投資結(jié)構(gòu)

對“三農(nóng)”的投入增加主要體現(xiàn)在兩個方面，一是總量的持續(xù)增加，二是比例的穩(wěn)步提高。對“三農(nóng)”的投入主要來源于國家財政的支出，國家財政預算內(nèi)固定投資需優(yōu)先投入到農(nóng)業(yè)的基礎設施建設和關(guān)系到農(nóng)民的民生工程。并且政府出臺政策、法律法規(guī)和補貼措施，引導各種資本向農(nóng)村農(nóng)業(yè)流入，形成支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定的金融機制。貫徹落實《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》。提高對“三農(nóng)”的支持的財政支出的比重，高于對其他行業(yè)的支持，確保農(nóng)業(yè)大項目得到順利的進行。在銀行資本不能順利進入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的時候，營造投資環(huán)境引入民間資本和外來資本，推進農(nóng)業(yè)投資結(jié)構(gòu)的發(fā)展。對于農(nóng)村土地出讓所得優(yōu)先發(fā)展當?shù)剞r(nóng)業(yè)。

4．2增加對農(nóng)村科教文衛(wèi)事業(yè)的投資，促進農(nóng)村社會物質(zhì)文明與精神文明的全面發(fā)展

對“三農(nóng)”的支持，不僅僅要關(guān)注基礎設施的投入，也要關(guān)注社會事業(yè)建設的投入，必須將這一部分投入也納入財政支持的范圍，提高農(nóng)村科教文衛(wèi)文化事業(yè)的發(fā)展水平，以此鞏固和完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，繼續(xù)推進農(nóng)村中等職業(yè)教育免費進程，重點關(guān)注農(nóng)村留守兒童的健康教育與健康發(fā)展。加大對農(nóng)村文化建設和精神文化建設的投入，在農(nóng)村建立圖書館，保證農(nóng)村電視的收視與播放，定期播放免費電影，定期組織文化社團下鄉(xiāng)演出。完善農(nóng)村醫(yī)療體系，推行農(nóng)村醫(yī)療體制改革，使留守老人病有所醫(yī);加大對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的投入，逐步實施免費為農(nóng)村培養(yǎng)醫(yī)師的措施;搞好農(nóng)村婦幼工作，提高農(nóng)村醫(yī)療疾病的防御能力;加強對藥品和農(nóng)藥的監(jiān)管檢測，健全農(nóng)村社會保障體系和新型合作醫(yī)療制度。

4．3深化農(nóng)村改革，推進體制和機制創(chuàng)新

需要改進的農(nóng)村體制問題主要為糧食流通體制和農(nóng)村金融體制。糧食流通體制方面，堅持以市場為導向，適當加入政府的宏觀調(diào)控，力爭形成調(diào)控有力，信息充分，開放有序的糧食流通新格局，讓對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的補貼直接讓農(nóng)民受益。金融體制方面，首先加大農(nóng)村信用社的改革，盡早明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，將農(nóng)村信用合作社盡早轉(zhuǎn)化為農(nóng)村股份制合作銀行，探索“三農(nóng)”貸款的擔保問題，建立擔保體系，讓真正需要貸款的項目能簡單獲得貸款，讓農(nóng)村金融機制從開始就步入健康的發(fā)展軌道;另一方面，在農(nóng)村金融體制尚未完全建立的情況下，國家政策性銀行加大對農(nóng)村信貸的投放，滿足“三農(nóng)”發(fā)展需要的資金問題;各商業(yè)銀行也應該適當擴大對“三農(nóng)”發(fā)展的貸款預算，與當?shù)卣献?，推進銀行農(nóng)村市場的擴大。

4．4撫持優(yōu)良項目，加大招商引資力度，擴大農(nóng)業(yè)對外開放

近幾年，有特色的農(nóng)業(yè)項目都獲得了巨大成功，很多投資機構(gòu)也開始向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，但是由于市場化操作方式不熟悉等原因，并沒有將好項目與好資金結(jié)合的很好，所以政府應該積極圍繞當?shù)剞r(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢發(fā)展，做好宣傳策劃工作，積極引進外來資本。這樣，一方面可以解決農(nóng)業(yè)資金不足的問題，另一方面也可以利用外來資本帶來的科技水平，管理水平推進農(nóng)村市場化，管理專業(yè)化。給外來資本帶來穩(wěn)定收益的同時，也促進了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，使管理水平進一步提高，逐步實現(xiàn)良性的循環(huán)。這樣更多的農(nóng)業(yè)企業(yè)將可以走出去，實現(xiàn)資本引進來，產(chǎn)品走出去的良好構(gòu)架。

4．5提高農(nóng)業(yè)對外開放水平，放寬貿(mào)易管制，促進農(nóng)產(chǎn)品出口

支持優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品擴大出口，提供出口通關(guān)、檢驗檢疫便利和優(yōu)惠，將外貿(mào)知識進行農(nóng)村企業(yè)的科普，讓農(nóng)村企業(yè)有勇氣，有膽量走出去。簡化出口企業(yè)的審批手續(xù)，對各種行政事業(yè)收費進行減免，為具備條件的企業(yè)賦予出口經(jīng)營權(quán)，并政府出資引進人才幫助企業(yè)拓展外銷渠道，開拓國際市場，應訴國外反傾銷反補貼調(diào)查等活動，保證和維護農(nóng)產(chǎn)品進出口公平競爭的環(huán)境。積極落實出口企業(yè)的退稅，鼓勵出口企業(yè)利用出口信用保險貼息政策，降低出口風險。同時也要對出口的農(nóng)產(chǎn)品嚴格檢疫，控制質(zhì)量，確保出口農(nóng)產(chǎn)品不發(fā)生安全事故。出口相關(guān)部門應及時關(guān)注國際農(nóng)產(chǎn)品價格，應對貿(mào)易糾紛、開展促銷服務等。

4．6完善農(nóng)業(yè)政策法規(guī)體系，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)保護的制度化和法制化

認真貫徹落實《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，加快制定和調(diào)整對農(nóng)業(yè)保護的政策及地方性法規(guī)，盡快制定農(nóng)業(yè)保護條例等法規(guī)和行政規(guī)章，逐步形成保護農(nóng)業(yè)的政策法規(guī)體系。