農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計研究

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【摘要】農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，國家每年為農(nóng)業(yè)投入大量資金，涉農(nóng)部門和單位的建設(shè)工程項(xiàng)目越來越多，對建設(shè)工程開展全過程的管理審計，是單位內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)主要職責(zé)。在開展建設(shè)工程管理審計工程中，一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容就是建立起一套適合農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的建設(shè)工程管理審計評價指標(biāo)體系。本文首先分析了開展農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計的必要性，目前開展建設(shè)工程管理中存在的問題，以及更好開展建設(shè)工程管理審計的推進(jìn)路徑，探索建立了一套適合農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計特點(diǎn)的量化考核指標(biāo)體系，將管理審計有原來的定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎靠己?，提高了審計的效率和效果，為全國農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計的開展提供參考借鑒。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)建設(shè)工程；管理審計

農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，國家每年為農(nóng)業(yè)投入大量資金，涉農(nóng)部門和單位的建設(shè)工程項(xiàng)目越來越多，對建設(shè)工程開展全過程的管理審計，是單位內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)主要職責(zé)。在開展建設(shè)工程管理審計工程中，一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容就是建立起一套適合農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的建設(shè)工程管理審計評價指標(biāo)體系。因此，系統(tǒng)研究農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計發(fā)展趨勢，深入分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計存在的突出問題，梳理建設(shè)工程各階段審計重點(diǎn)，提出建設(shè)工程管理審計的推進(jìn)路徑，具有十分必要的現(xiàn)實(shí)意義。本文首先分析了開展農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計的必要性，目前開展建設(shè)工程管理中存在的問題，以及更好開展建設(shè)工程管理審計的推進(jìn)路徑，探索建立了一套適合農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計特點(diǎn)的量化考核指標(biāo)體系，由原來的定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎靠己?，提高了審計的效率和效果，也為全國農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計的開展提供參考借鑒。

一、建設(shè)工程管理審計概述

（一）建設(shè)工程管理審計的概念建設(shè)工程管理審計是對建設(shè)工程業(yè)務(wù)活動及其內(nèi)部控制的適當(dāng)性、有效性進(jìn)行的確認(rèn)和評價活動。管理審計是更高層次的審計，貫穿于工程建設(shè)的全過程，綜合了財務(wù)收支審計、內(nèi)部控制制度評審、經(jīng)濟(jì)效益審計等多種審計類型。

（二）建設(shè)工程管理審計的發(fā)展演變過程建設(shè)工程管理審計是經(jīng)過多年的實(shí)踐發(fā)展演變形成的，審計部門剛開始開展的是竣工結(jié)算審計，是一種事后審計，即使發(fā)現(xiàn)問題也不可能將工程推倒重來；后來，審計部門逐漸意識到需要對工程建設(shè)開展內(nèi)部控制評審，將事后審計演變成事中審計，審計階段也發(fā)展到工程建設(shè)的全過程，強(qiáng)調(diào)的是邊審邊改，當(dāng)時對工程建設(shè)起到一定的推動作用；再后來，審計部門將管理的理念引入到工程審計中，發(fā)展到目前要求對建設(shè)工程開展全過程的管理審計，將事中審計提前到事前審計，進(jìn)一步提高了審計的參與度，更好發(fā)揮了審計作用。

二、開展農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計的必要性

（一）內(nèi)部審計職能發(fā)展的要求隨著審計的發(fā)展，內(nèi)部審計從原來的查錯防弊，逐步發(fā)展到內(nèi)部控制評審、經(jīng)濟(jì)效益審計，直到現(xiàn)在流行的管理審計，對農(nóng)業(yè)建設(shè)工程開展管理審計，克服了事后審計不可逆的缺點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)是事前事中事后全程審計，更加注重農(nóng)業(yè)建設(shè)工程事前投資預(yù)算的評估、事中施工管理的跟蹤、事后的績效評價，不僅要發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)建設(shè)工程執(zhí)行過程中財務(wù)管理問題，而且要對農(nóng)業(yè)建設(shè)工程的投入產(chǎn)出進(jìn)行綜合績效評價，體現(xiàn)著向管理要效益的思想，是現(xiàn)階段內(nèi)部審計中比較先進(jìn)、適應(yīng)新時代要求的審計類型。

（二）政府預(yù)算管理的要求農(nóng)業(yè)資金預(yù)算作為財政預(yù)算支出的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)“預(yù)算即決算”的剛性約束。為了克服以前農(nóng)業(yè)建設(shè)工程經(jīng)常大幅度超出預(yù)算控制、達(dá)不到績效目標(biāo)的亂象，需要加強(qiáng)預(yù)算約束和績效評價，從內(nèi)部審計角度看，就更加需要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)建設(shè)工程的管理審計，隨時監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，以確保預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）農(nóng)業(yè)單位自身管理的要求農(nóng)業(yè)單位決策層在管理過程中，需要隨時掌握農(nóng)業(yè)建設(shè)工程全部情況，以便完善治理、預(yù)防腐敗，而工程管理部門給決策層的匯報往往只說好的，不說差的，這就需要一個獨(dú)立客觀的機(jī)構(gòu)對工程管理部門的工作進(jìn)行監(jiān)督和評價，向決策層傳遞客觀、真實(shí)的信息，這正是內(nèi)部審計部門的職責(zé)所在。要想為決策層提供真實(shí)、客觀、可靠的信息，最好的方式就是對農(nóng)業(yè)建設(shè)工程開展全過程的管理審計。

（四）農(nóng)業(yè)建設(shè)工程自身管理需要農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理部門，在投資決策、工程實(shí)施、竣工驗(yàn)收階段，都需要聘請外部專業(yè)機(jī)構(gòu)為工程建設(shè)服務(wù)，外部機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的好壞，也需要一個獨(dú)立的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價。另一方面，也需要有一個外部機(jī)構(gòu)時刻提醒自己預(yù)算控制、資金安全、廉潔自律，確保即實(shí)現(xiàn)工程目標(biāo)，又確保人員自身安全，這一目標(biāo)也需要開展建設(shè)工程管理審計來實(shí)現(xiàn)。

三、農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計存在的問題

（一）單位對內(nèi)部審計支持力度有待加強(qiáng)雖然各單位越來越重視內(nèi)部審計工作，但是相對于農(nóng)業(yè)部門來說，由于其業(yè)務(wù)的特殊性，內(nèi)部審計在單位中還是處于一個相對弱勢部門。有的單位還沒有設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計部門；有的和紀(jì)檢部門合并一個部門，任務(wù)緊急時，審計人員往往被抽調(diào)進(jìn)行別的工作，充足的審計時間無法保證；有的和財務(wù)部門在一起，審計的獨(dú)立性不強(qiáng)；有的單位對內(nèi)部審計的理解有偏差，在配合審計工作時不積極；有的單位的領(lǐng)導(dǎo)主動過問審計工作力度不夠，未健全內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察、國有資產(chǎn)、財務(wù)的聯(lián)動機(jī)制，導(dǎo)致審計整改落實(shí)不到位，沒能達(dá)到審計應(yīng)有的效果。這些現(xiàn)象都限制了內(nèi)部審計作用的發(fā)揮。

（二）缺乏建設(shè)工程審計專業(yè)人才由于農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的特殊性，不僅報建程序復(fù)雜，隱蔽工程繁多，專業(yè)性強(qiáng)，這就要求審計人員不僅需要具備審計專業(yè)知識，還需具備基本建設(shè)方面的專業(yè)知識。但是從目前來看，農(nóng)業(yè)部門審計人員大部分都會計審計專業(yè)，缺少建設(shè)工程專業(yè)方面的審計人員，而既懂審計又熟悉工程建設(shè)的復(fù)合型人才更是少之又少。由于審計人員對基建工程項(xiàng)目的專業(yè)知識不了解，在審計時往往演變成財務(wù)收支審計，影響了審計的效果。

（三）審計人員過度依賴中介機(jī)構(gòu)審計人員有時過度依賴監(jiān)理單位和第三方結(jié)算審核單位，提交的審計資料中有監(jiān)理單位簽字的地方就會有所松懈，甚至不認(rèn)真核對該資料的內(nèi)容是否真實(shí)有效，當(dāng)監(jiān)理單位與施工單位，施工單位與建設(shè)工程項(xiàng)目管理部門存在勾結(jié)時，審計人員很難察覺。當(dāng)?shù)谌浇Y(jié)算審核單位提交了的竣工結(jié)算審核報告，就認(rèn)為該建設(shè)工程項(xiàng)目符合程序，而沒有對竣工結(jié)算審核報告用專業(yè)軟件再次驗(yàn)證和核對。

（四）缺乏對建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行有效的全過程監(jiān)督和跟蹤審計由于人員配置不足或者審計人員缺乏建設(shè)工程方面的專業(yè)知識，在審計過程中過度重視竣工結(jié)算審計等原因，導(dǎo)致審計人員對建設(shè)工程全過程監(jiān)督和跟蹤審計做的比較少，特別是對隱蔽工程的審計和投資前的投資風(fēng)險和投資控制價審計開展的少之又少，未能發(fā)揮內(nèi)部審計的“免疫系統(tǒng)”的作用，增加了內(nèi)部審計的風(fēng)險。

四、改進(jìn)農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計的推進(jìn)路徑

（一）營造良好的管理審計環(huán)境各級領(lǐng)導(dǎo)要重視支持內(nèi)部審計開展建設(shè)工程管理審計，為農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計的開展?fàn)I造一個和諧的外部審計環(huán)境。一是多宣傳內(nèi)部審計，讓各級領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變對內(nèi)部審計工作的認(rèn)識，從被動接受審計到主動要求審計；二是要為內(nèi)部審計開展工作提供充足的物質(zhì)保障和智力支持；三是對重大審計項(xiàng)目，領(lǐng)導(dǎo)親自組織研究，協(xié)調(diào)各種關(guān)系，保證審計工作順利開展；四是要為內(nèi)部審計建立完善的制度，強(qiáng)化制度約束；五是落實(shí)各部門的管理責(zé)任，建立建設(shè)工程管理審計各部門聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化審計問題的整改和責(zé)任落實(shí)，真正發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督和預(yù)防功能。

（二）強(qiáng)化宏觀審計理念，推行全過程管理審計內(nèi)部審計在開展農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計過程中，要適應(yīng)時展要求，推行全過程管理審計，將建設(shè)工程的投資立項(xiàng)、勘察設(shè)計、施工準(zhǔn)備、施工過程、竣工驗(yàn)收等各階段的業(yè)務(wù)和管理活動全部納入審計范圍，多做審計應(yīng)做的事，在最能產(chǎn)生效果的階段做事，做產(chǎn)生效益最大的事項(xiàng)。如從事后審計變成事中控制和事前預(yù)防，多做建設(shè)工程投資風(fēng)險評價和實(shí)施過程中預(yù)算控制，加強(qiáng)建設(shè)工程的績效評價，確?！邦A(yù)算即決算”的工程管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮應(yīng)有的效益。

（三）合理確定各階段管理審計的重點(diǎn)內(nèi)容1、項(xiàng)目決策階段。主要審計項(xiàng)目立項(xiàng)是否按照管理制度規(guī)定的程序履行，有無經(jīng)過專業(yè)論證，是否通過投資評審環(huán)節(jié)；內(nèi)部控制制度和環(huán)節(jié)是否存在風(fēng)險點(diǎn)。2、項(xiàng)目開工建設(shè)前期階段。（1）項(xiàng)目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及概算等文件和批復(fù)是否齊全，程序是否合規(guī)，確定的建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和投資規(guī)模是否符合國家有關(guān)規(guī)定、規(guī)范。（2）項(xiàng)目規(guī)劃、環(huán)評、消防、設(shè)計、施工許可等建設(shè)手續(xù)是否齊全，各種規(guī)費(fèi)是否按規(guī)定及時繳納，減、免、緩繳的手續(xù)是否完善并符合有關(guān)規(guī)定。（3）項(xiàng)目勘察設(shè)計是否符合有關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，勘察設(shè)計內(nèi)容有無漏項(xiàng)，有無勘察設(shè)計失誤、設(shè)計不合理等造成潛在損失浪費(fèi)的問題。（4）招投標(biāo)的程序是否合法，有無隨意變更或違反評標(biāo)辦法、任意肢解標(biāo)段、變更中標(biāo)人和中標(biāo)內(nèi)容等問題。與項(xiàng)目各相關(guān)單位是否依法訂立合同，與招標(biāo)文件和投標(biāo)承諾是否一致。（5）建設(shè)資金的來源是否合規(guī)并落實(shí)，資金的使用安排能否滿足項(xiàng)目建設(shè)的需要，籌資結(jié)構(gòu)是否合理，是否存在債務(wù)負(fù)擔(dān)過重影響投資效益的問題。3、建設(shè)實(shí)施階段。（1）各參建單位是否嚴(yán)格履行合同，有無違法分包、轉(zhuǎn)包工程，如有變更、增補(bǔ)、轉(zhuǎn)讓或終止，審查其真實(shí)性、合法性。（2）執(zhí)行概算是否嚴(yán)格，有無擅自改變批復(fù)建設(shè)內(nèi)容、提高或降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、概算外投資、超概算支出等問題。（3）是否建立健全合同管理、簽證變更、質(zhì)量驗(yàn)收、設(shè)備材料管理、資金和財務(wù)管理等各項(xiàng)內(nèi)控制度，是否細(xì)化、有效并得到貫徹落實(shí)。（4）審查清單范圍內(nèi)工程施工的用材、方法、工序是否符合施工方案、圖紙、規(guī)范及清單工作內(nèi)容的要求，有無多報用量、多計消耗、以次充好等問題，加強(qiáng)對規(guī)格、型號發(fā)生變更的設(shè)備材料的價格審計；設(shè)計變更手續(xù)和變更內(nèi)容是否真實(shí)、合規(guī)和必要，變更部分造價、清單漏項(xiàng)造價確定的合法性和合理性。（5）審查建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位是否有效履行了各自的質(zhì)量管理職責(zé)，工程質(zhì)量是否存在缺陷，有無造成重大的損失浪費(fèi)。（6）建設(shè)資金是否按計劃及時到位，與投資進(jìn)度相銜接，是否按規(guī)定用途使用，有無截留、滯留、轉(zhuǎn)移、挪用資金的行為，有無虛列和擠占成本，超標(biāo)準(zhǔn)列支有關(guān)費(fèi)用。（7）建設(shè)工程會計核算是否真實(shí)、合法，是否有利于建設(shè)項(xiàng)目的管理及竣工決算的需要，利息收入和工程結(jié)余的來源、分配和使用是否真實(shí)合法，有無截留、隱匿收入和設(shè)立賬外賬等問題4、項(xiàng)目建設(shè)結(jié)算審核階段。施工單位是否及時編制工程結(jié)算資料，內(nèi)部審計部門是否按規(guī)定委托有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)對結(jié)算資料真實(shí)性、完整性進(jìn)行審計，并在合同規(guī)定的時間內(nèi)及時完成結(jié)算審計工作。5、竣工決算及驗(yàn)收交接階段。審查竣工決算編制工作是否符合有關(guān)規(guī)定，資料是否齊全，手續(xù)是否完備；交付使用財產(chǎn)是否真實(shí)、完整，符合交付條件，移交手續(xù)是否齊全、合規(guī)；審查基建結(jié)余資金的真實(shí)性，有無隱瞞、轉(zhuǎn)移、挪用、隱匿結(jié)余資金等問題；審查竣工決算報表的真實(shí)性、完整性、合規(guī)性，是否按照預(yù)先的協(xié)議約定，對完工后建設(shè)工程進(jìn)行了分配等。

（四）建立適合農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計特點(diǎn)的指標(biāo)評價體系1、評價指標(biāo)體系設(shè)計原則。在選取農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計評價指標(biāo)時，應(yīng)考慮建設(shè)工程自身的特點(diǎn)，同時要遵守客觀性、全面性、簡單易操作、定性與定量相結(jié)合和動態(tài)評價5項(xiàng)原則。2、管理審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建。將農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理審計指標(biāo)體系設(shè)置項(xiàng)目決策階段、項(xiàng)目實(shí)施階段、項(xiàng)目運(yùn)營階段三個一級指標(biāo)，項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)范性等19個二級指標(biāo)，項(xiàng)目立項(xiàng)條件的合理性等42個三級指標(biāo)，并通過層次分析法，設(shè)置每個指標(biāo)的權(quán)重。具體見下表：三級指標(biāo)中涉及公式計算的如下：項(xiàng)目信息決策公開性=（公眾實(shí)際獲取的信息/公眾需要獲取的信息）*100%；應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)率=（應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)采購行為的數(shù)量/應(yīng)招標(biāo)采購行為的數(shù)量）*100%；違規(guī)招標(biāo)率=（違規(guī)招標(biāo)采購行為的數(shù)量/實(shí)際招標(biāo)采購行為的數(shù)量）*100%；概（預(yù)）算執(zhí)行率=（項(xiàng)目竣工決算金額/項(xiàng)目批復(fù)概算金額）*100%；資金運(yùn)用率=（實(shí)際用于項(xiàng)目的資金/實(shí)際到位資金）*100%；違規(guī)資金率=（違規(guī)使用的資金/實(shí)際用于項(xiàng)目的資金）*100%；資金到位率=（實(shí)際到位資金/計劃到位資金）*100%；工期提前率=（1-實(shí)際完成工期/計劃工期）*100%；項(xiàng)目完工率=（實(shí)際完成的單位工程數(shù)/計劃完成的單位工程數(shù)）*100%；合同完成率=（合同實(shí)際完成數(shù)量/合同計劃完成數(shù)量）*100%；非正常合同變更率=（非正常合同變更量/合同工作量）*100%；資金閑置率=（閑置的資金/到位的資金總量）*100%；工程造價審減率=（工程審計審減金額/工程送審金額）*100%；單位投資就業(yè)人數(shù)=（與項(xiàng)目相關(guān)的新增就業(yè)人數(shù)/項(xiàng)目總投資）*100%；人均消費(fèi)支出=（項(xiàng)目投產(chǎn)后人均消費(fèi)品支出-項(xiàng)目投產(chǎn)前人均消費(fèi)品支出）/項(xiàng)目投產(chǎn)前人均消費(fèi)品支出*100%；綠化率=（綠化植物垂直投影面積/項(xiàng)目建設(shè)用地總面積）*100%；靜態(tài)投資回收期=（累計凈現(xiàn)金流量出現(xiàn)正數(shù)的年數(shù)-1）+（上一年累計凈現(xiàn)金流量的絕對值/出現(xiàn)正值年份的凈現(xiàn)金流量）項(xiàng)目服務(wù)能力=（項(xiàng)目實(shí)際服務(wù)能力/項(xiàng)目計劃服務(wù)能力）*100%。3、農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計總體評價得分計算。在計算總體得分的過程中，需要設(shè)計一定數(shù)量的專家評分表，由專家對每項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行賦分，并對每一項(xiàng)評價指標(biāo)的重要性分別設(shè)計20%-100%五個檔次，20%為完全不適合，40%為不適合，60%為一般，80%為適合，100%為非常適合。以收回的有效的專家評分表中每一項(xiàng)指標(biāo)不同檔次段的專家人數(shù)和專家總?cè)藬?shù)的比率乘以該分值段對的檔次系數(shù)，作為此檔次的權(quán)重，每個指標(biāo)所有檔次權(quán)重的總和為該指標(biāo)的權(quán)重，二級指標(biāo)的權(quán)重是對應(yīng)每類三級指標(biāo)的權(quán)值之和，以此類推確定一級指標(biāo)的權(quán)值。該工程所有指標(biāo)權(quán)值之和就是該工程的最終得分。最終得分對應(yīng)的工程管理審計評價檔次為40分以下為完全不合格，40-60分為不合格，60-80分為一般，80-90分為良好，90-100分為優(yōu)秀。

（五）加強(qiáng)審計結(jié)果的運(yùn)用審計工作的重點(diǎn)在于結(jié)果的運(yùn)用，對審計結(jié)果較好的，應(yīng)予以表揚(yáng)或繼續(xù)支持。對審計發(fā)現(xiàn)問題、達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)或評價結(jié)果較差的，應(yīng)予以通報批評，并責(zé)令其限期整改。不進(jìn)行整改或整改不到位的，應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人的管理責(zé)任，今后不再審批新建農(nóng)業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目。

（六）打造高素質(zhì)的內(nèi)審隊(duì)伍要加大審計人員培訓(xùn)力度，及時參加后續(xù)教育培訓(xùn)，提高審計人員從宏觀層面分析、解決問題的能力，積極引進(jìn)高層次復(fù)合型人才，打造一支政治素質(zhì)過硬，業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的內(nèi)審人員隊(duì)伍。鼓勵內(nèi)審開展課題研究破解工作難題，以理論成果指導(dǎo)工作實(shí)踐，以成果轉(zhuǎn)化推進(jìn)工作創(chuàng)新。 總之，農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計已成為農(nóng)業(yè)部門單位內(nèi)部審計的發(fā)展方向，內(nèi)部審計人員一定要抓住這一歷史機(jī)遇，緊密圍繞農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的中心任務(wù)，不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)建設(shè)工程管理審計，提高農(nóng)業(yè)預(yù)算資金的使用效益，更好地推動我國農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康地向前發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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作者：郝兆國 單位：山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院