基本農田建構投資狀況與政策

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本文作者：佟賀 單位：燈塔市水務局

當前農田基本建設投資存在的問題及影響

以上已經說過，農田基本建設投資是開展農田基本建設不可或缺的重要物質條件，同時也是影響農田基本建設進程和效率的重要因素。之所以要研究農田基本建設投資政策，就是因為目前農田基本建設投資存在很多問題。這些問題包括：

投資渠道少。當今的農建越來越依賴于資金投入，越來越依賴于國家、省、市的財政投資。甚至本來應該依靠征收來的水費來養(yǎng)護自己工程的水利工程管理單位也向政府要投資，至于群眾投資意識更是越來越淡薄。農建投資渠道越來越少，資金來源方面越來越窄，幾乎形成了單一的國家和地方財政投資搞農建的局面。當然這種情況是一種大體趨勢，并不是絕對都如此。

投資傾向偏。這個問題主要反映在農田基本建設投資定額偏低。例如：1997———2001年期間，l畝農業(yè)梯田投資額僅相當于城市建設中的半塊馬路邊石款，甚至比這還低?？梢姡煌袠I(yè)的投資傾向真是天壤之別，不成比例。

投資范圍窄。農田基本建設涉及整個農村地域的各個角落，工程內容繁雜零碎、很多很多。但從目前的投資狀況來看，無論是國家投資還是地方投資，能涉及的工程項目還是有限的，還有很多項目得不到投資，諸如山區(qū)治河、平整土地、改良土壤等，這是從項目類別上說。另外從地域范圍上說，能夠得到投資的村、村民組、自然屯更是有限的。

投資效益低。這里主要指兩方面問題：一個是投資所建的工程沒有發(fā)揮理想效益。如很多投資額較大的引水上山灌溉工程、水源工程，其效益都不太理想，甚至根本沒有效益。另一個是有些投資根本沒有落到工程上。被截留、被挪用、被扒皮，甚至裝進個人腰包，最后落到工程上已經所剩不多。投資效益低的問題，不單單是投資定額太少而達不到預計效益的問題，更主要的是農建組織實施當中存在的人為問題。至于農田基本建設投資存在的這些問題對農田基本建設的影響，可以說是難以言表。它不僅延緩了農田基本建設進程，制約了農田基本建設效果，更加嚴重的是挫傷了廣大村民群眾的積極性，甚至由此產生了諸多腐敗現象。所以切不可忽視這些問題，也不可掩蓋這些問題。

農田基本建設投資政策芻議

農田基本建設投資政策主要應圍繞兩方面來研究制定。一是確立必要的資金來源渠道；二是充分發(fā)揮資金效益。

一是國家財政投資。國家財政投資是農田基本建設投資的一條主渠道。主要包括國家財政預算投入的小型農田水利資金、水土保持資金、人畜飲水資金以及一些抗旱、防汛、排澇、水毀工程修復資金等。

二是地方財政投資。地方財政投資也是農田基本建設投資的一條重要渠道。主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)各級財政投入的小型農田水利資金、水土保持資金、人畜飲水資金以及一些抗旱、防汛、排澇、水毀工程修復資金等。

三是專項基金投資。專項基金本應是農田基本建設投資一條比較穩(wěn)定的渠道。它是指國家或地方政府依據法律法規(guī)設立并征繳的用于小型農田水利、水土保持、抗御洪澇干旱等自然災害、解決人畜飲水困難等為內容的資金，如河道工程修建維護管理費、水土流失防治費、水土保持設施補償費、地方水利建設基金等。但目前的情況有的基金尚未征繳，有的雖然征繳了，但并沒有發(fā)揮相應作用。所以，這條渠道尚需完善和規(guī)范。

四是村民群眾投資。村民群眾投資是我國農田基本建設群眾性特性所決定的一條重要資金來源渠道。它包括村、村民組、村民群眾投入的以治理山、水、田，抗御旱澇災害，解決人畜飲水困難等為內容的資金。除非是具備下列三種情況之一：一是農田基本建設投資全部由國家或地方財政包下來；二是農田基本建設搞完了；三是農田基本建設不搞了。那么就應該建立“誰受益，誰負擔”的群眾投資渠道。其理由：一是國情。從國情上說：我國農村地域范圍較大，需要治理的地方還有很多很多。僅坡耕地一項，全燈塔市也好，全遼寧省也好，全國也好，治理了多少？還有多少？說的樂觀一些，恐怕再有20年也治理不完。所以，農田基本建設的任務還相當繁重。自然，需要的資金也是很多。二是國力。從國力上說，目前國家和各級地方財政還達不到全部包下來搞農建的程度。國家和各級地方財政預算投入到農田基本建設中的資金僅僅是補助性的，還有很大缺口需要受益區(qū)群眾自己籌集。三是群眾切身利益。農田基本建設大都是圍繞村民群眾居住的周邊環(huán)境進行的，也可以說是圍繞他們賴以生存的山、水、田進行的。改善自己的生產生活環(huán)境投點資有什么不可呢?這是從必要性上分析有這么三點理由。那么，再從可能性上分析一下。群眾投資的可能性也是存在的：一是很多地區(qū)村民群眾的經濟收入都有所好轉，適當集一些資是可以承受得了的。二是很多地區(qū)村民群眾的溫飽問題已經解決，引導他們?yōu)橹卫砗透纳苹A環(huán)境、增加致富門路、提高生活質量而投些資，群眾也是應該能接受的。三是多年的實踐已經奠定了群眾投資的一定基礎。所以，無論從必要性上還是可能性上都應該確立村民群眾投資這條渠道。

五是工程管理單位投資。水利工程管理單位投資是歷史上早已既定的一項以水養(yǎng)水的投資渠道。它是指水利工程管理單位征收的水費轉而用于工程維護維修、改擴建和配套方面的投資。如灌區(qū)征收的水費用于灌區(qū)范圍內的建筑物維修、改擴建、配套等；排水站征收的水費用于泵站的維護維修、橋涵閘維修及配套等；水庫征收的水費除用于自身工程維修外，還用于水庫上游的水土保持、水源涵養(yǎng)等。無論從減輕農民負擔的角度，還是從農建需求的角度，都應充分挖掘、充分利用水利工程管理單位投資這條渠道。

六是社會各界投資。社會各界投資是農田基本建設一條額外的渠道。它是指機關、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位及個人以扶貧捐助等名義，向一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村投入的資金。很顯然，這類資金不可能全部用于農田基本建設，當然也不排除有的部分用于農田基本建設。但不管有多少這類投資，從總體來說，終究是農田基本建設投資的一個來源渠道。社會投資除以上情況外，還有一些個人向農村的山、水、田投資。這類投資大都是經濟利益驅動，圍繞經濟利益而建的一些工程。當然，有些工程除投資者獲得一定的經濟效益外，社會效益也很突出，像遼西地區(qū)個人投資興建的蓄、引、提水工程等，都為周邊的群眾提供了很多方便，解決了很多生產生活困難。但有些地方個人修建的工程也損害了當地村民群眾的利益。所以，對社會投資中的個人投資這條渠道應慎重把握，既要引導，又要制約。

這些渠道并不是條條暢通。因此，還需要進一步疏通、挖掘、完善，使之成為農田基本建設投資的源泉，成為推動和開展農田基本建設的重要物質基礎。在確立農田基本建設投資渠道的前提下，還應圍繞充分發(fā)揮資金效益及解決當前存在問題制定相應政策。

一是制定嚴格把握各類資金使用方向的政策。眾所周知，國家和地方的各類農建投資都是有其使用方向的。也就是說，每一類、每一筆投資都是要解決相應問題的，都是要圍繞解決這方面問題而建工程的，所以，我們在使用每一筆農田基本建設投資時，必須首先把握好資金使用方向，不能隨便亂挪濫用。方向錯了，就不能實現投資預期的理想和效果，自然也就沒有資金效益。

二是制定地方財政預算支出比例的政策。就是說，不論哪級地方財政，都要按本級財政預算收入，確定和安排一定比例的農田基本建設支出。要在不同層次界定出相應的比例幅度，特別是市、縣、鄉(xiāng)三級財政。

三是制定與時俱進投資定額的政策。投資定額是衡量投資額與工程量或工程效益的一個重要參數。所謂與時俱進，就是說現在的物價變動較快，有些材料的價格一年前和一年后就相差很大。所以，制定投資定額必須符合實際，即符合當時的物價、運費、工價等行情。

四是制定以豐補歉資金積累的政策。水利工程管理單位除應制定按收費額確定硬性投入比例外，還應制定按年度比例提取工程維護、維修、改造、配套資金制度。就是說，無論當年工程需不需要維修、改造、配套，都要將這筆資金提取并積存，待工程需要時再用，而不能一年一光。

五是制定資金效用衡量對比的政策。所謂效用即效果和作用，資金使用效果和作用與資金使用方向不一樣。方向是指資金用沒用在這類工程上，工程的作用是不是投資的初衷。如果方向變了，那么投資最初預想的相應效果和作用一點沒有。而效果則是指使用方向沒變的前提下，投入一定數額的資金換沒換回來相應數額的效益，起沒起到相應的作用，是個投入與產出的問題。筆者認為：農田基本建設的投入與產出主要是指投資額與一定質量標準的工程量或工程效益的比。這里所說的工程量或工程效益是針對不同工程而言的衡量指標。所以，制定資金效用衡量對比政策，不僅是促進相應投入得到相應產出的手段，也是遏制腐敗、杜絕勞民傷財的“豆腐渣”工程的手段。

六是制定國家和地方財政投資與受益群眾投資相結合的政策。這一政策主要是指利用國家財政、地方財政、基金等投資為手段，調動鄉(xiāng)、村、村民組級村民群眾的積極性，引導他們積極投入到農田基本建設中來的一種辦法。一句話，就是把國家和地方財政、基金投資同基層干部群眾投工投勞投資結合起來，形成合力，形成農田基本建設的機制或手段。當然，這里邊也要嚴格防止把投資契機作為個人謀取私利的交易契機。如果能做到這種程度，相信我們的農田基本建設事業(yè)還會大有干頭，并且也能使農田基本建設繼續(xù)沿著良性和健康的軌道開展下去。