高等學(xué)校人事管理法治化創(chuàng)建

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摘要：依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，是黨十八屆四中全會做出的治國方略的重大部署。高等學(xué)校作為社會主義事業(yè)的重要組成部分，學(xué)習(xí)貫徹會議精神，必須轉(zhuǎn)變管理理念，加快人事管理的法治化建設(shè)步伐，目前還面臨著很多挑戰(zhàn)，要不斷完善人事法律制度，盡快轉(zhuǎn)變管理觀念；各高校要制定合法、科學(xué)的人事管理制度；提高人事干部和教職工的法律素養(yǎng)，依法辦事；厘清政府與高等學(xué)校的關(guān)系；完善人事監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：依法治國；高等學(xué)校；人事管理

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出要全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。由現(xiàn)行治理模式全面轉(zhuǎn)化為依法治國，是國家治理領(lǐng)域的一場重大變革，需要黨和政府帶領(lǐng)全國人民進(jìn)行艱苦卓絕地努力。高等教育作為社會主義事業(yè)的重要組成部分，在法治國家建設(shè)中有著極為重要的地位，人事管理制度改革作為高等學(xué)校內(nèi)部治理的重要內(nèi)容，法治化程度將在很大程度上影響高等學(xué)校的法治化建設(shè)進(jìn)程。

一、依法治國的內(nèi)涵

《決定》指出依法治國要求在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。孫國華教授認(rèn)為，全面推進(jìn)依法治國，是全國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建設(shè)中國特色社會主義，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“重器”，對此必須高度重視，并通過法治國家建設(shè)，使法治成為廣大群眾的共同信仰，從而貫穿于社會生活的方方面面、各個領(lǐng)域。吳月冠研究員認(rèn)為依法治國具有穩(wěn)定性、可預(yù)見性、保障性和強制性，有利于充分體現(xiàn)和凝聚人民意愿、引導(dǎo)人民意愿、服務(wù)和實現(xiàn)人民意愿。要加強依法治國各環(huán)節(jié)的公眾參與度。筆者認(rèn)為要實現(xiàn)依法治國，應(yīng)堅持立法先行，通過完善的程序，建立法律的立、改、廢機制，不斷完善法律制度，健全社會主義法治體系；保持法律的穩(wěn)定性，不受任何個人意志的干預(yù)、阻礙或破壞，不因言廢法、以言代法，確保法律的可預(yù)見性；通過完善民主制度，提高民主化水平，提升民眾的參與積極性，保證廣大群眾有效參與社會主義立法，提高立法質(zhì)量；法律的生命力在于實施，各級行政機關(guān)要嚴(yán)格依法辦事，提高依法行政的水平和能力；司法機關(guān)獨立司法，確保司法公正，增強民眾對法律的信仰，提高法律的權(quán)威性；加強法治宣教力度，積極營造良好的法治氛圍，提高民眾的法律意識。

二、高校人事管理法治化內(nèi)涵

人才是高等學(xué)校各項事業(yè)發(fā)展的先決因素。加強人才隊伍建設(shè)、激發(fā)各類人才活力、充分調(diào)動各類人才積極性、最大限度挖掘各類人才潛力、提高辦學(xué)效益，是高等學(xué)校內(nèi)部治理的永恒主題。人事管理是保證高等學(xué)校各項工作順利有序推進(jìn)的重要樞紐，在高等教育改革中具有極其重要的地位和作用。高校人事管理法治化是依法治國、依法治校的具體表現(xiàn)，是指高校人事管理以國家的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，在其精神指導(dǎo)下完善的規(guī)章制度體系，以限制和正確運用權(quán)力，實現(xiàn)管理行為的規(guī)范，管理結(jié)果的有效。高校人事管理法治化建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，受國家人事管理政策、勞動法律、制度和各類規(guī)范制約，國家應(yīng)該提高人事管理制度立法層次，完善人事管理體系；高等學(xué)校要轉(zhuǎn)變?nèi)耸鹿芾砝砟詈陀萌藱C制，建立契約化用人機制；通過不斷完善高校內(nèi)部人事管理制度，保證人事管理制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性，確保教職工行為預(yù)見性；完善高校人事管理體系，規(guī)范高校的人事管理行為。通過提高教職工的參與積極性，提升制定程序的民主化、科學(xué)化水平，提高制度的法治化程度。

三、高等學(xué)校人事管理法治化建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

1.人事法制體系不健全，立法層次較低。目前，高校人事管理面臨著諸多法律尷尬。首先，我國的人事法制體系極為不健全。高等學(xué)校編制內(nèi)教師被視為國家干部，與學(xué)校存在著強烈的人身依附關(guān)系。根據(jù)《人事爭議處理規(guī)定》《事業(yè)單位人事管理條例》等相關(guān)規(guī)定，高校與編制內(nèi)教師之間成立人事關(guān)系，產(chǎn)生糾紛提起的是人事爭議。其實，這種做法嚴(yán)重混淆了高校與國家機關(guān)在性質(zhì)、職能上的重大差別。1994年出臺的《勞動法》明確了企業(yè)與員工之間是勞動關(guān)系；2005年《公務(wù)員法》出臺后，國家機關(guān)、參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位與其工作人員之間的關(guān)系受到公務(wù)員法的保護(hù)；2007年出臺的《勞動合同法》將高等學(xué)校編制外教師納入了勞動法調(diào)整。但是，編制內(nèi)教師與高校之間的用人關(guān)系，一直被排除在法律調(diào)整范圍之外。其次，人事管理制度規(guī)范立法層次較低，政策性較強，規(guī)范性文件較多，內(nèi)容較為混亂?！妒聵I(yè)單位人事管理條例》作為第一部相關(guān)的行政法規(guī)，首次對人事關(guān)系的成立、管理、流通以及爭議的處理作了規(guī)定，但是相對于《勞動法》《公務(wù)員法》《勞動合同法》等法律來說，立法層次仍然較低。國家和各省關(guān)于人事管理的文件分散于各類管理規(guī)范中，并且時間跨度極大，有些文件從20世紀(jì)80年度甚至更早一直沿用至今，有些規(guī)定明顯不合時宜，比如退休年齡的規(guī)定。國家各部委、各省市不同時間出臺的政策之間沖突較多，比如對于教職工婚假的規(guī)定，各地差異極大。但是國家一直沒有對相關(guān)政策做一個全面清理，適用難度極大。

2.人事管理觀念、模式較落后。由于公立高等學(xué)校的事業(yè)單位屬性，一直被視為行政機關(guān)的隸屬部門，人事管理沿用公務(wù)員管理的相關(guān)規(guī)定。教職工一旦取得編制進(jìn)入高等學(xué)校工作，就意味著終身具有“干部”身份。高等學(xué)校承擔(dān)了教職工從“搖籃”到“墳?zāi)埂钡母＠?，除非出現(xiàn)重大過錯，造成極其嚴(yán)重后果，否則，不會被“解除”工作關(guān)系。編制內(nèi)教職工和學(xué)校之間存在著事實上的用人終身制，單位不想用的人出不去，由于編制關(guān)系，想進(jìn)的人又進(jìn)不來。這種“單位人”的身份管理，長期的積累出現(xiàn)了高等學(xué)校行政權(quán)力泛化，民主權(quán)得不到充分尊重，管理制度不完善、管理不到位等問題。管理體制上，政府與高等學(xué)校人事管理權(quán)不明晰；聘用制度上，不利于人才流動與日常管理；考核與激勵機制無法切實反映高等學(xué)校工作的特殊性和特殊要求。管理方式上，大多數(shù)高等學(xué)校仍然按照傳統(tǒng)人事管理方式，重視甚至完全按照身份進(jìn)行管理，“身份”是人事管理中的主要因素，且往往終身不變，不同的身份劃分是管理的重要標(biāo)志。而對崗位管理的重要性認(rèn)識不足。學(xué)術(shù)權(quán)力在高校被弱化，人事管理制度內(nèi)容不夠科學(xué)，部分內(nèi)容甚至與現(xiàn)行法律和國家政策相沖突，制定程序不規(guī)范，沒有充分征求教職工意見；管理理念不能與時俱進(jìn)，管理方法主動性不足，管理人員服務(wù)意識較差。隨著改革的不斷推進(jìn)，社會對高等教育的要求越來越高，倒逼高等學(xué)校進(jìn)行內(nèi)部改革，隨著高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的持續(xù)深入，高等學(xué)校逐漸凸顯出管理機構(gòu)過多，人員臃腫，人浮于事、教職工投身教學(xué)科研的積極性不高、主動性不強等弊端。

3.高校內(nèi)部管理制度不完善。亞里士多德曾說：“法治應(yīng)包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。《決定》也認(rèn)為依法治國要求良法善治，對于高等學(xué)校人事管理來說，要加快高等學(xué)校人事管理的法治化水平，必須要制定出一套在內(nèi)容和程序上都符合良法善治要求的人事管理制度。但目前國內(nèi)高校的人事管理制度建設(shè)很不完善，很多學(xué)校直接適用國家或各省的人事管理政策，但是由于這些政策要照顧不同地區(qū)、不同辦學(xué)層次的高校，政策彈性太大，導(dǎo)致不同地區(qū)、甚至相同地區(qū)不同高校在人事政策差異較大。各高校在人事政策的制定過程中民主化程度不夠高，沒有充分調(diào)動教職工的積極性，教職工的參與性不強。

4.人事管理干部和教師法律素質(zhì)有待提高。人事管理干部作為學(xué)校人事管理制度制定主要參與者和直接執(zhí)行者，其法律素養(yǎng)的高低直接影響高校人事管理法治化水平，高校人事管理法治化建設(shè)要求人事工作者具有較高的法律素養(yǎng)、良好的法律思維。但是，目前人事管理干部由于學(xué)科專業(yè)背景差異、長期形成按政策、指令辦事的思維定式，法律知識較為匱乏、法律意識不強、對法律重要性認(rèn)識不足，沒有養(yǎng)成依法辦事的思維，法治素養(yǎng)不夠已成為人事管理法治化建設(shè)的制約性因素。教職工是學(xué)校各項工作推動的重要力量，是學(xué)校各項管理制度的切身體驗者，制度的優(yōu)良與否，教職工有著最直接和深刻的體會，教職工的發(fā)言最具權(quán)威性。教職工法律知識的多寡、法律意識的高低決定了教職工在管理過程中的參與程度。但是目前，很多老師由于專業(yè)背景的差異，法律素養(yǎng)與依法治國的要求還有差距。

5.高校與政府之間的管理錯位。高校作為一個獨立的法人，理應(yīng)有權(quán)獨立決定學(xué)校的辦學(xué)方向、規(guī)模、管理方案、薪酬待遇、人才流通機制等。然而現(xiàn)實中，公立高等學(xué)校在人員編制數(shù)、招生規(guī)模、職稱評審、薪酬績效等方面很大程度上受制于行政主管部門，高等學(xué)校與政府之間、高等學(xué)校編制內(nèi)人員與高等學(xué)校之間都是一種行政依附關(guān)系。組織和制度架構(gòu)上都具有高度行政化的特征，高校的辦學(xué)自主權(quán)非常有限，造成政事不分，管辦不分。

6.監(jiān)督機制不完善。人事權(quán)力，是行政管理的核心權(quán)力之一。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，唯有陽光是最好的防腐劑。高等學(xué)校人事管理權(quán)力在運行過程中，不能缺少有效監(jiān)督。行政權(quán)具有天生的擴張性和滲透性。沒有法律的牽制，必然走向?qū)M。高校人事法治化建設(shè)重在建立權(quán)力約束機制。但是目前，我國高校的人事管理制度監(jiān)督機制不健全，體制極不完善，教職工和社會對參與人事管理監(jiān)督的積極性不高。

四、依法治國背景下高等學(xué)校人事管理的法治化路徑

1.加強人事管理立法，提升立法層級。應(yīng)充分認(rèn)識到人事管理法治化建設(shè)的重要性，通過制定人事管理法規(guī)，完善人事管理制度，提升立法層級。改變目前高校人事管理制度無法可依的局面，明確將高校人事制度應(yīng)該納入與《勞動法》《公務(wù)員法》同層次的法律調(diào)整范圍，從程序和內(nèi)容上對高校人才招聘、引進(jìn)、退出等流通機制，職稱評審，崗位聘任等晉升流轉(zhuǎn)機制；雖然《事業(yè)單位人事管理條例》作了相關(guān)規(guī)定，但是很多內(nèi)容還需進(jìn)一步完善，立法層次還需進(jìn)一步提高。及時清理各部委、各省市不同時期的人事管理政策、文件，做好高校人事管理文件的立、改、廢工作。廢除、修訂明顯不合時宜的管理制度，及時制定新的符合時宜的管理政策，明確文件沖突處理方案，嘗試將成功經(jīng)驗及時形成政策法定，努力消滅人事管理中的政策空白點。

2.轉(zhuǎn)變管理理念和用人機制。在依法治國背景下，高等學(xué)校人事管理部門要積極轉(zhuǎn)變管理理念，從傳統(tǒng)的行政隸屬式管理模式向依法治國背景下平等契約管理方式的轉(zhuǎn)變。學(xué)校通過與教職工簽訂聘用合同建立起新型的人事關(guān)系，體現(xiàn)強制性正式契約關(guān)系中雙方平等人事主體的法律地位，通過簽訂契約明確學(xué)校與教職工之間的權(quán)利和義務(wù)。在協(xié)議制定、簽訂過程中，雙方的地位完全平等，可以就協(xié)議中任何內(nèi)容進(jìn)行平等協(xié)商，在自愿的前提下，達(dá)成一致。打破學(xué)校與教職工之間的身份限制，打通高等學(xué)校教職工的流動通道。高等學(xué)校內(nèi)部應(yīng)該打破教職工身份的終身制，通過科學(xué)設(shè)置各類崗位，明確各崗位的名稱、職責(zé)、任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)和任職條件，以崗擇人、以崗定薪、優(yōu)勝劣汰等改革措施調(diào)動不同崗位工作人員的積極性、創(chuàng)造性。

3.合法、科學(xué)地制定人事管理制度。要充分認(rèn)識校內(nèi)管理制度的重要性，建立規(guī)范化的人事管理制度，保證人事管理制度的穩(wěn)定性、公開性、保持政策之間的協(xié)調(diào)。內(nèi)容上，要做到合法、科學(xué)、合理。高等學(xué)校的人事管理制度首先不能和國家現(xiàn)行的憲法、法律、法規(guī)、人事管理制度相沖突，同時還要適合各高校自身的辦學(xué)理念、特色，要在法律允許的范圍內(nèi)突出本校的“靈魂”和“初衷”。應(yīng)通過不斷完善校內(nèi)人事管理制度，打破論資排輩，倡導(dǎo)競爭上崗，使真正素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精的骨干人才能夠脫穎而出，形成各類人才能進(jìn)能出，職務(wù)能上能下的有利局面，真正實現(xiàn)人盡其才，物盡其用。確保制度制定程序的合法性。丹寧勛爵曾經(jīng)說正義不僅要實現(xiàn)，還要以看得見的方式實現(xiàn)。在人事管理制度制定過程中，要充分保證制度制定程序的合法性，不斷轉(zhuǎn)變思路、更新觀念，營造民主和諧的良好氛圍，拓寬教職工高效、有序參與人事管理制度制定的途徑。建立和不斷健全人事管理制度的起草、論證、審議、公布和反饋機制，最大限度地聽取教職工的意見，推進(jìn)人事制度制定程序和體系的精細(xì)化。

4.提高人事干部和教師的法律素養(yǎng)。人事干部作為學(xué)校人事管理制度的直接執(zhí)行者，要不斷學(xué)習(xí)國家法律、法規(guī)，熟練掌握國家人事政策和各項規(guī)定，不斷豐富自身法律知識，提升法律修養(yǎng)和法律思維能力，讓法治精神浸潤心靈，形成內(nèi)在的心理秩序，盡可能將國家人事管理制度、勞動法律和學(xué)校辦學(xué)實際有效銜接，提高管理效率和法治化水平?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，制度的生命在于實踐。要實現(xiàn)高校各項人事管理制度的價值，必須把人事管理制度付諸實施，人事部門應(yīng)該嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律、法規(guī)和各項人事管理制度辦事。在管理事務(wù)中，人事管理干部要樹立法律至上的思想，常懷對法律的敬畏之心，時刻牢記法律的“緊箍咒”，嚴(yán)格依法作為、照章辦事。不逾越法律紅線、不突破制度和政策規(guī)定，不觸碰法律底線，不做有違法律精神和法律制度的決定。在做出涉及教職工切身利益的決定前，及時履行告知義務(wù)，充分尊重和保障相對人的知情權(quán)、申辯權(quán)、陳述權(quán)和救濟(jì)權(quán)。高等學(xué)校要有效提高人事管理的法治化水平，應(yīng)通過多種形式、多種途徑加大對教職工進(jìn)行《憲法》《行政法》《教師法》《勞動法合同法》等基本法律和公平意識、平等觀念、法治理念、權(quán)利義務(wù)等法學(xué)理論等和內(nèi)部人事管理制度的學(xué)習(xí)。用理論強化意識，指導(dǎo)行為，達(dá)到增強廣大教職工法治觀念，站在法律立場上衡量、監(jiān)督學(xué)校人事工作的目的。

5.政府要及時轉(zhuǎn)變身份。政府主管部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變管理觀念，明確自己的角色定位。政府與高等學(xué)校之間不應(yīng)該是行政隸屬的管理與被管理關(guān)系，政府不應(yīng)該是高等教育管理的直接行政領(lǐng)導(dǎo)者，而應(yīng)該定位于高等教育事業(yè)的規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者；在管理方式上，應(yīng)該改變過去以行政手段直接管理為主的管理方式，通過完善法律、制定規(guī)范等方式間接來規(guī)范教育行為和活動。還高校在管理和經(jīng)營方面的自主權(quán)，充分尊重和保障大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。高校有權(quán)在國家法律和政策允許的范圍內(nèi)決定自己內(nèi)部的干部任免以及職工的招聘、培養(yǎng)、引進(jìn)、使用、激勵和醫(yī)院內(nèi)部的績效考核和獎罰。

6.完善人事管理過程監(jiān)督。人事監(jiān)督檢查是高校人事管理法治化進(jìn)程中不可缺少的因素，高等學(xué)校要積極探索高校人事行政執(zhí)法的監(jiān)督機制和責(zé)任追究制。做到執(zhí)法有據(jù)、權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督不缺位、違法受追究的責(zé)任制度。整合現(xiàn)有監(jiān)督形式和渠道，暢通教職工舉報和建議的渠道，為教職工行使監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造有利條件。充分發(fā)揮廣大教職工的監(jiān)督作用，促進(jìn)和監(jiān)督高校人事行政執(zhí)法主體嚴(yán)格履職，保證高校各項人事法律的正確實施。

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作者：周海波 單位：四川農(nóng)業(yè)大學(xué)人事處