生態(tài)文明建設(shè)中生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔?/h1>

發(fā)布時(shí)間：2023-04-25 20:07:23

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生態(tài)文明的內(nèi)涵，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是指人與生態(tài)環(huán)境之間相互關(guān)系的物質(zhì)成果與精神成果的總和。潘岳［4］從文化價(jià)值觀的角度，指出生態(tài)文明是以人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧共生、良性循環(huán)為宗旨的文化倫理形態(tài)。束洪福［5］認(rèn)為，生態(tài)文明旨在改善人與自然、人與人之間的關(guān)系。盧黎哥［6］等指出生態(tài)文明主要關(guān)注的是人類社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境的相互關(guān)系問題，同時(shí)也關(guān)注人類社會(huì)對(duì)于未來發(fā)展?fàn)顩r的展望。關(guān)于生態(tài)文明的建設(shè)，大部分學(xué)者認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)覆蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等多方面。其中陳立［7］認(rèn)為，生態(tài)文明建設(shè)在尊重自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，以人的可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，包括了生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變。俞可平［8］指出，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)與小康社會(huì)、和諧社會(huì)、節(jié)約型社會(huì)建設(shè)以及聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)互相協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。一般認(rèn)為，生態(tài)文明的核心是“人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展”，以人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展作為行為準(zhǔn)則，建立健康有序的生態(tài)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)人口－經(jīng)濟(jì)－社會(huì)－自然資源可持續(xù)發(fā)展的必然途徑［9］。生態(tài)文明建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)是尊重自然，維護(hù)人類賴以生存發(fā)展的生態(tài)平衡;實(shí)現(xiàn)途徑是通過科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式;最終的目標(biāo)是建立人與自然、人與人、人與社會(huì)的和諧共生秩序［10］(P2－4)。

中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿?/p>

生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t以及外部性、公共物品等理論，通過生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、環(huán)境稅、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等方式來進(jìn)行。隨著中國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化、區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)有償服務(wù)國(guó)際理念的引入和發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償在中國(guó)逐步受到學(xué)者和政府部門的關(guān)注。中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從最初的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金開始，對(duì)象逐漸擴(kuò)大到礦產(chǎn)資源開發(fā)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、流域等領(lǐng)域。隨著領(lǐng)域的擴(kuò)大、機(jī)制的日益優(yōu)化，生態(tài)補(bǔ)償在中國(guó)環(huán)境保護(hù)中的作用將日益增大。生態(tài)補(bǔ)償在我國(guó)的發(fā)展大致可以分為三個(gè)階段:實(shí)施一系列大規(guī)模具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)工程的階段，中央層面提出要加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的階段，地方廣泛開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)及國(guó)家啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程的階段。

(一)實(shí)施一系列大規(guī)模具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)工程的階段

1999年，中國(guó)開始實(shí)施退耕還林工程和天然林保護(hù)工程，退耕還林工程堪稱世界上最大的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目［11］，國(guó)家為坡耕地轉(zhuǎn)為林地的農(nóng)戶提供補(bǔ)償，1999～2009年累計(jì)完成退耕還林4.15億畝，工程范圍涉及25個(gè)省區(qū)市的3200萬農(nóng)戶、1.24億農(nóng)民。根據(jù)現(xiàn)有退耕還林政策標(biāo)準(zhǔn)和已完成任務(wù)測(cè)算，退耕還林中央總投入達(dá)4300多億元，其中1999～2009年中央已投入2332億元［12］。2001年，中國(guó)開始森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金試點(diǎn)，首先在11個(gè)省的2億畝生態(tài)公益林展開補(bǔ)償，每畝補(bǔ)償5元，2004年試點(diǎn)結(jié)束后正式推廣，目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提高到15元/畝。2003年，中國(guó)開始實(shí)施退牧還草工程，據(jù)2003年國(guó)務(wù)院的《關(guān)于下達(dá)2003年退牧還草任務(wù)的通知》，國(guó)家于2003～2008年在蒙、甘、寧西部荒漠草原、內(nèi)蒙古東部退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原東部江河源草原，集中治理10億畝草地。

(二)加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的階段

2005年，在中共十六屆五中全會(huì)上，中央層面首次提出建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，中央首次提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。此后，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，出現(xiàn)在中國(guó)最高級(jí)別的各類政策文件以及每年的政府工作報(bào)告中(見表1)。

(三)地方廣泛開展生態(tài)補(bǔ)償及國(guó)家啟動(dòng)生態(tài)

補(bǔ)償立法進(jìn)程的階段中央層面的倡導(dǎo)，促進(jìn)了生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)在全國(guó)范圍的推進(jìn)。一些地方政府也相應(yīng)出臺(tái)了開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庖娂肮芾磙k法，推動(dòng)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤綄?shí)踐。2005年，浙江省政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》。2006年，云南省出臺(tái)《云南省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》。2007年，遼寧省出臺(tái)《遼寧省人民政府關(guān)于對(duì)東部生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┴?cái)政補(bǔ)償政策的通知》;江蘇省出臺(tái)《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法(試行)》和《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》;2008年，安徽省出臺(tái)《安徽省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存使用管理辦法規(guī)定(試行)》;2010年，山東省出臺(tái)《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》;河南省出臺(tái)《河南省水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》;江蘇省出臺(tái)《江蘇省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金收繳及使用管理辦法》。地方試點(diǎn)的廣泛開展及管理辦法的實(shí)施，為國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償立法提供了條件。2010年，國(guó)家開始啟動(dòng)《生態(tài)補(bǔ)償條例》的立法進(jìn)程，并組織起草了《生態(tài)補(bǔ)償條例》草案。條例將在補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算、補(bǔ)償方式的選擇等方面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，給出法規(guī)依據(jù)。

生態(tài)補(bǔ)償在生態(tài)文明建設(shè)中的作用

中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)立足于中國(guó)的生態(tài)問題，針對(duì)目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中存在的粗放型發(fā)展方式、資源過度消耗、東中西發(fā)展不平衡等問題。中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的途徑可概括為:轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì);推進(jìn)人們觀念領(lǐng)域的生態(tài)化，加強(qiáng)環(huán)境文化宣傳教育;完善相應(yīng)的政策和法規(guī)，進(jìn)行“硬約束”;充分利用國(guó)際優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)國(guó)際間的交流與合作。而生態(tài)補(bǔ)償能夠協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境和諧發(fā)展，化解資源、環(huán)境約束與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的矛盾，促進(jìn)人與自然之間的和諧。生態(tài)補(bǔ)償制度是綜合以上途徑、解決生態(tài)問題的有效手段。生態(tài)補(bǔ)償在生態(tài)文明建設(shè)中的作用可表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

(一)優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局

2010年國(guó)務(wù)院頒布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》是現(xiàn)階段中國(guó)政府統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展、建立國(guó)家生態(tài)安全屏障、優(yōu)化國(guó)土空間布局的最主要的戰(zhàn)略部署?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》把中國(guó)國(guó)土分為四類主體功能區(qū)，即優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)域分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》第二章指出:“限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域主體功能定位的形成，要通過健全法律法規(guī)和規(guī)劃體系來約束不符合主體功能定位的開發(fā)行為，通過建立補(bǔ)償機(jī)制引導(dǎo)地方人民政府和市場(chǎng)主體自覺推進(jìn)主體功能建設(shè)”。禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)中的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)。放棄傳統(tǒng)的工業(yè)化道路，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定的限制，影響了當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展經(jīng)濟(jì)、利用自然資源的權(quán)益。生態(tài)補(bǔ)償通過政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償，直接和間接的補(bǔ)償方式，給予當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償，將彌補(bǔ)因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)而喪失的發(fā)展權(quán)益，所以，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)施全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的政策條件。沒有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不同主體功能區(qū)之間的利益關(guān)系難以理順，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的主體功能難以落實(shí)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有助于調(diào)整不同主體功能區(qū)間的利益關(guān)系，這是中央政府強(qiáng)調(diào)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要原因。1999年開始實(shí)施的退耕還林工程，目標(biāo)地區(qū)是西部地區(qū)，即長(zhǎng)江流域和黃河流域的中上游地區(qū)。2005～2010年投入75億元進(jìn)行的“三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程”項(xiàng)目，目標(biāo)地區(qū)是西部地區(qū)，即長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江的發(fā)源地。生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃的重要政策條件。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施能夠保護(hù)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境，而大部分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在西部地區(qū)。生態(tài)補(bǔ)償可以促進(jìn)地區(qū)平衡發(fā)展，國(guó)家財(cái)力主要來自于東部地區(qū)，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要面向西部地區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以將資金轉(zhuǎn)移到因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)而貧困的西部地區(qū)?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布后，國(guó)家加快了生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄟM(jìn)程。2011年財(cái)政部了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，進(jìn)一步明確了轉(zhuǎn)移支付面向的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的范圍，即西部的三江源、南水北調(diào)中線水源區(qū)等。2012年財(cái)政部進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，了《2012年中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，強(qiáng)調(diào)按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)以及《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》中的其他重要生態(tài)功能區(qū)來實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法是當(dāng)前中國(guó)主要的生態(tài)補(bǔ)償方式之一。《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》作為實(shí)施《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的配套政策手段。因此，生態(tài)補(bǔ)償有助于國(guó)土空間格局的優(yōu)化。

(二)促進(jìn)資源節(jié)約

資源稅是生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街?，通過稅收能夠促進(jìn)資源的合理開采、有效使用，促進(jìn)環(huán)境資源的有效利用與配置，引導(dǎo)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。從消費(fèi)者的角度來看，當(dāng)對(duì)消費(fèi)的物品征收稅時(shí)，消費(fèi)者會(huì)相應(yīng)地減少對(duì)物品的需求。從生產(chǎn)者的角度來看，對(duì)原材料產(chǎn)品征收稅收時(shí)，企業(yè)會(huì)相應(yīng)減少對(duì)原材料的消耗，或者是不增加成本的情況下提高企業(yè)資源利用效率、節(jié)約資源。通過稅收體制的完善，資源價(jià)值將更能反映其稀缺性。生態(tài)補(bǔ)償將資源的使用納入到經(jīng)濟(jì)核算中，將會(huì)提高資源環(huán)境的使用效率，以義烏東陽水交易為例。2000年11月，浙江省義烏市一次性出資2億元，向東陽市買斷了每年5000萬立方米水資源的永久使用權(quán)。義烏與東陽的水權(quán)交易，促使義烏節(jié)約買來的水資源，而對(duì)于東陽來講，由于感受到水資源是有價(jià)值的，會(huì)促進(jìn)東陽進(jìn)行水資源的節(jié)約與配置，在整體上充分利用當(dāng)?shù)氐乃Y源。因此，生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度能夠促進(jìn)資源節(jié)約。

(三)促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)

中國(guó)自1999年以來相繼啟動(dòng)實(shí)施的退耕還林、天然林保護(hù)、退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、退牧還草等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，在恢復(fù)植被和控制水土流失等生態(tài)修復(fù)與保護(hù)方面取得顯著成效。首先，中國(guó)森林覆蓋率提高。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局第五次森林資源清查，1998年中國(guó)森林面積為15894.1萬公頃，森林覆蓋率為16.55%，森林蓄積112.7億立方米。第七次全國(guó)森林資源清查結(jié)果顯示，截至2008年，中國(guó)森林面積為19545.22萬公頃，森林覆蓋率為20.36%，森林蓄積137.21億立方米。自實(shí)施林業(yè)工程項(xiàng)目以來，中國(guó)重點(diǎn)林業(yè)工程造林總面積為4640.3萬公頃，以每年近422萬公頃的速度增長(zhǎng)。其次，水土流失得到了一定的緩解。退耕還林等項(xiàng)目的重點(diǎn)區(qū)域?yàn)樗亮魇?yán)重的地區(qū)，江河源頭、沙漠化嚴(yán)重的區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)治理對(duì)象，因此，工程對(duì)防風(fēng)固沙，遏制水土流失有一定的效果?！吨袊?guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)2004年水土流失治理面積為9200.45萬頃，2009年水土流失治理面積為10454.48萬公頃。歷年水土流失治理面積在逐年增加。京津風(fēng)沙源項(xiàng)目是以改善京津地區(qū)的風(fēng)沙威脅，減少荒漠化程度，保持水土而進(jìn)行的綜合治理的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。延慶自實(shí)施京津風(fēng)沙源治理以來，近10年新增林地面積37.5萬畝，林木綠化率增長(zhǎng)了10.4%，森林覆蓋率增加了13.4%，沙化土地面積減少11%。草原生態(tài)環(huán)境局部轉(zhuǎn)好。以退牧還草工程為例，內(nèi)蒙古自實(shí)施退牧還草工程以來，2009年內(nèi)蒙古退牧還草工程區(qū)域與非工程區(qū)域植被平均蓋度、平均高度和平均干草產(chǎn)量對(duì)比，結(jié)果分別提高了3.6%～12.5%、2.8cm～11.5cm和10.3～36.7公斤/畝。

(四)推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)整生態(tài)保護(hù)者和受益者，破壞者與受損害者之間利益關(guān)系的制度安排，這種制度安排能反映資源的稀缺性、促進(jìn)資源的有償使用，并能夠體現(xiàn)資源的生態(tài)價(jià)值。生態(tài)補(bǔ)償中的資源稅、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易等制度建設(shè)，是一種綜合性的機(jī)制，涉及環(huán)境、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等諸多相關(guān)部門以及組織和個(gè)人，如補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、生態(tài)建設(shè)的組織協(xié)調(diào)者。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施有利于生態(tài)文明制度的建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠?qū)⑸鷳B(tài)保護(hù)地區(qū)民眾的利益與生態(tài)環(huán)境效益結(jié)合起來，可以調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)的積極性。以草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)為例，從牧戶角度來看，由于牧民的收入單一，畜牧業(yè)為其收入的主要來源，而畜牧業(yè)的收入具有不穩(wěn)定性，受自然因素的影響大，因此，牧戶愿意接受補(bǔ)償作為恢復(fù)和供給草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要手段。同時(shí)補(bǔ)貼也被牧民視為降低貧困和生產(chǎn)時(shí)間多元化及改善環(huán)境的一項(xiàng)穩(wěn)定的收入來源［13］。生態(tài)補(bǔ)償中的“誰受益、誰補(bǔ)償”原則，將有助于提升民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。生態(tài)林的建設(shè)、有機(jī)肥的施用等是具有正的外部性環(huán)境保護(hù)行為，對(duì)于正外部性行為給與一定的補(bǔ)償，有助于激勵(lì)民眾繼續(xù)保持此類環(huán)境保護(hù)行為。例如，對(duì)農(nóng)戶有機(jī)肥的補(bǔ)貼將會(huì)減少化肥施用量。排污權(quán)交易的實(shí)施，可以增加企業(yè)投資污染控制設(shè)備的積極性，刺激企業(yè)污染防治的主動(dòng)性。這種自下而上的環(huán)境意識(shí)的提升，有助于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)中國(guó)生態(tài)文明的制度建設(shè)。

總之，生態(tài)補(bǔ)償可以通過補(bǔ)償重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，來明確各主體功能區(qū)的主體功能，從而優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償中的資源有償使用制度，有助于改變資源粗放開發(fā)使用的狀況，可以起到節(jié)能減排和資源節(jié)約的作用，利于生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償使用經(jīng)濟(jì)等激勵(lì)措施來鼓勵(lì)上游地區(qū)、河源地區(qū)、生態(tài)環(huán)境服務(wù)豐富地區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品，這種正向激勵(lì)的結(jié)果將是植被覆蓋度的提高、環(huán)境友好的土地利用方式，以及生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定趨好，從而體現(xiàn)生態(tài)文明?？傊鷳B(tài)補(bǔ)償涉及保護(hù)者與受益者、損害者與受損者、上游與下游、居民與政府等多種利益關(guān)系的調(diào)整，這種調(diào)整旨在建立人與自然、人與人以及當(dāng)代與后代之間的和諧發(fā)展，符合生態(tài)文明的內(nèi)在要求。（本文作者：靳樂山、魏同洋 單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院）