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【摘要】我國基本養(yǎng)老保險制度在不斷完善的過程中仍存在一定問題。本文在文獻搜集、定性分析的基礎(chǔ)上,對我國基本養(yǎng)老保險制度的問題及原因進行分析,并認為我國基本養(yǎng)老保險制度應(yīng)當在制度結(jié)構(gòu)體系、統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)、設(shè)計公平性以及群體的繳費能力等方面進行制度完善,以實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度初衷。
【關(guān)鍵詞】基本養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)體系;制度公平性;制度差異;繳費能力
一、我國基本養(yǎng)老保險制度存在的問題
(一)制度結(jié)構(gòu)體系復(fù)雜,政府企業(yè)職責(zé)不清
我國基本養(yǎng)老保險制度建立之初,制度結(jié)構(gòu)體系較為復(fù)雜,包括了機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險;城鎮(zhèn)居民、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險四部分??梢钥吹?,相較于四部分制度結(jié)構(gòu)體系,我國目前的制度結(jié)構(gòu)體系有了更進一步的整合,具體分為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。制度整合使得制度實施以及針對制度的管理都更加具有效率,并且可持續(xù)性較高。但是,目前制度機構(gòu)體系仍存在一定問題,且政府與企業(yè)的職責(zé)劃分不清?;攫B(yǎng)老保險制度,尤其是基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分,作為保障居民老年生活的基本制度安排,應(yīng)當為全體老年人提供充足且具有較高公平性的養(yǎng)老保險。但現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)體系,將社會群體進行區(qū)分,實施不同的制度安排,在一定程度上影響了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的公平性。在職工基本養(yǎng)老保險制度當中,基礎(chǔ)養(yǎng)老金由企業(yè)繳費形成的社會統(tǒng)籌部分構(gòu)成,為強制性的制度安排;而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度屬于非強制性的。同時由于主要由個人繳費形成基金積累,由國家財政進行支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的保障水平相對較低。因此從制度結(jié)構(gòu)體系角度看,基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的結(jié)構(gòu)分化,違背了制度的公平性。在兩個不同制度內(nèi)部,可以看到政府與企業(yè)、個人的責(zé)任劃分不明確。職工養(yǎng)老保險制度中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分過分強調(diào)企業(yè)的責(zé)任,使企業(yè)負擔(dān)壓力過大,沒有明確規(guī)定政府財政補貼的責(zé)任。一方面,企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險費屬于其經(jīng)營活動之外的開支,過重的養(yǎng)老保險費使得其主動參與的積極性降低,可能會出現(xiàn)誤報繳費基數(shù)甚至違法不繳費的情況;另一方面,基本養(yǎng)老保險制度當中企業(yè)繳費壓力的增加,使得企業(yè)不愿開展企業(yè)年金方面的補充性養(yǎng)老保險,使我國整體養(yǎng)老保險制度層次發(fā)展不平衡。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度中,基金來源仍以個人繳費為主,政府財政補貼的額度較小。這兩種制度內(nèi)部負擔(dān)主體的責(zé)任劃分不明確且劃分標準不一,使基本養(yǎng)老保險制度的運行以及管理受到影響。
(二)制度設(shè)計欠缺合理性,統(tǒng)籌層次較低
目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次為省級統(tǒng)籌,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度為市級統(tǒng)籌,整體的基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次較低,在制度設(shè)計上缺乏一定的合理性。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的省級統(tǒng)籌造成制度間一定的不公平性,同時使互助互濟制度設(shè)計理念的實現(xiàn)受到阻礙。省級統(tǒng)籌的方式,導(dǎo)致各省的繳費基數(shù)不統(tǒng)一、政府企業(yè)負擔(dān)比例責(zé)任不統(tǒng)一、各省基本養(yǎng)老金結(jié)余差距過大等問題。同時,政府僅承擔(dān)財政補貼責(zé)任,在東西部地區(qū)之間政府財政補貼標準也有所不同。在經(jīng)濟實力較好的地區(qū),財政補貼數(shù)量相對較小,反之在經(jīng)濟發(fā)展情況較差地區(qū),各級政府財政補貼幅度則較大。這種政府財政補貼的方式,為基本養(yǎng)老保險的保障水平提供了一定保證。但是,在制度層面上沒有在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)籌,使政府與企業(yè)的負擔(dān)壓力畸輕畸重,降低了養(yǎng)老保險制度的合理性。
(三)制度設(shè)計公平性考慮不足
我國基本養(yǎng)老保險制度設(shè)立初期,由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低,需要覆蓋的人群較多,因此我國基本養(yǎng)老保險制度的設(shè)計在兼顧效率與公平的同時,更側(cè)重效率的實現(xiàn)?,F(xiàn)行制度在基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分,按照覆蓋對象不同產(chǎn)生了職工與居民之間保障水平的差異,違背了基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分公平性的原則。對城鎮(zhèn)職工而言,其基礎(chǔ)養(yǎng)老金來源于企業(yè)繳納的社會統(tǒng)籌部分資金,而非職工群體的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分則主要來源于政府財政。然而,由企業(yè)參與的社會統(tǒng)籌部分積累資金要遠高于政府財政的補貼,因而基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分在就業(yè)與非就業(yè)人員之間產(chǎn)生了不平衡的現(xiàn)象,違背了養(yǎng)老保險制度設(shè)計之初的公平性原則。事實上,未就業(yè)人員的生活狀況普遍低于就業(yè)居民的生活狀況。他們沒有固定的收入來源,對未來老年時期的風(fēng)險承受能力較低,特別是對于處于貧困線以下的群體,僅依靠社會救助制度提供的現(xiàn)金與實物救助,仍然不能滿足老年的特殊養(yǎng)老需求。因此,對于未就業(yè)群體而言,如果缺失了這部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金,他們老年時期的生活質(zhì)量將會急劇下降,甚至無法實現(xiàn)基本的生活需求??梢钥吹?,養(yǎng)老保險制度作為一項社會保障制度,其核心是要保證全體社會成員在年老時可以滿足基本養(yǎng)老需求,在養(yǎng)老金的給付方面發(fā)揮社會保障的穩(wěn)定功能與調(diào)節(jié)功能,通過縮小社會成員基礎(chǔ)保障待遇的差距,減少社會矛盾,并通過國民收入的再分配,促進公平并進一步提高效率。特別是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分,應(yīng)當在社會范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的給付標準,保證全體居民的基本養(yǎng)老需求。在兼具效率的同時,更加注重基礎(chǔ)養(yǎng)老金的社會福利性與普惠性,為居民提供老年生活必須的基礎(chǔ)經(jīng)濟來源。
(四)部分群體繳費意愿與能力考慮不足
對農(nóng)村群體以及城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員而言,在制度設(shè)計層面上,考慮到他們的實際經(jīng)濟能力,按照不同層級的繳費標準進行了個人賬戶繳費水平的劃分,一定程度上,保證了更多居民被納入到基本養(yǎng)老保險制度當中。但是,制度在設(shè)計時卻缺乏了對這部分群體繳費意愿與能力的考慮,使得制度中出現(xiàn)了漏洞以及不公平等現(xiàn)象。對上述兩部分群體而言,當期收入遠比未來收入重要。對他們來說,最重要的是要保證當前的基本生活。然而這部分群體的工作不固定,從事職業(yè)任務(wù)也相對基礎(chǔ),因而工資水平較低,在短期內(nèi)無法形成一定的資金積累,有時甚至當期收入無法實現(xiàn)基本生活的滿足。因此對他們而言,養(yǎng)老保險繳費意愿較低。對于基本養(yǎng)老保險的個人賬戶繳費部分,一方面要考慮覆蓋群體的繳費能力,但更重要的是要衡量其繳費意愿。
二、我國基本養(yǎng)老保險制度存在問題的原因分析
(一)經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)差異較大
我國各地的經(jīng)濟發(fā)展水平受到地理環(huán)境的影響較大,在整體上呈現(xiàn)出東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度較快、水平較高,而西部發(fā)展則相對較為落后的特點。這種經(jīng)濟發(fā)展水平的差距,直接反映在基本養(yǎng)老保險制度方面。第一,對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū),大量年輕勞動力外遷,使得當?shù)氐馁狆B(yǎng)率過高,給養(yǎng)老保險制度的支付帶來巨大壓力。相反,東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高,當?shù)氐馁狆B(yǎng)率相對較低。因此,經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)差異使得養(yǎng)老金的支付壓力在各地區(qū)之間存在較大差距,由此而形成的企業(yè)與個人的繳費壓力,地方財政的補貼壓力也有較大的差異,一定程度上妨礙了基本養(yǎng)老保險制度的公平性。第二,經(jīng)濟發(fā)展水平的差異使基本養(yǎng)老保險制度中的繳費基數(shù)存在差異,破壞了制度的公平性。對基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分而言,由于大多數(shù)東部沿海地區(qū)企業(yè)發(fā)展較好,企業(yè)職工工資總額相對較高,使得這部分企業(yè)的繳費基數(shù)遠高于西部部分企業(yè)。對企業(yè)而言,多繳納的社會統(tǒng)籌基金部分一定程度上造成了其多余的經(jīng)營成本,在沒有多余補助或政策鼓勵的情況下,企業(yè)可能會選擇虛報繳費基數(shù)的現(xiàn)象。這就使得一方面各地區(qū)間的繳費基數(shù)存在較大差異,存在養(yǎng)老保險繳費層面的不公平;另一方面,過高的繳費比例以及繳費差距,容易造成企業(yè)虛報繳費基數(shù),從而降低整體繳費數(shù)額的現(xiàn)象。這幾個方面的影響都不利于基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性發(fā)展。
(二)制度設(shè)計理念更強調(diào)效率
與發(fā)達國家養(yǎng)老保險制度設(shè)計不同的是,我國的基本養(yǎng)老保險制度在設(shè)計之初,經(jīng)濟發(fā)展水平仍較低,群眾對養(yǎng)老保險制度的認識以及養(yǎng)老的需求都較低。同時,我國經(jīng)濟發(fā)展一直存在地區(qū)間不平衡的現(xiàn)象,且發(fā)展水平差距較大,這就使得我國基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)真正的“公平性”存在一定的困難。因而我國之前的基本養(yǎng)老保險制度一直根據(jù)覆蓋對象不同按照不同標準進行保障。因此可以看到,在我國基本養(yǎng)老保險制度的設(shè)計理念方面,我國在堅持兼具公平與效率的同時,一直較為強調(diào)“效率”的實現(xiàn)。同時,我國的制度安排也一直較為重視城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展,對農(nóng)村地區(qū)群體的養(yǎng)老保險制度有所忽略。這就導(dǎo)致了目前城鎮(zhèn)、農(nóng)村群體間養(yǎng)老保險制度的差異以及制度實施過程中出現(xiàn)較大不公平的現(xiàn)象。雖然近年來我國制度的改革方向一直強調(diào)“公平性”與“普惠性”,將企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位制度進行合并、將城鎮(zhèn)及新型農(nóng)村制度合并,但制度的整合仍然受到設(shè)計理念的影響,存在一定的障礙與困難。
(三)繳費意愿不高導(dǎo)致制度設(shè)計漏洞
由于我國的歷史文化因素影響,我國居民大多數(shù)對當期收入更為看重,對養(yǎng)老保險等未來收入的認識不足,導(dǎo)致居民整體繳費意愿不高,使制度在設(shè)計上存在漏洞。城市居民中部分群體可能認為,應(yīng)當自主選擇是否將現(xiàn)有收入一部分用于養(yǎng)老保險繳納;農(nóng)村居民則因為收入在很大程度上仍消費在保證基本生活方面,而更有可能傾向于獲得當期收入,而非未來預(yù)期收入。這些觀點對養(yǎng)老保險在未來生活中的必要程度認識不足,均會使部分群眾的繳費意愿較低。因此,在養(yǎng)老保險的繳費意愿上,我國整體上還存在不足,無法真正調(diào)動起大多數(shù)居民的意愿,也進而使部分養(yǎng)老保險制度形同虛設(shè),存在一定漏洞。
三、完善我國基本養(yǎng)老保險制度的建議
(一)劃分政府企業(yè)責(zé)任,加快制度結(jié)構(gòu)體系整合
從一定角度上說,基本養(yǎng)老保險制度的結(jié)構(gòu)體系復(fù)雜程度,影響著制度的實施情況以及管理難度。對目前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平而言,想要真正實現(xiàn)大多數(shù)發(fā)達國家全覆蓋、高水平的基本養(yǎng)老保險制度是不太可能的。但是,目前我國可以通過加快制度結(jié)構(gòu)體系的整合,來提高制度的可持續(xù)性,最大程度實現(xiàn)制度公平。在整合基本養(yǎng)老保險制度當中,最基礎(chǔ)的就是要劃分政府、企業(yè)與個人的負擔(dān)責(zé)任。在責(zé)任劃分以及制度整合的對策建議當中,筆者認為可以通過基本養(yǎng)老保險制度的重新整合來實現(xiàn)。具體方式為,建立以政府為主體,財政稅收補貼為資金來源的、在全民中具有公平性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分,資金納入社會統(tǒng)籌部分,一定程度上減輕企業(yè)的繳費率;對城鎮(zhèn)就業(yè)人員,實行個人繳費的個人賬戶制;對城鄉(xiāng)未就業(yè)群體實行個人繳費的個人賬戶制。旨在將政府、企業(yè)以及個人的養(yǎng)老金負擔(dān)責(zé)任具體明確化,使政府的負擔(dān)比例明確,同時減小企業(yè)繳費率。在不同群體的基本養(yǎng)老保險制度當中,基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分在不同群體、不同地區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)了基本的公平性。在職工與普通居民的個人繳費當中,又滿足了兼顧效率的要求。同時,應(yīng)當繼續(xù)推進原有“雙軌制”的并軌,以及城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的合并。不斷將基本養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)體系加以整合,降低結(jié)構(gòu)體系的復(fù)雜程度,實現(xiàn)擁有廣覆蓋性與公平性的可持續(xù)發(fā)展的制度。
(二)提高制度統(tǒng)籌層次,提高制度設(shè)計合理性
繼續(xù)推進基本養(yǎng)老保險制度的全國統(tǒng)籌,實現(xiàn)全國各地區(qū)的基本養(yǎng)老保險制度的公平性與普惠性,發(fā)揮基本養(yǎng)老保險制度在全國范圍內(nèi)的再分配作用。基本養(yǎng)老保險制度做為再分配的一種,應(yīng)當充分體現(xiàn)社會范圍內(nèi)的公平性。提高制度的統(tǒng)籌層次,使其上升為全國統(tǒng)籌,可以實現(xiàn)各地區(qū)居民基本養(yǎng)老保險保障水平的均衡,同時減小經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府、企業(yè)壓力?,F(xiàn)有制度統(tǒng)籌層次,在人口老齡化壓力下,使得部分地區(qū)養(yǎng)老金缺口將會繼續(xù)加大;同時對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)而言,政府企業(yè)的壓力較大。因此全國統(tǒng)籌,能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)籌資金的跨區(qū)域協(xié)調(diào),彌補一定程度的缺口問題,解決可能出現(xiàn)的“收不抵支”的問題,緩解人口老齡化壓力。全國統(tǒng)籌使基本養(yǎng)老保險制度在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了再分配,將社會統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分在全國范圍內(nèi)保證了一定的公平性,實現(xiàn)了制度設(shè)計的合理性。
(三)減小制度間差異,促進制度公平性
為了使基本養(yǎng)老保險制度更好地落實,實現(xiàn)制度的初衷,在制度設(shè)計時需要考慮各方面因素,包括覆蓋群體的范圍、群體的經(jīng)濟實力、繳費能力與意愿等。只有通過全面考慮制度設(shè)計的相關(guān)因素,才能夠保證基本養(yǎng)老保險制度的完整性以及實施的可行性。在城鄉(xiāng)間養(yǎng)老保險制度的不同,造成了城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的較大差異。制度在地區(qū)間的差異,主要體現(xiàn)在地區(qū)間養(yǎng)老金的結(jié)余存在巨大差異,由此而帶來的負擔(dān)繳費壓力也相差較大。因此,應(yīng)當進一步縮小制度間差異,在社會范圍內(nèi)推進基礎(chǔ)養(yǎng)老金的公平性,并全面推進基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌,盡量縮小基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分地區(qū)間差異。
(四)全面衡量群體繳費意愿與能力
對于我國的制度而言,由于與發(fā)達國家的經(jīng)濟社會背景不同,存在針對大量農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險制度。這部分群體受到思想觀念以及現(xiàn)有收入情況等多方面因素影響,最低100元的繳費標準可能無法實現(xiàn),因此不愿意參與到個人賬戶的繳費當中,使實際參與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的群眾數(shù)量受到限制,妨礙了制度的可行性。因此,在制定養(yǎng)老保險制度時,需要對政策覆蓋群體的繳費意愿與能力進行調(diào)查評估,同時考慮可能阻礙居民繳費意愿的相關(guān)問題,并提出相關(guān)輔助政策。
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作者:岳舜怡 單位:四川大學(xué)公共管理學(xué)院