預算管理制度的發(fā)展研討

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［提要］當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。預算管理制度作為現(xiàn)代經(jīng)濟體系中最重要的一環(huán)，能否健全預算管理制度體系，完善預算管理制度內(nèi)容成為打贏經(jīng)濟攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵。本文通過梳理我國預算管理制度發(fā)展歷程，審視當前存在的種種問題，結(jié)合報告中的相關(guān)新理念，提出健全預算編制細則、加強預算監(jiān)督的廣度、打造透明預算、完善地方債監(jiān)督機制、進一步完善人大預算審查監(jiān)督機制的建議。

關(guān)鍵詞：；預算管理制度；全面規(guī)范透明；標準科學；約束有力；績效管理

一、前我國預算管理制度的發(fā)展

國家預算是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实膰夷甓燃行载斦罩в媱?。它?guī)定國家財政收入的來源和數(shù)量、財政支出的各項用途和數(shù)量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向。我國預算管理制度改革經(jīng)歷了四個階段：一是預算管理制度的恢復。1979～1993年，我國恢復了預算報告編制與批準制度，設立專門的預算審查機構(gòu)和預算報告審計監(jiān)督機構(gòu)，建立了以《國家預算管理條例》為標志的預算管理制度規(guī)范了預算編制的內(nèi)容、形式和預算草案的審批。此階段中的預算管理強調(diào)預算的平衡和對赤字規(guī)模的控制力度，著重加強預算平衡管理和預算外資金管理。二是預算管理制度的更新。1994～1999年，與社會主義市場經(jīng)濟相適應的預算管理制度初步形成，完成了《預算法》的編制以及立法工作，注重預算收入管理。與此同時，初步形成了復式預算體系，并進一步加強了預算平衡與赤字控制和債務管理。此階段中的預算管理以收入管理為重心，以預算平衡為宗旨。三是預算管理制度逐步健全。2000～2013年，我國預算管理制度逐步健全。此階段以部門預算改革為中心，以支出預算管理為重點，以政府收支分類改革為代表統(tǒng)籌預算內(nèi)外資金，復式預算體系進一步完善，對不同性質(zhì)的政府資金分類管理，提高管理效率。同時，建立了預決算公開制度和國債余額管理制度，績效成為預算管理工作的關(guān)注重點。四是預算管理制度長足發(fā)展。2014年至今，我國預算管理制度取得長足發(fā)展，完成了新《預算法》的編制和立法工作，在原有基礎上進一步推進預算全過程公開，發(fā)揮公民對政府收支活動的限制和約束功能。同時，還在預算全口徑管理、轉(zhuǎn)移支付制度、地方政府債務等多方面提出了明確要求。還強化了違法責任追究機制，對預算過程中各類違法行為和相關(guān)人員的法律責任進行直接具體的規(guī)定。此階段預算審點從收支平衡、赤字規(guī)模轉(zhuǎn)向了支出預算，同時將收入預算由約束性轉(zhuǎn)向預期性，明確各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。

二、我國預算管理制度的不足

2014年8月31日，《預算法》修正案由全國人大常委會通過。并且于2015年1月1日開始正式實施，經(jīng)過三年的實施與和執(zhí)行，取得了重大的實踐效果。一是建立起現(xiàn)代預算管理制度的基本理念；二是以包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算四本預算構(gòu)建的全口徑政府預算體系得以建立，預決算公開透明取得一定的成效；三是多項具體制度改革有序推進；四是地方政府債務管理體系及風險預警制度得以建立。但《預算法》實踐中也出現(xiàn)了諸多問題和不足。具體情況如下：一是全口徑預算仍未實現(xiàn)?！额A算法》界定的納入預算管理的政府收支并不全面，越位與缺位同時存在。仍有相當一部分公共資金未納入預算管理?！额A算法》沒有明確提出要規(guī)范和加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，不利于維護國有資產(chǎn)的安全和完整，不利于合理配置和有效利用國有資產(chǎn)。在地方層面，國有資本經(jīng)營預算仍未完全推開。同時，預算外資金尤其是制度之外資金的控制力度不夠，私設“小金庫”的現(xiàn)象仍存在。二是預算公開制度仍然有待于進一步完善?，F(xiàn)行規(guī)定并未從權(quán)利角度規(guī)定老百姓的預算知情權(quán)及其救濟途徑，未賦予老百姓主動性請求公開的權(quán)利、預算過程的適度參與權(quán)等。預算公開遠未達到能夠讓老百姓真正能夠看得懂，讓預算公開真正能夠讓老百姓了解政府的施政意圖、方向和范圍，從而達到政府與人民之間的良性互動和國家善治。三是地方債務管理制度需要進一步加強?，F(xiàn)實中縣、市一級是地方公共服務的最直接提供者，也是最主要的地方舉債者，而《預算法》規(guī)定省級政府才是舉債主體，這種權(quán)責分離機制不利于債務管理。所有省級地方政府舉債，不區(qū)分常態(tài)、非常態(tài)，一律列入本級預算調(diào)整方案，由地方人大常委會批準，這使得地方人民代表大會也即地方人大代表沒有權(quán)力和機會對地方舉債的合理性、可行性等發(fā)表看法、施加控制，地方權(quán)力機關(guān)對地方政府發(fā)債的監(jiān)督流于形式。地方政府在債務壓力之下，地方舉債亂象、大量舉債行為仍然存在。地方政府通過虛假的PPP模式、發(fā)行城投債等形式舉借債務，這些債務最終仍將轉(zhuǎn)換為政府債務，地方舉債沖動仍未得到堅決遏制。四是人大預算審查監(jiān)督未實現(xiàn)實質(zhì)性突破。人大預算審查監(jiān)督的基本規(guī)則和機制遠未建立。人大在預算過程中的邊緣性地位和橡皮圖章印象仍難以得到根本改變。預算決策、執(zhí)行與績效評估過程中未安排的相應公眾參與制度，如預算征詢制度、預算績效公眾評價制度等，這與加強民主監(jiān)督、實現(xiàn)民主財政與國家治理的現(xiàn)代化是不吻合的。另外，各級開發(fā)區(qū)的財政預算監(jiān)督未明確規(guī)定，游離于監(jiān)督之外。

三、《報告》中預算發(fā)展新內(nèi)容

十八屆三中全會對預算改革的目標設定為“全面規(guī)范，公開透明”，《報告》在對過去我國財稅體制改革取得的進展進行肯定的同時，提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算管理制度，全面實施績效管理”，對預算改革提出了更高的要求，特別是約束有力與績效管理。一是“全面規(guī)范透明”是預算的“鐵帽子”。公開透明是現(xiàn)代財政制度的重要準則和基本特征，預決算公開在本質(zhì)上就是政府行為的透明，關(guān)系到政府行為能否有效接受社會監(jiān)督。應進一步規(guī)范預算行為，推行全口徑政府預算管理，強化政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算與一般公共預算的統(tǒng)籌銜接。強化人大對政府收支的監(jiān)督和控制，明確預算主體的權(quán)力和責任，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度，保障公共財政資金的籌集、分配和使用能最大限度地符合社會公共需要。二是“標準科學、約束有力”成為預算的“鐵籠子”。近年來，省、市、縣各級地方政府都存在以銀行貸款、信托融資等形式，通過政府承諾用財政資金償還的違規(guī)債務。因此，急需強化預算的約束力，實現(xiàn)預算“硬約束”，進一步規(guī)范政府收支行為。要嚴格執(zhí)行經(jīng)過人大批準的預算，不得隨意改變。嚴格恪守《預算法》對地方政府舉債融資行為的明確規(guī)定。嚴控地方政府債務增量，嚴肅財經(jīng)紀律，嚴厲查處違法違規(guī)行為，終身問責，倒查責任。三是“全面實施績效管理”成為預算的“鐵尺子”。要全面推進預算績效管理，覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，更好發(fā)揮財政職能作用，使每一筆錢都要花在明處、用出實效。同時，要加強預算績效管理，提高財政資金使用效益和政府工作效率。《報告》關(guān)于我國預算管理制度的總體部署，在認識和理念上也有許多創(chuàng)新之處，突出強調(diào)了預算績效管理，對前一階段預算管理制度改革的總結(jié)、完善、具體化和細化，增加了預算技術(shù)、預算監(jiān)督、預算效率的新內(nèi)容，標志著我國預算管理制度改革進入更高階段、更深層次、更廣領(lǐng)域。體現(xiàn)了黨中央對我國預算管理制度改革的新思考、新戰(zhàn)略、新舉措。

四、我國未來預算管理制度展望

一是健全預算編制細則。進一步修改補充和完善政府預算體系，涵蓋政府全部收支，并拓展到住房公積金等政府代管的社會公眾資金。將預算外資金納入預算管理，從而提高政府財政信息的完整性。進一步明確政府性基金預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保險基金預算的管理機制。加快財政收支信息化系統(tǒng)建設，打破信息“孤島狀態(tài)”。嚴格預算調(diào)整權(quán)限，限制預算調(diào)整的隨意性，避免執(zhí)行中頻繁調(diào)整，全面、科學、合理地編制預算。提前決算審查時間。加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度。二是加強預算監(jiān)督的廣度，打造透明預算。在積極促進人大監(jiān)督的同時，還應擴大預算監(jiān)督的范圍，向公眾普及預算管理知識，加強社會公眾對預算的監(jiān)督。從而建立起以人大立法型監(jiān)督為核心、社會公眾監(jiān)督為輔助的內(nèi)外預算監(jiān)督模式。在政府預算的透明度方面進行改革。增強政府預算的透明度，加強人民群眾對政府行為的監(jiān)督。通過公開向公眾派送預算草案，增加政府預算的透明度，使人民群眾了解政府的活動，提高公眾參與水平，便于人民群眾監(jiān)督政府行為，促進政府行為規(guī)范化。三是完善地方債監(jiān)督機制。加快地方政府債務管理立法，規(guī)范地方政府債務管理。建立有效的地方債務監(jiān)督體制。密切監(jiān)管地方債務資金的動向，嚴格建立防范債務風險預案，促使地方政府根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平構(gòu)建合理、科學的地方償債準備金制度，提高地方債務監(jiān)督的有效性。構(gòu)建起地方債務風險預警機制，形成風險預警指標體系。四是進一步完善人大預算審查監(jiān)督機制。長期以來，人大監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督往往起不到實質(zhì)性作用。因此，要鞏固強化人大預算監(jiān)督的地位，加強人大介入預算編制審查的全過程，實現(xiàn)預算審查監(jiān)督的全程參與、及早參與，確保人大會議召開前完成相關(guān)程序，提高監(jiān)督實效。完善人大預算監(jiān)督的組織建設和各級人大預算委員會的職責，建立預算審議專家咨詢機構(gòu)。加強日常性監(jiān)督，并根據(jù)監(jiān)督工作經(jīng)驗加強預算相關(guān)法規(guī)建設，增強預算監(jiān)督權(quán)威。利用好各級人大及其常委會的審查監(jiān)督職能，增加人大對預算修改權(quán)，建立預算分項批準機制，增加人大對預算公開和預算調(diào)整的限制權(quán)限，實現(xiàn)人大監(jiān)督的有力約束。

作者:武冠毅 單位:西北師范大學