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關(guān)鍵詞:服務(wù)型政府;行政執(zhí)法;改革
Abstract: Service-oriented government is a necessary requirement of our political system reform. Is in the process of social transformation in Chinese law, it should be a comprehensive system of administrative law enforcement system and to promote theoretical system from a mandatory subject of the traditional model of administration of public services to the core of the mo
1 服務(wù)型政府的內(nèi)涵
黨的十六大第一次把政府職能歸結(jié)為4個方面:經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。黨的十七大報告又提出,加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。
服務(wù)型政府是指一種在社會本位、權(quán)利本位、公民本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來,以全心全意為人民服務(wù)為宗旨,實現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔著服務(wù)責任的政府。服務(wù)型政府與傳統(tǒng)管制型政府體現(xiàn)了截然不同的行政理念、行政哲學、行政體制。其區(qū)別可以概括如下:
1.1 治理格局方面
傳統(tǒng)管制型政府體現(xiàn)的是人治格局,行政主體總是依據(jù)主觀想當然地解決和處理問題,通過國家公權(quán)力來實現(xiàn)自身意志,無法可依或有法不依。而現(xiàn)代服務(wù)型政府首先是崇尚法治的政府,不但要保護公民各項人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利的實現(xiàn),而且通過嚴格規(guī)范政府行政行為,更好地實現(xiàn)和維護公民權(quán)利。
1.2 政府與公民關(guān)系方面
傳統(tǒng)管制型政府的行政主體大多具有“官重民輕、官顯民微、官尊民卑”的心態(tài),國家行政權(quán)力實際上演變成一種控制社會的權(quán)力,政府的行政權(quán)力涉及領(lǐng)域較廣,深入層面較深。而現(xiàn)代服務(wù)型政府是以公民權(quán)利為根本,行政機構(gòu)是為人民提供各項公共服務(wù)的機構(gòu),不可逆轉(zhuǎn)地向社會本位、權(quán)利本位、公民本位回歸。
1.3 行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系方面
與計劃經(jīng)濟高度集權(quán)相適應(yīng),傳統(tǒng)管制型政府以國家公權(quán)力為本,政府行政機關(guān)管了許多“管不了、管不好、不該管”的事情,而公民權(quán)利卻相對被壓縮甚至沒有。相反,現(xiàn)代服務(wù)型政府堅持以公民權(quán)利為根本,強調(diào)以人為本,政府只是為公民提供服務(wù)的機構(gòu)。因此,一切行政管理活動都是圍繞著切實保護和充分實現(xiàn)公民權(quán)利進行的。
2 服務(wù)型政府建設(shè)與行政執(zhí)法體系改革
行政執(zhí)法體系改革是服務(wù)型政府內(nèi)涵的必然要求,建設(shè)服務(wù)型政府,第一步要做的就是創(chuàng)新行政管理體制。重點在于轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化體制結(jié)構(gòu)、理順內(nèi)外部關(guān)系、提高工作能效,把政府主要職能轉(zhuǎn)變到監(jiān)管市場、調(diào)節(jié)經(jīng)濟、服務(wù)公共、管理社會上來,把公共服務(wù)和社會管理放在第一位,盡最大的努力為公民提供最優(yōu)質(zhì)、方便、高效、快捷的公共服務(wù)。筆者認為服務(wù)型政府的建立與發(fā)展應(yīng)遵循以下幾點行政執(zhí)法體系改革思路:
2.1 不斷深化政府機構(gòu)改革
此乃建設(shè)服務(wù)型政府之關(guān)鍵。要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),加強公共服務(wù)部門建設(shè),必須按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則深化機構(gòu)改革,從而使政府組織機構(gòu)朝著科學、高效、合理的方向發(fā)展。
2.2 重點加強公務(wù)員隊伍建設(shè)
要全面加強公務(wù)員隊伍能力建設(shè)、思想建設(shè)、作風建設(shè),加強公務(wù)員制度建設(shè),努力提高公務(wù)員為人民服務(wù)的能力和水平。完善國家機關(guān)工作人員錄用制度,從根本上凈化公務(wù)員隊伍;對已經(jīng)錄用的公務(wù)員實行定期培訓、考核制度,并對其考核結(jié)果進行獎懲,從業(yè)務(wù)上不斷培養(yǎng)公務(wù)員各方面能力。
2.3 加快轉(zhuǎn)變政府管理職能
在社會主義市場經(jīng)濟條件下,政府的主要職責是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù),這就要求通過轉(zhuǎn)變政府職能,解決好“錯位”、“缺位”“越位”問題。政府要做到只做自己該做的,不去“錯位”“缺位”做不該做的或不做該做的,只管自己該管的,不去“越位”管不該管的,這是建設(shè)服務(wù)型政府的核心問題。
2.4 推廣“陽光”政務(wù),實現(xiàn)“一站式”辦公
為了更加方便公民,提高服務(wù)效率,行政辦公的方式也應(yīng)該信息化,運用更先進的辦公系統(tǒng)。已經(jīng)改革的行政審批制度證明,建立行政審批大廳是對傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚棄,是實現(xiàn)服務(wù)型政府目標的重要途徑,在形式上改變了行政執(zhí)法的原有格局。
2.5 進行創(chuàng)新運行機制和管理方式
推進以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的行政機關(guān)績效評估和行政問責制度,完善公共服務(wù)監(jiān)管體系,加快法治建設(shè),全面推進依法行政,依法規(guī)范政府職能和行政行為。
3 行政執(zhí)法體系改革
3.1 轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念
歷史上的中國是行政權(quán)力最大化、行政權(quán)力可以支配一切的社會狀態(tài),行政機關(guān)工作人員的權(quán)力本位思想和特權(quán)意識根深蒂固。在行政執(zhí)法的管理和處罰過程中,漠視公民權(quán)利的做法已經(jīng)成為正常程序。所以,我們要想建設(shè)服務(wù)型政府、推進依法治國,就要通過市場的方式建設(shè)服務(wù)型政府這一偉大工程,要完全改變和徹底去除行政法執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員的權(quán)力本位意識和特權(quán)思想,進而轉(zhuǎn)變并牢固樹立服務(wù)于民的全新觀念。為此,各行政執(zhí)法機構(gòu)就要進行長期、艱巨、深入、細致的思想政治教育和法制宣傳教育,而且,要進一步制定出具有可操作性和強制性的監(jiān)督管理制度。從而,不但從領(lǐng)導方面,更要從制度方面加大對行政執(zhí)法隊伍的督促、監(jiān)察甚至制裁的力度。利用可依據(jù)的制度杜絕行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中的種種特權(quán)行為,也同樣利用制度規(guī)范和制裁行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中的違法行為,只有這樣服務(wù)型政府的建設(shè)才能有一個良好的行政環(huán)境。
3.2 改革行政執(zhí)法體系
根據(jù)服務(wù)型政府的理念要求,筆者認為行政法執(zhí)法體系的改革應(yīng)遵循以下兩個基本思路:
首先,繼續(xù)深化政府部門職能的轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)兩個分開。雖然改革開放以來,政治體制改革一直推動著政府部門職能的轉(zhuǎn)變,到目前為止,政府職能轉(zhuǎn)變以及行政管理體制改革還沒有完全到位,機構(gòu)臃腫不堪、職責混亂不清、執(zhí)法不規(guī)范等問題還是相當嚴重;更重要的是,在行政執(zhí)法體制中同時還存在著政策制定職能同監(jiān)督處罰職能不分、監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗職能不分等嚴重制度缺陷。想要完全改變這種現(xiàn)狀必須繼續(xù)深化轉(zhuǎn)變政府職能,清理并明確政府部門之間、內(nèi)部上下級之間、政府機關(guān)與社會組織之間的關(guān)系,切實實現(xiàn)兩個分開,即分開制定政策、審查審批等職能與監(jiān)督檢查、實施處罰等職能;分開監(jiān)督處罰職能與技術(shù)監(jiān)督職能。由不同部門各司其職,互相制約、互相監(jiān)督。
1 轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念,在全員中倡導“說理指導式衛(wèi)生執(zhí)法”的服務(wù)思想
隨著社會政治體制改革的深入,經(jīng)濟社會的發(fā)展,法治社會建設(shè)進程的加快,以往的硬性執(zhí)法、機械執(zhí)法、以罰代管、以法說法等傳統(tǒng)觀念和做法,已完全不能適應(yīng)“以人為本、執(zhí)政為民”的執(zhí)法宗旨,為創(chuàng)新衛(wèi)生監(jiān)督新的模式,全面實現(xiàn)從“管制型”、“管理型”到“服務(wù)型”的衛(wèi)生行政執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變。我們在全員中倡導了“說理指導式衛(wèi)生執(zhí)法”的服務(wù)思想,通過“說理”與“指導”兩個重要手段,在衛(wèi)生監(jiān)督全過程開展“執(zhí)法中說理、說理中指導、指導中服務(wù)、服務(wù)中監(jiān)督”活動,全面提升我市衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效能,進一步營造更加寬松、有序、和諧的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法軟環(huán)境。通過開展“說理指導式衛(wèi)生執(zhí)法”活動,一是進一步提高全市衛(wèi)生監(jiān)督員服務(wù)水平與執(zhí)法能力,在日常工作中,以服務(wù)和指導為主,使服務(wù)重于監(jiān)督,指導先于執(zhí)法。二是不斷提高行政相對人對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的滿意度,消除衛(wèi)生執(zhí)法與行政相對人之間的對立情緒,努力實現(xiàn)“三個認可”,即政府認可、群眾認可、行政相對人認可;三是通過“說理”與“指導”,讓行政相對人對法律法規(guī)有更深入的認識與理解,能主動支持配合衛(wèi)生監(jiān)督工作,認真履行法律義務(wù),從而提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的效果以及工作質(zhì)量。
2 創(chuàng)新監(jiān)督方法,在工作中探索“說理指導式衛(wèi)生執(zhí)法”的服務(wù)模式
在創(chuàng)新衛(wèi)生監(jiān)督工作服務(wù)模式中,我們從衛(wèi)生監(jiān)督工作實際出發(fā),根據(jù)不同的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法類別、對象、內(nèi)容以及工作要求,有效運用衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)范及標準,在公共場所衛(wèi)生、生活飲用水衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)市場、傳染病防治、消毒產(chǎn)品監(jiān)督管理等各個專業(yè),在衛(wèi)生行政許可、日常監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政處罰各階段,開展說理、指導、服務(wù)、監(jiān)督相融合的活動。
2.1 在衛(wèi)生行政許可階段,申請單位或個人申請衛(wèi)生行政許可事項時,首先明確告知許可注意事項、許可工作程序、許可途徑等;二是細心指導其正確填寫申請表格,認真審核所提交的申請材料;三是在現(xiàn)場審核中,從申請人申請事項的現(xiàn)場實際情況出發(fā),依據(jù)相應(yīng)的法規(guī)標準,通過“說理”的形式出具必要的衛(wèi)生監(jiān)督文書,提出切合實際的指導性整改措施,讓申請人充分了解申請事項存在的問題、具體整改措施、整改后達到的效果。
2.2 在日常監(jiān)督管理階段,發(fā)現(xiàn)行政相對人存在需要改進的問題時,運用“說理”的方法及時出具衛(wèi)生監(jiān)督文書,分析發(fā)現(xiàn)問題的原因,提出具體的整改建議,并現(xiàn)場指導整改;存在問題涉及日常衛(wèi)生管理環(huán)節(jié)的,向其介紹同行業(yè)管理成功的經(jīng)驗,協(xié)助制訂相應(yīng)的衛(wèi)生管理制度,幫助提高管理的水平。同時,還應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點、監(jiān)管關(guān)鍵環(huán)節(jié)等,以衛(wèi)生知識培訓、現(xiàn)場交流、衛(wèi)生監(jiān)督信息、發(fā)放衛(wèi)生知識宣傳手冊等形式,開展形式多樣的說理指導式衛(wèi)生執(zhí)法活動,指導行政相對人有效預防各類公共衛(wèi)生安全事件的發(fā)生。對整改有困難,問題又較嚴重的單位,采用約談形式,指導督促整改。 轉(zhuǎn)貼于 2.3 在衛(wèi)生行政處罰階段。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法不但要對行政相對人的違法行為進行嚴肅查處,更要讓行政相對人認識到違法行為的發(fā)生原因、產(chǎn)生的后果等,起到教育警示作用,從根本上杜絕違法行為的再次發(fā)生。在查處違法行為過程中,充分運用約談、告誡、指導等說理式文書,對行政相對人開展衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)范及標準等有關(guān)知識內(nèi)容的說理,分析其違法行為的成因、影響后果以及處罰的目的、意義,并從現(xiàn)場實際情況出發(fā)提出針對性整改措施,指導其改正不符合衛(wèi)生要求的操作行為、管理方法、布局設(shè)置等,從根本上消除安全隱患,控制危害影響。
3 深入開展活動,在社會上樹立“說理指導式衛(wèi)生執(zhí)法”的服務(wù)品牌
3.1 2011 年開展的“說理指導式衛(wèi)生執(zhí)法”活動緊緊圍繞了“衛(wèi)生行政執(zhí)法服務(wù)年”這個主題,我們編印了“便民惠民新十條”和“衛(wèi)生行政執(zhí)法服務(wù)指導手冊”,進行廣泛的宣傳和推廣,在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中認真貫徹落實約談告誡制度,在公共場所衛(wèi)生、生活飲用水衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)市場、傳染病防治、消毒產(chǎn)品監(jiān)督管理等各個專業(yè),在衛(wèi)生行政許可、日常監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政處罰各階段,廣泛開展了說理、指導、服務(wù)、監(jiān)督相融合的活動,受到了廣大的行政相對人和社會的好評。
3.2 在開展“說理指導式衛(wèi)生執(zhí)法”活動中,許可受理科和衛(wèi)生行政服務(wù)窗口進行了許可服務(wù)的流程創(chuàng)新,更方便了行政相對人。現(xiàn)場科室的衛(wèi)生監(jiān)督員在衛(wèi)生監(jiān)督過程中,做到跑得勤、說得多、多指導、多服務(wù),有的辦個新證要去跑四、五次,但大家也沒怨言。通過說理指導式衛(wèi)生執(zhí)法活動的深入開展,我們在公共場所、放射衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)市場等專業(yè)上,創(chuàng)建了“說理指導式衛(wèi)生執(zhí)法”示范模式;在衛(wèi)生行政許可工作中,創(chuàng)建了“說理指導式衛(wèi)生行政許可服務(wù)”的窗口。
一、行政管理法制化的意義
行政管理法制化是指按照相關(guān)法規(guī)的要求,將行政管理置于法律的調(diào)整與支配下,切實保證行政活動能夠依照法律進行,從而使行政行為走向制度化、規(guī)范化、程序化的道路。行政法制化主要體現(xiàn)在法制意識的培養(yǎng)、行政管理組織法制化、行政管理職能法制化、行政管理程序法制化等方面。法制是現(xiàn)代社會的一個核心觀念,是和人權(quán)保護的堅實基礎(chǔ)。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,政府的法制意識薄弱、依法行政能力欠缺,因而,推進依法行政、建設(shè)法治政府對推進整個社會的法制化進程有著重要的意義。依法行政是維護政府形象和保障人民群眾合法權(quán)益的重要途徑,是提高政府行政能力的重要手段。在現(xiàn)代社會中,公民生活的各個方面都和政府有著密切的聯(lián)系,政府的行政行為直接影響著公民的各種權(quán)益。依法行政不僅是一種政治理念,更是一種政治道德和社會價值。要建設(shè)社會主義政治文明,落實人民群眾當家作主的地位,實現(xiàn)國家的長治久安就必須扎實推進依法行政。
二、我國行政管理法制化的現(xiàn)狀
1、行政管理程序法制化滯后當前,我國的許多行政程序還沒有實現(xiàn)法律化、規(guī)范化,許多行政行為的步驟、方式仍處于雜亂無章的狀態(tài),野蠻執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫權(quán)執(zhí)法、以權(quán)壓法等行政違法行為屢見不鮮,行政執(zhí)法的合法性與合理性受到了很大的質(zhì)疑。這些大大降低了行政執(zhí)法的效率,影響了政府的公信力。此外,由于執(zhí)法體制不暢、行政管理體系不完善帶來了多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、擾民執(zhí)法等許多執(zhí)法問題。以食品安全監(jiān)管為例,涉及的監(jiān)管部門有十幾個,結(jié)果是大家都管,但是都管不好。這種重復執(zhí)法不僅帶來了行政執(zhí)法資源的巨大浪費,還擾亂了正常的社會秩序。
2、行政管理執(zhí)法方式落后行政管理執(zhí)法方式落后集中體現(xiàn)在城市管理中。由于執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法環(huán)境與執(zhí)法機制等因素的影響,城市行政管理中存在諸多問題。例如,社會管理主體單一,政府是唯一的社會管理主體,社會機構(gòu)、民間組織等很少參與社會管理;缺少長效管理機制,執(zhí)法部門熱衷于專項執(zhí)法、運動式執(zhí)法,總是“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”,缺少整體考慮和長遠規(guī)劃,缺少長效管理機制,以致于群眾滿意度低、暴力抗法事件時有發(fā)生。
三、推進行政管理法制化的幾點建議
1、牢固樹立依法行政的理念法治是現(xiàn)代社會的基本內(nèi)容,法治不僅體現(xiàn)在法律的制定和執(zhí)行上,更體現(xiàn)在人們的法制意識、法律素養(yǎng)等方面。因此,推進依法行政也是一場深刻的社會文化變革,是一個漸進的歷史過程。在現(xiàn)實中許多執(zhí)法者將法律作為統(tǒng)治百姓的工具,執(zhí)法手段簡單粗暴,在民眾中產(chǎn)生了不良的影響。為此,廣大執(zhí)法人員應(yīng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念,應(yīng)樹立服務(wù)意識、理性執(zhí)法意識,將執(zhí)法作為增進民眾福利、促進社會和諧的一種手段。執(zhí)法觀念決定著行政人員的執(zhí)法行為,影響著執(zhí)法效果。因此,執(zhí)法者應(yīng)樹立行政服務(wù)、民主參與、平等互動的執(zhí)法理念,自覺約束自己的執(zhí)法行為,自覺接受社會各界的監(jiān)督。同時應(yīng)在嚴格遵守法律的情況下,提高執(zhí)法的能動性,實現(xiàn)法律效果和社會效果的完美統(tǒng)一,真正做到全心全意為人民服務(wù)。
關(guān)鍵詞:暴力執(zhí)法;失效;人性化執(zhí)法
城管執(zhí)法是城市管理的一種具體手段,是城市良好發(fā)展的必要條件,但城管執(zhí)法是一個極其復雜的領(lǐng)域,涉及社會生活和生產(chǎn)的各個層面,與每一公民的權(quán)利和義務(wù)都有著直接且緊密的聯(lián)系。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員,其行為方式將直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價,而現(xiàn)階段我國城市管理中愈演愈烈的暴力執(zhí)法行為,不僅損害政府形象,而且嚴重威脅了社會穩(wěn)定,為群體性突發(fā)事件的發(fā)生埋下了隱患,同時也與以人為本,構(gòu)建和諧社會的施政理念背道而馳,使城管執(zhí)法面臨著失效的困境。
1城管執(zhí)法中存在的主要問題及其原因分析
在城市管理中,由于作為執(zhí)法方的政府部門確有權(quán)力和責任對城市管理中的違章行為進行管理和處罰,而執(zhí)法相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法行為,所以,兩者之間的矛盾是難以調(diào)和的,執(zhí)法問題的現(xiàn)狀主要是執(zhí)法人員的暴力執(zhí)法行為,其原因主要表現(xiàn)在下面四方面:
1.1落后的城管執(zhí)法觀念
當前行政處罰是城市管理部門實現(xiàn)管理目標的主要手段,行政指導是輔助的管理手段,這種方式很難使被管者心服口服,被處罰的群眾不但會叫屈喊怨,而且也不會對法律產(chǎn)生敬畏的思想。在“官本位”執(zhí)法觀念的指引下,執(zhí)法方式簡單粗暴。盡管執(zhí)法部門突破“障礙”,但執(zhí)法效果并不理想,并引發(fā)了很多矛盾甚至沖突。城管執(zhí)法中暴露的諸多問題實質(zhì)上反映了社會處于轉(zhuǎn)型期的大背景下,經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的沖突,傳統(tǒng)管理手段與多元化社會中日益復雜管理對象之間的沖突。長期以來,我國實行政府社會高度合一的管理模式,政府把對社會公共事務(wù)的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執(zhí)法中的參與權(quán)被剝奪了,執(zhí)法部門與執(zhí)法對象處于直接對立的境地。
1.2執(zhí)法人員的素質(zhì)低下
新形勢下對執(zhí)法隊伍的素質(zhì)要求在提高,而我們的執(zhí)法隊伍構(gòu)成復雜,其中一部分執(zhí)法人員沒有受過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識和崗位基本素質(zhì)培訓,并且有些執(zhí)法人員公仆心不強,作風不正派,這都與我們重使用輕教育的城管執(zhí)法觀念有關(guān),為少數(shù)利用公共權(quán)力謀取私利的行為提供了條件。在執(zhí)法過程中,以言代法、以權(quán)代法,既不出示證件也不說明理由便直接進行處罰,執(zhí)法無程序或程序被簡化掉的現(xiàn)象造成雙方地位不平等,這也嚴重損害了城管執(zhí)法隊伍的形象。
1.3城管執(zhí)法程序不規(guī)范
城管執(zhí)法人員是代表政府的,一定要嚴格按照法律程序辦事,然而在城管執(zhí)法過程中,尤其是影響公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時,很多情況下并沒有遵循法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法,徇私枉法人為剝奪當事人權(quán)利的現(xiàn)象時常發(fā)生,如沒收商品不開罰單,不說明情況,執(zhí)法方式簡單粗暴,甚至動用暴力將執(zhí)法對象的商品、搗亂等,都嚴重損害了城管隊伍的社會形象。根據(jù)有關(guān)部門在一個城市通過問卷調(diào)查的顯示,該市市民對城管卷查工作的滿意率只有29.20%;32.43%的人認為某些監(jiān)察人員,不依法辦事;22.78%的人認為某些監(jiān)察人員有貪贓枉法行為;40.15%的人對城管監(jiān)察部門的總體評價為“一般”;究其原因主要是城管執(zhí)法中存在、執(zhí)法違法、隨意收費、任意罰款、等現(xiàn)象。
1.4相關(guān)法律保障機制不健全
到目前為止全國還沒有一部關(guān)于城管執(zhí)法的專門法規(guī),現(xiàn)在城管執(zhí)法的依據(jù)僅是《行政處罰法》中關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。城管執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不足,城管執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中處于一種尷尬境地:它不僅面臨著執(zhí)法相對人的質(zhì)疑,而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”。同時,也沒有法律對城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責以及履職范圍等問題做出明確的規(guī)定,城管執(zhí)法的范圍不斷擴大,從市容環(huán)境到工商管理,從城市節(jié)水到公安交通,幾乎無所不包。此外,缺少有效的監(jiān)督制約機制,使得行政處罰自由裁量權(quán)被城管執(zhí)法者任意使用,這就使城管執(zhí)法方式簡單化、粗暴化,增大了發(fā)生的幾率。
2化解的相關(guān)對策
2.1轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念
城市管理人員應(yīng)該明白他們的職責就是為社會弱勢團體提供完善的公共服務(wù),而現(xiàn)行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產(chǎn)物,傳統(tǒng)的觀念驅(qū)使,使得城管執(zhí)法者一開始就將被執(zhí)法者放在了對立的位置上,把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上,用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾,視那些擺攤的小販們只是管理的對象,這種暴力執(zhí)法行為不僅解決不了弱勢群體生存之艱和權(quán)力部門執(zhí)法之難的困境,長久下去恐怕還會引發(fā)更多更大的對抗和沖突。所以,應(yīng)該將暴力型執(zhí)法理念向以人為本的人性化執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變。
人性化的執(zhí)法理念主要表現(xiàn)在“以人為本”構(gòu)建和諧社會的發(fā)展觀念上,但因為執(zhí)法對象大都是由農(nóng)村涌入城市的農(nóng)民和城市里的下崗職工所組成的弱勢群體,他們的活動大都是為了維持生計,因此,政府的管理人員更應(yīng)該做的是優(yōu)先考慮窮人和弱勢群體的利益,適度降低行業(yè)管理的門檻,建立一批攤位費便宜或不收攤位費的公益性市場,實行分梯級管理,將為弱勢群體提供公共服務(wù)作為政績的重要標準來對待。
2.2完善法律保障機制
由于相關(guān)法律規(guī)范不明確,存在法律空白地帶,處罰設(shè)定寬泛,法律規(guī)范實效性不強等諸多原因,急需國家有關(guān)部門盡快制定出一部專門的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律,使城管執(zhí)法部門能夠得到執(zhí)法相對人的更大認同。同時加快建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán),壓縮自由裁量權(quán)彈性,避免出現(xiàn)隨意收費、任意罰款、的城管現(xiàn)象,不斷提高依法行政和嚴格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。
2.3規(guī)范城管執(zhí)法程序
城管執(zhí)法,不僅要嚴格遵循實體性,而且還要嚴格遵守程序法。程序合法是實體合法的保障,在實體合法的基礎(chǔ)上重視程序,才能保證行政執(zhí)法行為本身的公正、合理,才能維護行政相對人的合法權(quán)益。城市管理行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)該按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定并結(jié)合本部門的實際建立一系列程序性制度,如行政處罰分級管理和備案制度,行政處罰錯案追究制度,行政處罰證據(jù)及暫扣制度,調(diào)查取證制度,聽證制度,審查決定制度等,并用有關(guān)監(jiān)督力量保障各項制度規(guī)范化運行。
2.4提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)
城市管理行政執(zhí)法部門,要適應(yīng)新形勢對城管執(zhí)法工作的嚴峻挑戰(zhàn),必須高度重視隊伍建設(shè),提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)。首先,要強化用人管理,嚴把進人關(guān),嚴格參照工作人員錄用標準和程序向社會公開招考執(zhí)法人員,特別是應(yīng)具備法律專業(yè)知識,以逐步提高城管執(zhí)法隊伍整體的法律素質(zhì);其次,要嚴格評議考核制度,不僅在執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部要建立完善的考核制度,而且要建立健全社會考核制度,讓公民參與對執(zhí)法人員執(zhí)法行為的監(jiān)督,從而提高執(zhí)法人員的素質(zhì);第三,加強思想教育,通過對城管執(zhí)法人員進行崇法尚禮的思想道德教育,建立一只知法懂法崇尚文明禮貌的執(zhí)法隊伍,從而提供真正高質(zhì)量的文明的服務(wù)。
參考文獻
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[2]封揮.粗暴執(zhí)法行為的誘因和對策[J].城市管理,2006,(2).
[3]黃祝山.城管執(zhí)法的嚴格公正與文明[J].城市管理,2006,(4).
[4]王雁紅.服務(wù)型政府與城管行政執(zhí)法改革[J].科學決策,2006,(4).
XX依法治市工作正在實踐的“跨越式”發(fā)展
1·指導思想由“單一型”向“系統(tǒng)化”的跨越
突破僅就“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”法制基本環(huán)節(jié)思考工作的單一思路,從堅持本質(zhì)著眼,在執(zhí)政為民、創(chuàng)建服務(wù)型政府上明確方向,完善“經(jīng)濟、政治、文化”一體化發(fā)展的法治建設(shè)指導原則
2·工作要求由“抽象型”向“具體化”的跨越
突破僅就地方立法、行政執(zhí)法、公正司法、法律普及、法律監(jiān)督、法律服務(wù)等方面提出一般性要求,從城市特點出發(fā),在“安全、誠信、秩序”三方面明確目標,完善城市法治工作的整體評價標準體系
3·運作方式由“活動型”向“理性化”的跨越
突破僅舉辦各種法制宣傳和法制實踐活動為基本載體的運作方式,從總攬全局角度,在加強依法治市的實際運作方面明確范圍,完善“堅持黨的領(lǐng)導,完善社會條件,把握基本環(huán)節(jié)”的具體措施
4·執(zhí)法行為由“權(quán)力型”向“責任化”的跨越
突破僅強調(diào)創(chuàng)造執(zhí)法環(huán)境、有利嚴格執(zhí)法、維護執(zhí)法權(quán)威的偏面觀念,從糾正失范入手,在更新執(zhí)法理念規(guī)范執(zhí)法行為上明確責任,完善依法行政、公正司法的執(zhí)法機制
5·指導手段由“傳統(tǒng)型”向“現(xiàn)代化”的跨越
突破僅滿足于開會發(fā)動、抓點試驗、調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗的傳統(tǒng)方法,從科技運用創(chuàng)新,在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體建設(shè)和使用方面明確抓手,完善綜合、協(xié)調(diào)、指導、督促的工作手段
二、關(guān)于2003年工作打算
(一)整體工作思路
根據(jù)黨的十六大關(guān)于加強社會主義政治文明建設(shè),推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家進程的要求,以在全省率先建立文明法治城市為著眼點,按照“安全、誠信、有序”的評價標準,制訂實施《XX市2001—2005年依法治市規(guī)劃》的年度工作目標,大力推進城市法治化的進程。
(二)重點工作安排
1·在黨政機關(guān)、司法和行政執(zhí)法人員中大力推行意識,牢固樹立執(zhí)政為民理念,提高其政治、法律素質(zhì),增強依法行政、公正司法的工作能力。
2·大力推進城市社區(qū)依法治理和農(nóng)村基層民主法制建設(shè),深入貫徹落實《城市居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》,提高基層群眾自治組織的工作能力。
3·大力推進企業(yè)依法治理,熟悉、掌握和運用包括世貿(mào)組織規(guī)則在內(nèi)的世界經(jīng)濟通行規(guī)則,提高依法進行生產(chǎn)經(jīng)營的水平和參與市場競爭的能力。
4·組織關(guān)于建立本市國際貿(mào)易爭端解決預警機制的實務(wù)性研究,提高相關(guān)行業(yè)和企業(yè)參與解決包括知識產(chǎn)權(quán)保護在內(nèi)的有關(guān)貿(mào)易爭端的應(yīng)對能力。
5·完成《依法治市的理論與實踐》部級課題研究并通過評審,增強理性指導依法治市運作的法治意識,提高依法治市日常工作開展的組織協(xié)調(diào)能力。版權(quán)所有
(三)具體實施方案和保障措施
1·在執(zhí)法機關(guān)的領(lǐng)導干部和執(zhí)法人員中深入開展《憲法》學習教育活動,確立忠實于憲法和法律、執(zhí)法為民的理念,行政執(zhí)法著重抓好相對集中行政處罰權(quán)試點工作,解決“執(zhí)法擾民”的問題;司法工作著重抓好執(zhí)法程序和執(zhí)法監(jiān)督的改善,解決“執(zhí)法不公”的問題。
2·召開城市社區(qū)依法治理工作研討會,推廣白下區(qū)撤銷街道辦事處、構(gòu)建新型城市管理模式的社區(qū)試點和鼓樓、玄武創(chuàng)建文明社區(qū)居委會工作的經(jīng)驗;在江寧區(qū)召開農(nóng)村民主法制建設(shè)工作會議,推進創(chuàng)建“民主法治示范村”工作的全面展開。
3·推廣秦淮區(qū)建立和實行“企業(yè)法治建設(shè)聯(lián)席會”制度的經(jīng)驗;推廣玄武區(qū)推進企業(yè)信用建設(shè)工作的經(jīng)驗;在市供電公司開展在大中型國有企業(yè)建立總法律顧問制度的試點工作,為提高企業(yè)依法生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造有利條件。
一、查擺的主要問題
我們本著開門征求意見、開門歡迎監(jiān)督、開門接受評議的態(tài)度和決心,認真對照"十查十看"的要求,開辟多種渠道,廣泛征求社會意見。共發(fā)放問卷調(diào)查表60份,走訪市場主體70家,收集各類意見和建議6條,查擺剖析單位存在問題3條、個人問題2條。經(jīng)整理歸納、查擺剖析,主要存在以下五個方面的突出問題:
(一)是有令不行、有禁不止的問題。個人對上級工作部署落實不積極、不堅決、打折扣;辦事拖拉、拖延不辦及延誤辦理;有的存在簡單地以會議落實會議,以文件落實文件,空對空不落實的問題;有的存在著午餐陪客飲酒,少數(shù)執(zhí)法人員不注重執(zhí)法形象,存在著酒后執(zhí)法等問題。
(二)是作風不實、紀律松弛的問題。少數(shù)干部職工工作滿足于一般化,只求過得去,不求過得硬;有的工作得過且過混日子,存在上班遲到早退、脫崗串崗、聊天嬉鬧、聊天玩游戲等問題;有的當傳聲簡、復印機,搞上下一般粗;有的貪圖享受、情趣低下,參與"帶彩"娛樂和抹牌賭博。
(三)是不文明、不規(guī)范執(zhí)法的問題。有的以管理者自居,粗暴管理、野蠻執(zhí)法、耍威風、搞特權(quán);有的辦案不講程序,越權(quán)執(zhí)法、濫用自由裁量權(quán)、違反執(zhí)法程序辦案,甚至瞞案不報、壓案不查和弄虛作假、偽造案卷;有的收費不講標準,違反收費標準、禁令和財務(wù)紀律自立項目收費、搭車超標準收費、隨意降低標準收費;有的疏于管理、,對違法行為視而不見、違法不究的問題。
(四)是的問題。有的一有說情心就軟,收費標準好商量,罰款數(shù)額攔腰砍,接受管理對象的吃請和禮品、禮金;有的以吃、以物、以接受服務(wù)抵收規(guī)費,利用手中權(quán)利在管理對象中報銷應(yīng)由個人支付的費用;有的收費辦案裝糊涂,打點埋伏撈好處,收"人情費",發(fā)"人情照",辦"人情案"。
(五)是服務(wù)質(zhì)量不高的問題。有的服務(wù)群眾、服務(wù)主體、服務(wù)發(fā)展意識淡薄,存在本位思想,考慮本單位利益多一點,考慮全局利益少一點;有的服務(wù)承諾不落實,存在辦事推諉拖拉、踢皮球的問題;有的服務(wù)態(tài)度差,存在"生、冷、硬、橫"和"人難找、門難進、臉難看、事難辦"現(xiàn)象。
二、產(chǎn)生問題的原因
產(chǎn)生上述問題,究其原因,主要有以下幾個方面:
(一)是執(zhí)法理念偏差。工作的指導思想和執(zhí)法的出發(fā)點不是把執(zhí)法為民、服務(wù)發(fā)展作為第一要務(wù),不是把人民群眾的利益和工商事業(yè)放在首位,而是本團體的、局部的、個人的利益,致使在執(zhí)法過程中受到利益偏好思想的沖擊,使監(jiān)管執(zhí)法有意無意之中成為獲取局部經(jīng)濟利益的手段與陪襯。執(zhí)法理念偏差,必然帶來服務(wù)意識不強,服務(wù)質(zhì)量不高,工商執(zhí)行力打折扣等問題。
(二)是憂患意識不強。當前,取消工商收費已進入"拐點年",工商部門正處于執(zhí)法理念從收費型向監(jiān)管服務(wù)型轉(zhuǎn)變,執(zhí)法手段從傳統(tǒng)落后向現(xiàn)代科技轉(zhuǎn)變,執(zhí)法領(lǐng)域從有型市場向無形市場轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期。因此,無論是出于未來的發(fā)展,還是著力于打破現(xiàn)實的管理困境、緩解經(jīng)濟收入上的壓力的需要,都要求我們振奮起精神,樹立強烈的憂患意識,加大執(zhí)法力度,拓展監(jiān)管領(lǐng)域,盡快實現(xiàn)工商執(zhí)法理念、監(jiān)管方式方法的轉(zhuǎn)變。
(三)是人員素質(zhì)偏低。垂直管理以來,工商部門人員結(jié)構(gòu)日益老化,人員推陳出新緩慢,知識更新步伐不快,加上把工作的精力主要放在收費上,導致干部職工對法律、法規(guī)、新知識的學習積極性不高。人員素質(zhì)普遍偏低成為制約工商行政管理執(zhí)法工作在更高層次上展開的瓶頸性因素。
(四)是自身監(jiān)督乏力。制度的落實不力,缺乏持之以恒和長效監(jiān)督,導致有令不行、有禁不止。在對違紀違規(guī)行為的處理上,失之于寬,失之于軟,導致"吃、拿、卡、要"等不廉潔行為屢禁不止,時有發(fā)生。在外部監(jiān)督上,缺乏有效的社會監(jiān)督評價機制,導致外部監(jiān)督時常流于形式。
三、整改措施及努力的方向
(一)整改措施:
(1)是針對有令不行、有禁不止的問題。圍繞工商執(zhí)行力建設(shè),嚴格對照工商禁令開展對照檢查,從嚴追究違禁行為,促進禁令的落實。按照"責任明確,目標量化,分層負責,考評到人,獎懲嚴格"的原則,制定紀律,進一步激發(fā)工作活力。確保系統(tǒng)上下政令暢通。
(2)是針對作風不實、紀律松弛的問題。進一步完善分局每周學習制度、民主生活會制度、大事報告制度等,充分發(fā)揮示范帶頭作用。大力開展典型教育,深入學習"江濤精神",總結(jié)和推廣身邊的典型,用身邊的人、身邊的事教育和引導干部職工,增強全員敬業(yè)愛崗、團結(jié)拼搏、求真務(wù)實、爭創(chuàng)一流的工作精神。加強隊伍管理和八小時之外監(jiān)督,促進勤政高效、廉潔自律。
(3)是針對不文明、不規(guī)范執(zhí)法的問題。按照"對內(nèi)管住,對外管好"的原則,進一步學習和落實《規(guī)范執(zhí)法辦案說情處理程序暫行辦法》、《系統(tǒng)工作人員違紀違規(guī)處理暫行辦法》和行政執(zhí)法崗位責任制、監(jiān)督評議制、責任追究制"三制",從嚴規(guī)范干部行政執(zhí)法行為。廣泛開辟社會監(jiān)督渠道,建立和完善社會監(jiān)督評價機制,及時整改和糾正群眾反映的不文明、不規(guī)范執(zhí)法行為。
(4)是針對的問題。嚴格執(zhí)行黨風廉政建設(shè)的各項規(guī)定,強化"一崗雙責"和"一票否決",促進黨風廉政制度落實。堅持"收支兩條線"原則和"收繳分離、罰繳分離、收支分離"的財務(wù)制度,堅持財務(wù)公開。不斷深化政務(wù)公開工作,把群眾關(guān)注的"證、照、案、費"等問題全部置于社會監(jiān)督。
(5)是針對服務(wù)質(zhì)量不高的問題。不斷加強干部職工權(quán)力觀教育和宗旨教育,增強全員宗旨意識、大局意識、服務(wù)意識和責任意識。認真落實省局關(guān)于運用工商職能促進全民創(chuàng)業(yè)的若干意見,進一步完善和落實服務(wù)舉措,促進市場主體又好又快發(fā)展。切實加強隊伍教育培訓,提高執(zhí)行力水平和服務(wù)發(fā)展本領(lǐng)。建立和完善市場主體評價機制,開展向監(jiān)管服務(wù)對象述職述廉等工作。
(二)整改方法
自由是一個令人激動不已的詞語,是一個亙古不變的話題,不管是社會主義還是資本主義,不管是貧窮國家還是發(fā)達國家,都是人們所普遍追求的價值,它的基本含義是取消了外部和內(nèi)部對自由的限制和強制后所達到的一種狀態(tài)。它包括作為有理性的人具有的一種通過思索、思考、表達而獲得的思想自由,作為公民的個體必須享有政治權(quán)利、謀求政治利益、表達政治主張的政治自由,可以自由地追求經(jīng)濟物質(zhì)利益的經(jīng)濟自由,可以依照個人的秉性、愛好、潛能與興趣來自由發(fā)展自己的個人發(fā)展自由。
自由作為法的最本質(zhì)價值,在受到普遍追求與保障的同時,必須受到法的限制,但法限制自由的目的并不在于限制自由本身,而在于實現(xiàn)自由和保障自由,在于擴大自由并為自由的享有提供條件和手段。作為主管道路交通秩序與人民出行安全的公安交通管理部門及其人民交通警察,為了使用法律賦予的行政職權(quán)去實現(xiàn)維護道路交通安全、暢通的秩序,保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的執(zhí)法目的,實現(xiàn)社會秩序之道路秩序的維持,就必然需對相關(guān)道路交通參與者的自由權(quán)利做出某些限制,就必然產(chǎn)生公安交通管理部門之公權(quán)力與交通參與者之私權(quán)利的沖突,當然根據(jù)法律精神,公權(quán)力對私權(quán)利的限制并不在于單純限制私權(quán)利本身,而在于實現(xiàn)私權(quán)利和保障私權(quán)利,實現(xiàn)在法律秩序中公民個人自由權(quán)利的有效享有和擴大。但依行政法理論,行政權(quán)力具有公定力和優(yōu)先性特征,在沒有被有權(quán)機關(guān)依法定程序認定為違法或無效前,其擁有推定合法有效的壟斷性,行政相對人必須首先遵守執(zhí)行,這些特征就決定了我們的執(zhí)法體制和執(zhí)法人員個人素質(zhì)必然會對個人自由權(quán)利的保障與限制產(chǎn)生彈性的影響。在我們的執(zhí)政黨明確提出“執(zhí)法為民”、“以人為本”、“建設(shè)和諧社會”的執(zhí)政理念的前提下,如何適當?shù)叵拗谱杂梢赃_到保障自由、擴大自由的目的就成為行政執(zhí)法機關(guān)與執(zhí)法人員的重要而緊迫的課題,這就涉及到一個急需明確的問題:究竟在何種程度上對自由的限制是正當?shù)模繛榱私鉀Q這個問題我們有必要了解以下三個原則:一、無傷害無干預原則。如果一個人的行為沒有傷害他人和社會利益,那么社會就沒有權(quán)利對他進行干預,反之,如果一個人的行為對他人利益造成傷害,那么社會有權(quán)利對他進行干預。比如對車身不潔行為我們就沒有依據(jù)和必要進行干預、處罰。二、對自由的限制應(yīng)以必要為原則。其一、對自由的各種限制相對于作為目的的自由來說應(yīng)該是必要的。如果對自由的限制是可有可無的,就沒有必要去限制自由。在這種不必要情況下對自由的任何限制都只能是對自由的輕視和否定,是對自由的專制和專橫,其二、對自由的限制程度相對于作為目的的自由來說,應(yīng)當是必要的,如果法對自由的限制程度超出了必要的程度,也必然是對自由的禁錮,本意是為了更好地實現(xiàn)自由的限制就會畸變?yōu)閷ψ杂傻亩髿⒑团央x。其三、法對自由的限制后果相對于不限制來說應(yīng)該是更有效益而必要的。行政執(zhí)法的高效益也是我們追求的價值之一,而且在現(xiàn)代法治政府中更顯突出,應(yīng)該努力做到以最小的自由限制獲取最大的自由效益。三、要以法律為準繩。自由的限制必須有法的明確規(guī)定,法無明文規(guī)定的限制就是違法的、無效的。以上原則之外我們還應(yīng)該明確認識權(quán)力運用之目的合法性與權(quán)力運用之手段適當性理論,不能為了追求合法的某一行政目的而任意地采取一些過激的超出必要性的執(zhí)法手段,甚至使用暴力、威脅等傷害力較大的手段,將人民群眾推到政府的對立面,損害人民的利益,傷害人民的感情,破壞政府的形象,這集中體現(xiàn)在公務(wù)化暴力現(xiàn)象中,由于作為權(quán)力支配對象的人民群眾并不與我們的政府直接“打交道”,國家的管理活動一般都是通過行政部門及其執(zhí)法人員的作為與不作為展開,因此對執(zhí)法人員行為的判斷將決定他們對政府管理模式的判斷。公務(wù)化暴力對整個社會的傷害是極其嚴重的,它不僅惡化已減弱的政府執(zhí)法形象,而且往往觸及我們的執(zhí)政根基。一般認為其原因是:一、一些執(zhí)法人員素質(zhì)不高,二、地方政府及其部門的集團利益保護主義;但其深層次的根源卻是我們的個別政府、政府部門及其執(zhí)法人員對社會主義法治理論學習的淺入淺出,沒有正確樹立“執(zhí)法為民”、“以人為本”、“依法行政”的執(zhí)法理念,沒有真正實現(xiàn)由“管理型”向“服務(wù)型”執(zhí)政模式的轉(zhuǎn)變,是我們的執(zhí)法人員權(quán)力單向支配意識的體現(xiàn),將行政相對人視為自己的被管理者、被支配者,由此就極易導致權(quán)力欲望的膨脹,從而引發(fā)權(quán)力的濫用、暴力執(zhí)法。
為了解決這個棘手的問題,我們應(yīng)該首先從制度上把任意執(zhí)法行為非法化,引入嚴格的責任追究制度和處罰體系,更為重要的是要想方設(shè)法使我們的執(zhí)法人員來一次徹底的理念大革命,進一步落實好社會主義法治理念學習教育,不僅是熟悉應(yīng)知應(yīng)會的法律規(guī)定,而且要狠抓對法治理論的學習理解,樹立正義首位、價值衡量、手段適當性等法理原則,使我們的執(zhí)法人員在執(zhí)法中正確地利用手中的自由裁量權(quán),以“執(zhí)法為民”、“以人為本”為根本出發(fā)點和歸宿,從思想上堵住暴力執(zhí)法、任意執(zhí)法的根源,真正實現(xiàn)執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變,為建設(shè)社會主義和諧社會邁出堅實而關(guān)鍵的一步。
在客觀上形成了收費總額與撥付經(jīng)費掛鉤,這種內(nèi)在的經(jīng)濟利益關(guān)系及部門利益驅(qū)動,使工商部門在收費過程中存在一些不規(guī)范行為。表現(xiàn)最為明顯的就是亂收費。這種例子在實際中并不鮮見,比如:任意夸大收費范圍和項目;為了私利收取廣告整頓費、贊助費;項目取消后繼續(xù)收取企業(yè)名稱查詢費、舊機動車交易市場服務(wù)費;提高收費標準收取協(xié)會會員費、經(jīng)濟合同鑒證費。。國家規(guī)定,工商部門收取的集貿(mào)市場管理費和個體工商戶管理費按營業(yè)額乘以費率計算。由于絕大部分個體工商戶沒有建立財務(wù)帳冊,營業(yè)額難以確定,因此工商部門在實際征收兩項管理費時,往往是按工商部門估算的定額數(shù)收取。這種估算沒有準確的概念界定,隨意性較大。從調(diào)查的情況看,工商部門的管理費率大大低于稅務(wù)部門稅率,但收費總額卻大大高于稅收總額,個體工商戶普遍反映工商管理收費負擔重。
二、工商行政管理機構(gòu)應(yīng)樹立正確的執(zhí)政觀
隨著改革的深入和經(jīng)濟的不斷發(fā)展,民營經(jīng)濟作為市場主體之一,發(fā)揮著越來越重要的作用。那么,作為行政機關(guān),工商行政管理機構(gòu)如何服務(wù)好民營企業(yè),以保證他們更快更好的發(fā)展就值得思考了。這些不僅需要國家的支持,同時更離不開系統(tǒng)人員的思想認識。他們需要認識到自身的職責所在,主動服務(wù)民營企業(yè),為他們提供指導,提升工作能力與服務(wù)水平,營造民營經(jīng)濟大發(fā)展的氛圍。從而不斷的強化市場的公平、競爭、準入、秩序與交易環(huán)境,提高市場服務(wù)與監(jiān)管的能力,以“服務(wù)企業(yè)”為己任,為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境和生存空間。站在政府的高度,努力采取多種措施為企業(yè)提供幫助,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的目的,最終使我國經(jīng)濟發(fā)展又上一個臺階。工商行政管理部門在行使管理執(zhí)法職能時應(yīng)該做好對自身的要求,這種要求主要包含兩個方面:一是要增強服務(wù)意識。樹立正確的行政管理觀念,要將行政管理工作與黨和人民的事業(yè)相結(jié)合,把行政管理工作與企業(yè)的發(fā)展聯(lián)系在一起,樹立為企業(yè)服務(wù)的意識,要根據(jù)企業(yè)發(fā)展情況和行政管理工作內(nèi)容的變化來轉(zhuǎn)變自己的工作方式,要把企業(yè)的發(fā)展作為工商行政管理工作的出發(fā)點和落腳點,堅持將正確的執(zhí)法理念與工作創(chuàng)新相結(jié)合,不斷增強行政管理意識;二是要加強自身素質(zhì)的提高。工商行政管理工作要求執(zhí)法人員要具有一定的道德水準,要按照行政執(zhí)法的要求和規(guī)定進行執(zhí)法,杜絕隨意執(zhí)法和執(zhí)法權(quán)的濫用,要對舊的執(zhí)法觀念和執(zhí)法行為進行調(diào)整,使之與當前的和諧社會和服務(wù)型政府創(chuàng)建相結(jié)合??偟膩碚f,要做好行政執(zhí)法工作就必須樹立正確的行政執(zhí)法觀念,將企業(yè)的發(fā)展放到工作的首要位置,不斷加大自身道德水準、業(yè)務(wù)技能的培養(yǎng)和提高,只有這樣才能將新時期的工商行政執(zhí)法工作做好,做到位。
三、完善對策
一
工商行政管理機關(guān)作為監(jiān)管者,與其監(jiān)管對象是一對矛盾體,究其矛盾產(chǎn)生和轉(zhuǎn)化的過程來分析,可以劃分為一般矛盾和特殊矛盾。一般矛盾,是指工商機關(guān)和監(jiān)管對象這兩個特定身份所自然存在的對立面。這個矛盾實際上反映了依法行政的社會要求與規(guī)避法律的社會行為之間的深層次矛盾。從總體上看,當前人民群眾法律意識還不夠強,在市場經(jīng)濟活動中,規(guī)避法律、謀求個人或小團體利益的行為大量存在。這種具有普遍性的社會心理和社會行為必然與工商機關(guān)的市場監(jiān)管執(zhí)法行為形成沖突。特殊矛盾,是指工商機關(guān)在監(jiān)管執(zhí)法過程中因為自身工作不規(guī)范等原因引發(fā)的與監(jiān)管對象之間的矛盾。一般矛盾與特殊矛盾的主要區(qū)別在于:一般矛盾具有普遍性,主要由監(jiān)管對象的主觀因素造成:而特殊矛盾具有局部性,主要由監(jiān)管機關(guān)的行為造成。特殊矛盾的發(fā)生,往往會加劇一般矛盾,加深監(jiān)管對象對監(jiān)管機關(guān)的情緒對立。
事實上,工商機關(guān)與監(jiān)管對象之間的矛盾還交集著當今社會環(huán)境下依法行政與改革發(fā)展之間的矛盾因素。依法行政和深化改革、加快發(fā)展,從總體上、目的上是一致的、相互促進的,但在實際工作中也會相互影響,甚至在局部產(chǎn)生一些矛盾。依法行政,要求維護法律的權(quán)威性、嚴肅性、穩(wěn)定性和連續(xù)性,而深化改革、加快發(fā)展則必然要求沖破一切不合理的體制和制度束縛,最大限度的解放和發(fā)展生產(chǎn)力。在改革的“變”與法治的“定”之間,在發(fā)展的活力與法治的秩序之間,處理不好往往容易引發(fā)矛盾沖突。從當今整個社會環(huán)境來看?;鶎痈骷夵h委政府和人民群眾抓改革、求發(fā)展的愿望十分迫切,為市場主體創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境已成為社會共識。社會上總有一種聲音,希望監(jiān)管部門降低市場主體準入門檻,對市場主體的一些突破法律法規(guī)的行為給予“寬容”。有時監(jiān)管部門的依法行政不僅得不到理解和支持,反而會遭受誤解和責難,甚至會被扣上思想不夠解放、破壞發(fā)展環(huán)境的帽子。這樣的社會環(huán)境使監(jiān)管與被監(jiān)管的矛盾更加突出,也使監(jiān)管工作面臨更多的困難和壓力。
應(yīng)當看到,監(jiān)管機關(guān)和監(jiān)管對象雖有矛盾,但這不是對抗性矛盾,即使發(fā)生市場違法行為也是非對抗性矛盾。和諧的構(gòu)建就是要化解矛盾,實現(xiàn)矛盾體的協(xié)調(diào),避免非對抗性矛盾變成對抗性矛盾。根據(jù)對監(jiān)管過程的矛盾分析,工商機關(guān)要把和諧監(jiān)管的基本目標定位在避免特殊矛盾和化解一般矛盾上。首先要堅決避免特殊矛盾;也就是要避免在監(jiān)管執(zhí)法過程中因為自身工作失當、失范、失誤等原因引發(fā)與監(jiān)管對象的矛盾沖突:其次要積極化解一般矛盾:努力消除管理對象的對立、抵觸和排斥心理,從而讓監(jiān)管對象不僅在理智層面上認同并接受工商執(zhí)法,而且在情感層面上尊重并信賴工商執(zhí)法。
和諧監(jiān)管最終是要達到監(jiān)管功能與監(jiān)管效果相統(tǒng)一。監(jiān)管功能的實現(xiàn),主要是指按照法定的規(guī)則與程序,切實履行法定職責,有效發(fā)揮監(jiān)管作用,將市場秩序規(guī)范好、維護好:而監(jiān)管效果的實現(xiàn),主要是指監(jiān)管與被管理的矛盾達到有效化解,監(jiān)管者與監(jiān)管對象建立起和諧關(guān)系,監(jiān)管形象得到社會認同。這兩個方面是互相聯(lián)系、不可分割的統(tǒng)一體。我們要防止在和諧監(jiān)管的認識和實踐上出現(xiàn)片面性,既不能為了追求和諧而放松甚至放棄管理,以犧牲法律權(quán)威為代價。遷就一些人的不合法要求,照顧一些人的不合法利益:也不能在監(jiān)管工作中不顧和諧,造成監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系的緊張和對立。
二
工商機關(guān)的監(jiān)管活動,本質(zhì)上是行政權(quán)力行使的過程。按照上文所作的監(jiān)管矛盾分析,要避免監(jiān)管中的特殊矛盾,就是要切實規(guī)范行政權(quán)力的行使。由于工商機關(guān)市場監(jiān)管的行政權(quán)力涉及經(jīng)濟社會生活的各個領(lǐng)域,廣泛聯(lián)系著社會公共利益,直接涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù),能否合法、公正、高效地行使權(quán)力。直接關(guān)系到人民群眾的合法權(quán)益能否得到依法保護,關(guān)系到市場秩序是否穩(wěn)定、社會關(guān)系是否和諧,已經(jīng)成為社會廣泛關(guān)注的焦點。如果濫用行政權(quán)力,違法或不當行政,必然會侵犯行政相對人的合法權(quán)益,損害法律的權(quán)威和尊嚴,破壞和諧監(jiān)管的基礎(chǔ)。實際上,監(jiān)管執(zhí)法過程中存在的各種違法亂紀行為,是當前影響和諧監(jiān)管、引發(fā)社會沖突的主要問題所在,因此,推進和諧監(jiān)管,必須把規(guī)范和制約行政權(quán)力作為和諧監(jiān)管的一條底線和原則。
規(guī)范和制約行政權(quán)力的重要性,還取決于行政權(quán)力的雙刃劍、雙重性這一特點。由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證實施等特點,決定了它既是與公民、法人的利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力,又是最容易被違法濫用的一項國家權(quán)力。在管理與被管理的行政法律關(guān)系中,行政機關(guān)與行政管理相對人的地位是不平等的,行政機關(guān)相對行政相對人處于“強者”地位,行政行為由行政機關(guān)單方面依法作出,不需要雙方平等協(xié)商。理論上,行政權(quán)力是一種非人格化的權(quán)力,其本意是對公共利益的集合、維護和分配,其主體在本質(zhì)上應(yīng)該是非人格化的。但事實上,行政權(quán)力在運作過程中,又必須靠有意識、有個人利益取向的特定人來行使,因而又有一種本能的人格化傾向。這種人格化傾向使行政權(quán)力往往成為容易被違法濫用的主要根源。
規(guī)范和制約行政權(quán)力,就是要嚴格依法行政。依法行政的理念與和諧監(jiān)管是根本一致的。依法行政,要求行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中,一方面要嚴格遵守法律明確規(guī)定的行政職權(quán)和行為規(guī)范;另一方面。對沒有法律明文規(guī)定的,屬于自由裁量權(quán)活動領(lǐng)域的行政事務(wù)和行政行為。也要符合社會文明進步的尺度,符合客觀、公平、正義等道德理念。國務(wù)院的《全面推進依法行政實施綱要》提出了依法行政應(yīng)當實現(xiàn)的六個方面的基本要求:(1)合法行政:要求行政機關(guān)在實施行政管理時,必須依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行;(2)合理行政:要求行政機關(guān)實施行政管理,應(yīng)當遵循公平、公正的原則:要平等對待行政管理相對人,不偏私、不歧
視;行使自由裁量權(quán)應(yīng)當符合法律目的,排除不相關(guān)因素的干擾:所采取的措施和手段應(yīng)當必要、適當:行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的,應(yīng)當避免采用損害當事人權(quán)益的方式;(3)程序正當:要求行政機關(guān)實施行政管理,除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私外,應(yīng)當公開,注意聽取公民、法人和其他組織的意見:依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán);(4)高效便民:要求行政機關(guān)實施行政管理,應(yīng)當遵守法定時限,積極履行法定職責,提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),方便公民、法人和其他組織;(5)誠實守信:要求行政機關(guān)做到的信息全面、真實、準確,制定的法規(guī)、規(guī)章、政策保持相對穩(wěn)定;(6)權(quán)責統(tǒng)一:要求做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償,實現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一。所有這些原則和要求,無不蘊含和體現(xiàn)著和諧的理念和要求。所以。和諧監(jiān)管的核心要義和本質(zhì)要求,就在于恪守法治原則,堅持依法行政,做到在任何時候任何情況下都要遵循立法目的,依照法定程序,以法律允許的方式積極監(jiān)管,切實防止不作為和亂作為。
當前,基層工商機關(guān)在推進依法行政,實現(xiàn)和諧管理的過程中,特別要注意處理好“三個關(guān)系”、實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”:一是正確處理合法行政與合理行政的關(guān)系,從重法輕理向法理并重轉(zhuǎn)變。既要確立法律權(quán)威意識,尊重法律、崇尚法律、遵守法律,以法律為行使職權(quán)的惟一依據(jù)和作出行政決定的惟一準則;又要注重合理行政,實現(xiàn)法律實施的正當意義。所謂正當,其一是不罰及無辜,其二是所罰與所錯成等比例:其三是同等情況同等對待:其四是罰當其時。要切實避免使用自由裁量權(quán)不合理,處罰標準不統(tǒng)一?;p畸重,甚至濫用自由裁量權(quán),損害法律的公平和統(tǒng)一。要將權(quán)力與利益徹底脫鉤,避免執(zhí)法趨利化造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的的嚴重背離,防止監(jiān)管執(zhí)法人員、徇情枉法,保持監(jiān)管執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。二是正確處理實體與程序的關(guān)系。從重實體向?qū)嶓w程序并重轉(zhuǎn)變。行政公正包括程序公正和實體公正,兩者相輔相成、不可偏廢。程序具有獨立的正義價值,沒有程序公正就沒有實體公正。正當法律程序的價值在于防范執(zhí)法的隨意與恣意,在于保障公民法律平等權(quán)以及應(yīng)有的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的實現(xiàn)。通過設(shè)置公平的程序,有利于緩和執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的心理沖突,疏通和化解不同意見,消化和吸收社會的不滿情緒,達到不用執(zhí)法手段便可以實現(xiàn)執(zhí)法效果的目的。同時,公開、透明的執(zhí)法程序也是防止執(zhí)法腐敗最重要的監(jiān)督手段。作為行政執(zhí)法機關(guān),我們不僅要實現(xiàn)正義,而且應(yīng)當以人們看得見的方式實現(xiàn)正義。這就要求我們必須破除重實體、輕程序的執(zhí)法觀念,提高程序的法律地位,尊重程序的法律價值,真正做到既嚴格執(zhí)行和遵守實體法,又嚴格執(zhí)行和遵守程序法。三是正確處理權(quán)力與責任的關(guān)系,從權(quán)力本位向責任本位轉(zhuǎn)變。責任是法律的生命。法律規(guī)定某一國家機關(guān)享有某項職權(quán),就同時意味著它應(yīng)盡某項職責。職權(quán)和職責這兩個方面,職責是主要的。但在權(quán)力與責任的關(guān)系上,實踐中還存在著相當程度的觀念偏頗和制度失衡,如一些執(zhí)法機關(guān)十分重視行使執(zhí)法權(quán)力、強調(diào)公民法律責任而忽視承擔執(zhí)法責任:一些監(jiān)督制度往往虛置,執(zhí)法責任難以落實;少數(shù)執(zhí)法者抖威風,耍特權(quán),無利不作為,有利亂作為。這些現(xiàn)象必須堅決加以克服和糾正。要樹立正確的權(quán)力觀和責任觀,以責任制約權(quán)力,從權(quán)力本位走向責任本位,切實明確職權(quán)行使的責任范圍,全面強化執(zhí)法責任,嚴禁失職、瀆職,杜絕或,從而實現(xiàn)和諧監(jiān)管。
三
如果說嚴格依法行政、規(guī)范執(zhí)法行為主要是防止和避免因為監(jiān)管機關(guān)自身原因造成特殊矛盾的話,那么,我們在化解因為監(jiān)管對象的對立情緒而產(chǎn)生的一般矛盾的過程中,還需要采取更加積極主動的方法和措施。監(jiān)管具有強制性,這是“剛”的一面。在監(jiān)管與被監(jiān)管之間的矛盾對立性客觀存在的情況下。如果過度依賴強制手段和硬權(quán)力執(zhí)法,而忽視對說服教育、調(diào)解疏導等非強制手段和軟權(quán)力執(zhí)法的運用,有時非但達不到監(jiān)管效果,反而會使監(jiān)管矛盾激化,影響社會和諧。因此,在不影響監(jiān)管效果前提下,我們要盡可能多地運用非強制手段和軟權(quán)力執(zhí)法,表現(xiàn)出市場監(jiān)管“柔”的一面,使監(jiān)管矛盾的對立性質(zhì)緩和以至轉(zhuǎn)化,化消極因素為積極因素,這既是和諧社會的要求,也有利于剛性監(jiān)管的貫徹落實。古人云:和者,不剛不柔也。和諧本身就體現(xiàn)出剛性與柔性的完美結(jié)合。和諧監(jiān)管理念,為我們采取剛?cè)岵姆椒ㄩ_展監(jiān)管工作提供了方法論指導。
基層工商部門及其工作人員在監(jiān)管執(zhí)法實踐中,往往習慣于運用強制手段和硬權(quán)力執(zhí)法,而不善于運用說服教育、調(diào)解疏導等非強制手段和軟權(quán)力執(zhí)法。這一方面反映出我們在監(jiān)管方法和能力上的不足。另一方面從更深層次上反映了我們的監(jiān)管理念與現(xiàn)代行政理念還存在不符合、不適應(yīng)的問題。長期以來,在高度集中的計劃體制下,我國實行的是以“審批”和“管制”為主導的高度集中全面控制的政府管理模式。這一行政模式的主要特點是:一方面,強調(diào)行政的權(quán)威性和權(quán)力性。在行政管理領(lǐng)域,強調(diào)指揮的權(quán)威性,強調(diào)民眾對政府的服從關(guān)系,強調(diào)行政權(quán)力凌駕于一切權(quán)利之上。行政機關(guān)處于主導者、管理者、支配者的優(yōu)越地位,而行政相對人處于從屬者、被管理者和被支配者的地位。另一方面,強調(diào)行政行為的單方性和強制性。行政行為一經(jīng)做出即具有確定力、約束力、執(zhí)行力,相對人必須服從不得拒絕。行政主體有權(quán)以強制手段保障行政行為內(nèi)容的落實。因此,在我們的行政管理人員頭腦當中,“行政管制”理念根深蒂固,總是簡單地將行政管理對象當成管制對象,當作一種對立面來進行管理,形成單純的“命令――服從”關(guān)系,習慣于“管”字當頭,“罰”字殿后。這種單調(diào)、僵硬的管理模式必然導致管理與被管理關(guān)系的緊張,造成行政效能的低下。
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,行政理念正在發(fā)生新的變革,確立現(xiàn)代行政理念對我們創(chuàng)新監(jiān)管理念,推行和諧監(jiān)管、柔性監(jiān)管有著重要的指導意義,一是確立公共行政理念。行政權(quán)力具有公共性質(zhì)、公共性能,其目的就是為社會和公眾提供公共政策、公共安全和公共服務(wù),維護公共秩序和實現(xiàn)公共利益。行政權(quán)力的運作需要公共支持,缺乏民眾的公共信任難以推行有效行政。公共行政理念自然意味著要摒棄特權(quán)觀念,防止濫用公共權(quán)威和公共資源,避免和消除行政私化傾向。公共行政理念還衍生出公開、公平、公正和公信原則。二是確立平衡行政理念。行政是國家權(quán)力運作生成特殊社會關(guān)系的過程。這類特殊社會關(guān)系可以抽象和簡化為行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。平衡行政主要