財政暫付款風險管控思考探析

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摘要：近年部分縣市財政暫付款過大問題表現(xiàn)突出，使用財政資金墊款開展項目，違背了財政預算管理的原則，給財政運行帶來了風險。暫付款擠占了預算資金，給地方財政帶來了沉重包袱和隱患，導致正常項目落實受阻，人員工資發(fā)放拖后。隨著財政收支矛盾增大，重點民生項目甚至無法得到保障，可謂功在當代、“損”在千秋。本文從市縣級財政暫付款面臨的風險入手，通過分析風險管控中存在的問題，思考控制風險的有效措施，以促進地方財政的健康運行。

關鍵詞：財政暫付款；消化；風險管控

財政暫付款反映的是在預算安排之外借給本級預算單位或其他單位臨時急需的墊付款項，年底前應及時收回。財政暫付款能為經(jīng)濟社會運行解決一些難點和急迫事項，但部分暫付款未及時收回或未按程序轉(zhuǎn)列支出，形成歷史掛賬已經(jīng)成為事實上的呆賬、壞賬。部分地方暫付款規(guī)模長期居高不下，甚至越積越多，給當?shù)刎斦\行造成了不利影響，資金安全隱患大。加強財政暫付款管理，是國務院深化預算管理制度改革的一項重要部署，當下已經(jīng)成為一項十分重要和緊迫的財政工作。

一、財政暫付款過大面臨的風險

（一）財政資金支付風險財政暫付款游離于預算之外，占用了國庫資金，形成歷史掛賬，加劇了財政國庫資金調(diào)度的難度，嚴重沖擊著財政預算的正常運行。地方財政存在國庫集中支付結(jié)余或者代管資金等暫存款項，充足的國庫現(xiàn)金帶來了可用財力大的假象，于是毫無顧忌的開展預算未安排的項目，導致上級專項資金被暫付款擠占。庫款保障水平降低，遇到稅收不理想或者大額專項支出時，保工資、保民生、保運轉(zhuǎn)等基本性保障支出難以保證，加大了支付風險。

（二）財政資金安全風險財政資金安全是財政管理的一條重要生命線。由于暫付款管理不規(guī)范，部分暫付款產(chǎn)生時未明確還款責任人、還款年限和途徑等，加大了借款收回的難度，很容易導致國有資產(chǎn)流失。用于支持企業(yè)發(fā)展的資金，遇到企業(yè)破產(chǎn)的情況，沒有了收回的途徑便會化為泡影；借款單位會計核算不規(guī)范，未在應付款項清晰反映負債，主動還款更無從談起?？梢姇焊犊钸^大問題也是資金安全的問題，財政部門有必要增強資金安全防控意識，健全內(nèi)部控制制度，建立資金安全防控長效機制。

二、財政暫付款風險管控中存在的問題

（一）現(xiàn)有暫付款消化進度慢（1）舊賬責任主體不明確，暫付款清理內(nèi)生動力不足。開展暫付款清理工作，前提是理清資金的來龍去脈，對暫付對象、項目用途、責任主體、還款途徑等了解清楚。資金涉及部門多，政策性強，覆蓋領域廣；涉及的各部門經(jīng)辦人、審批領導大多數(shù)已經(jīng)更換。財政部門身單力薄，倘若沒有其他部門的積極配合，僅憑一己之力無法準確把握具體情況，導致清理工作無從下手。找誰來“算舊賬”，如何調(diào)動“無關人員”的積極性。以往暫付款管理不夠精細，責任主體不明確，追還借款由誰來做是清理工作面對的首要難題。主導借款的政府負責人調(diào)離崗位，現(xiàn)任領導不清楚情況，導致催收力度不夠，積極性不高。（2）部分大額暫付款短期內(nèi)無法清理。往年未納入年初預算的臨時性項目，因歷年財力不足形成的掛賬資金數(shù)額較大，在當下稅收形勢不景氣的情況下，通過財力轉(zhuǎn)列支出短時間內(nèi)無法消化，需要考慮未來剛性支出同時制定消化計劃分步實現(xiàn)。土地城建項目借款時間長，涉及國土部門的土地收儲成本墊款，需要根據(jù)項目進展辦結(jié)相關手續(xù)，待上級下達轉(zhuǎn)移支付款項才能列支，而項目工期一般較長，短時間內(nèi)無法清理。

（二）預算管理水平不足當前財政收支矛盾加大給預算管理帶來了嚴峻的考驗。我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，宏觀經(jīng)濟下行，再加上房地產(chǎn)調(diào)控、去產(chǎn)能和減稅降費等政策影響，往年稅收迅猛增長的態(tài)勢已經(jīng)不在，財政收入甚至不增反降。同時，財政剛性支出不斷增加，民生支出“擴面提標”、改革支出兜底等財政必保事項增多，大大增加了地方財政支出壓力。然而部分地區(qū)缺乏長期性的發(fā)展規(guī)劃和全局統(tǒng)籌收支大盤的戰(zhàn)略眼光，忽視預算管理的權(quán)威性，不把預算編制目標定位到科學合理預測收支規(guī)模上，盲目追求增長率，執(zhí)行預算隨意性強，部分地區(qū)的暫付款項越積越多。

（三）控制增量尺寸難把握近年來的暫付性款項主要用于應對社會影響較大的突發(fā)事件、墊付土地收儲成本、公益性基礎設施建設、國有企業(yè)注冊資金、解決國有企業(yè)改制破產(chǎn)等歷史遺留問題、墊付養(yǎng)老金等社保資金以及補充預算單位人員工資或保運轉(zhuǎn)經(jīng)費缺口等。以上種種借款類型中，目前只有應對較大突發(fā)事件一種情況是當前政策允許的，可謂限制性極強。在某種情況下，面對當時實際情況，嚴格執(zhí)行規(guī)定似乎弊大于利。存在墊款就存在風險，有時候風險又和機會并存，墊款與否的判斷主觀性較強，要綜合考慮、科學決策并不容易。例如在現(xiàn)實操作中，為推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展政府大力開展招商引資，工業(yè)園區(qū)、傳化物流等重點基礎設施建設項目資金投入多。對于未能納入預算的，要保證工程施工順利，只能墊付大量建設資金來保證項目盡快發(fā)揮經(jīng)濟效益。另外隨著城鎮(zhèn)化的加快推進，地方征地拆遷涉及土地補償款的項目，農(nóng)民拿不到補償款不簽字便無法辦理相關手續(xù)，墊款情況不可避免。

（四）暫付款管理信息化水平低隨著財政信息化建設，電子化支付、會計集中核算、自助柜面和電子差旅網(wǎng)上報銷等應運而生，強大的技術支撐提高了財務工作效率，也在一定程度上保證了資金安全。但是信息化建設在財政暫付款管理方面仍是空白，暫付款撥付流程簡單內(nèi)控不嚴，明細信息記錄需要自制表格錄入。補全暫付款臺賬，需要翻閱大量歷史憑證和報告，逐字逐句從中提取暫付款的有效信息。

三、財政暫付款風險管控的具體措施

（一）政府牽頭、分類施策，消化往年暫付款地方政府將暫付款清理工作列入年度任務清單，明確負責部門和責任人，分年度設定清理目標，使清理工作受到政府的監(jiān)督和評價。目標設定的前提是摸清底細，要進一步建立健全了財政暫付款總臺賬和明細檔案。相關部門通過翻閱歷史報告、撥款憑證等資料，召開研討會，復核借款用途、還款途徑等信息，深入排查可能存在重大風險隱患的暫付款項目。重新認定明確責任主體，然后分類施策，結(jié)合借款類型采取不同的消化方式，具體相應計劃和措施。具備回收條件的下達催款單到責任單位；需要本級財力解決范圍的，按程序履行手續(xù)經(jīng)本級政府同意后，優(yōu)先使用收回的存量資金予以核銷；上級?？钗聪逻_的，協(xié)調(diào)有關部門抓緊辦理手續(xù)；研究政策，能和當年安排的預算資金掛鉤的，及時按程序轉(zhuǎn)列支出；存在債務糾紛的，提請司法部門介入解決。

（二）合理編制年初預算，約束預算執(zhí)行落實零基預算編制模式，杜絕盲目追求預算收支增長率。提高預算編制的前瞻性，充分考慮收支影響因素，較上年確實減收的相應調(diào)減預算，避免預算執(zhí)行中產(chǎn)生財力不足的問題發(fā)生，影響重要項目的支出。收入方面，結(jié)合當前經(jīng)濟形勢，聯(lián)合稅務部門準確測算收入，確保數(shù)據(jù)的準確性和合理性。支出方面，量力而行，既要保證預算項目完整性又要分清項目輕重緩急，積極推進財政中長期規(guī)劃和項目庫的信息對接；落實中央八項規(guī)定，節(jié)約成本，提高資金使用效益。預算執(zhí)行中出現(xiàn)短收的情況，應當通過減少支出、調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等方式實現(xiàn)收支平衡。促增長的建設和重點民政等新增項目支出應當按規(guī)定通過調(diào)整預算、預算調(diào)劑、盤活財政存量資金等方式解決。加強項目庫建設，明確立項依據(jù)、實施方案、支出計劃，設置合理的績效目標，在預算控制規(guī)模內(nèi)擇優(yōu)對具有良好社會和經(jīng)濟效益的項目開展建設。

（三）明確責任，嚴格落實管控制度嚴格執(zhí)行預算法和國家有關規(guī)定，不折不扣地落實本級人民代表大會批準的財政支出預算，依法規(guī)范本級國庫資金管理。除需發(fā)生自然災害等突發(fā)事件臨時急需款項外，財政不得對企業(yè)和未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。尤其是不得以臨時周轉(zhuǎn)為由墊付財政資金用于一般性基礎設施建設、地方政府主導的重大建設項目以及土地收儲成本等較長期限投資行為。對于預算單位提交的借款申請，要嚴格遵循審批程序，財政部門應綜合考慮資產(chǎn)負債和預算執(zhí)行情況，提出建議報本級人民政府。政府常委會充分論證借款必要性，并進行機會和風險評估，明確還款責任人、批準借款責任人，還款方案等。完善暫付款收回保證機制，必要時依法采取財政暫付款的保全措施。財政部門應專門設置制式審批表和臺賬，詳細記錄用途、形成時間、暫付金額、暫付對象、暫付期限，責任人等內(nèi)容，以便跟蹤、監(jiān)督資金情況。財政對外借款實行終身負責制，相關責任人未按規(guī)定程序辦理對外借款以及因?qū)徍瞬粐赖仍斐韶斦Y金損失的追究其責任。對于大額借款和風險大的地區(qū)，上級財政部門有必要進行把關，嚴控規(guī)模，從源頭防范風險的發(fā)生。

（四）提高信息化管理水平，完善監(jiān)督預警機制首先，要充分利用信息技術。為實現(xiàn)暫付款精細化管理，可在財政一體化平臺增加暫付款管理模塊，實現(xiàn)借款的提交、審核、信息記錄、跟蹤、收回的閉環(huán)管理，有利于規(guī)范借款流程和落實責任分工。其次，要實行監(jiān)督預警機制。加大監(jiān)督力度，結(jié)合財政大數(shù)據(jù)設置若干條預警規(guī)則，具體包括：上傳的審批資料不全，未錄入責任人，到期未還款，清理進度不達標，累計暫付款規(guī)模占庫款比例過大，新增暫付款規(guī)模占支出比例超標準等。若干預警規(guī)則的設定能有效促進各級財政和各部門的財政暫付款管理工作，在風險管控中勢必發(fā)揮重要作用。

參考文獻

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［3］黃允如.地方財政庫款管理的問題及建議——以濰坊市為例［J］.齊魯珠壇,2019（1）.48

作者：朱永華 單位：滄州市新華區(qū)財政局