地方財(cái)政在PPP模式中的應(yīng)用

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摘要：自2014年財(cái)政部鼓勵(lì)推行PPP模式以來(lái)，這5年經(jīng)歷了風(fēng)風(fēng)火火擼起袖子大快干，到遭遇“滑鐵盧”，再到穩(wěn)中求進(jìn)合規(guī)干。PPP的發(fā)展總體趨勢(shì)向好，不僅拉動(dòng)內(nèi)需，同時(shí)也解決政府在基礎(chǔ)建設(shè)上的資金壓力。本文主要從地方財(cái)政角度對(duì)ppp模式進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞：PPP；合規(guī)

一、目前現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開(kāi)放已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)、新階段。經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，公共服務(wù)與配套基礎(chǔ)建設(shè)需求大，要求高，單純依靠政府財(cái)政來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代規(guī)劃和建設(shè)，顯然是不夠的，因此，借助于民間資本，引入PPP模式對(duì)推動(dòng)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高公共服務(wù)水平有著迫切的需要和重要的意義。通過(guò)PPP這一投融資創(chuàng)新模式也是符合時(shí)代的步伐。

二、地方財(cái)政實(shí)操中的困難

(一)政策的收緊：近期幾份有重大影響力的文件

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)金[2017]92號(hào)》中明確了不得入庫(kù)的三種情況，特別強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)成本參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比至少30%，不得固化政府支出責(zé)任，從實(shí)質(zhì)上去解讀就是去約束社會(huì)資本方用心去做長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)，而不是以往BT模式的建設(shè)工程。《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2017]50號(hào))中主要突出的5個(gè)不得：不得為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保；不得對(duì)項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任；不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金；不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失；不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》財(cái)金[2019]10號(hào)文，嚴(yán)監(jiān)管、重規(guī)范是文件的主要精神。強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出責(zé)任占比超5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目(污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外)；對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。從以上時(shí)間推進(jìn)的文件可見(jiàn)，財(cái)政部從控風(fēng)險(xiǎn)的角度對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)一步嚴(yán)控，入庫(kù)門(mén)檻增高，融資渠道變窄，同時(shí)也是規(guī)范項(xiàng)目的建設(shè)，完善PPP領(lǐng)域的制度缺失。

(二)PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率低，對(duì)社會(huì)資本吸引力低

很多PPP項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目收益率低。除非申請(qǐng)到政策性資金來(lái)源，隨著大環(huán)境的變動(dòng)，從2016年年末起，融資利率一路走高(銀行貸款利率5年以上的基準(zhǔn)利率4.9%的基礎(chǔ)上普遍需要上浮10%~25%)。如果再考慮社會(huì)資本方的利潤(rùn)空間，則最后的綜合資本將更高。最終出現(xiàn)與發(fā)起PPP建設(shè)模式建設(shè)初衷相背離的地步，難以促成項(xiàng)目的落地。加上項(xiàng)目周期一般10-30年，周期過(guò)長(zhǎng)，后面一系列的不確定因素直接影響了社會(huì)資本的進(jìn)入積極性。政府方設(shè)置的回報(bào)率既要對(duì)社會(huì)資本有吸引力，又要控制在合理的利潤(rùn)范圍內(nèi)，平衡點(diǎn)較難把握。對(duì)物有所值和財(cái)政承受能力論證的測(cè)算準(zhǔn)確率有很高的要求。

(三)PPP實(shí)施方案操作難，政策法規(guī)不完善

首先，PPP項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有配套的政策護(hù)航，在具體的實(shí)操層面，遇到與現(xiàn)行政策相駁的地方，為了推進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)，只能摸著石頭過(guò)河，邊學(xué)邊做。比如：PPP項(xiàng)目公司如何取得土地使用權(quán)等。其次，由于政府不再是項(xiàng)目全部的債務(wù)人，金融機(jī)構(gòu)方也會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)配套制度的不明確或不完善，而不敢輕易與社會(huì)資本合作，加大社會(huì)資本方的融資難度及融資成本。最后，PPP進(jìn)入實(shí)施階段，特別是在SPV公司組建過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)PPP合同簽訂之后又存在變更的問(wèn)題。如：按照原投標(biāo)方案在預(yù)設(shè)的融資過(guò)程中不能進(jìn)行，由于需要改變?nèi)谫Y方式而引起中標(biāo)社會(huì)資本方聯(lián)合體成員之間內(nèi)部出資比例的變更。

三、擬采取的對(duì)策

針對(duì)在實(shí)際的PPP操作過(guò)程中遇到的困難，同時(shí)也借鑒成功案例，總結(jié)出以下幾點(diǎn)，在以后的PPP項(xiàng)目開(kāi)展中能有所引用。

(一)深入學(xué)習(xí)文件精神，吃透文件要領(lǐng)，做好貫徹落實(shí)工作

PPP項(xiàng)目建設(shè)模式已在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，至上而下的文件解讀及地方的培訓(xùn)讓政府從事PPP工作的人員及社會(huì)資本各方有很好的指引作用。在PPP項(xiàng)目的前期工作中，政府方可設(shè)置出合理的門(mén)檻，吸引高優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本方來(lái)參與，給項(xiàng)目的建設(shè)打好基礎(chǔ)；實(shí)施過(guò)程中，靈活運(yùn)用政府基金投資等金融工具，持續(xù)順利推進(jìn)PPP的建設(shè)；最后要落腳監(jiān)管，將監(jiān)管貫穿于整個(gè)PPP生命周期，同時(shí)，接受各方監(jiān)督，推進(jìn)項(xiàng)目有序健康開(kāi)展。對(duì)于符合文件要求可以申請(qǐng)上級(jí)補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，要及時(shí)提交申報(bào)。嚴(yán)格按照文件的要求、指引規(guī)范做好PPP工作。按照文件入庫(kù)要求做好PPP項(xiàng)目的入庫(kù)及管理工作。根據(jù)財(cái)政部要求，入庫(kù)項(xiàng)目的可用性付費(fèi)與運(yùn)維績(jī)效進(jìn)行掛鉤，按推進(jìn)進(jìn)度及時(shí)更新PPP庫(kù)資料，重點(diǎn)落實(shí)項(xiàng)目聯(lián)系人，將項(xiàng)目推進(jìn)情況及時(shí)反饋PPP庫(kù)錄入負(fù)責(zé)人，同步對(duì)外公布，確保公開(kāi)透明、規(guī)范合規(guī)。

(二)打?qū)嵒A(chǔ)工作，做好項(xiàng)目鋪墊

排項(xiàng)目建設(shè)表時(shí)，地方財(cái)政應(yīng)會(huì)同地方發(fā)改，在目前需要建設(shè)的政府投資項(xiàng)目中挑選適合開(kāi)展的PPP項(xiàng)目，首選財(cái)政部推薦的污水、垃圾等項(xiàng)目。其次可選取有現(xiàn)金流、投資額比較大、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的項(xiàng)目。每年及時(shí)更新地方PPP備選庫(kù)。根據(jù)上級(jí)有關(guān)PPP項(xiàng)目管理規(guī)定，擬定地方關(guān)于推行政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理辦法(試行)明確管理責(zé)任。認(rèn)真履行“兩評(píng)”工作，即物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證。依靠咨詢公司的專(zhuān)業(yè)力量，做好充分的市場(chǎng)調(diào)查工作，確保所選取的項(xiàng)目真正做到物有所值。打好PPP項(xiàng)目前期工作的根基。嚴(yán)格把握主線，嚴(yán)控財(cái)政承受能力10%“紅線”。把控地方財(cái)政用于PPP項(xiàng)目的支出不超過(guò)一般公共預(yù)算支出的10%。在做財(cái)政承受能力論證中，結(jié)合本地區(qū)結(jié)構(gòu)和相關(guān)規(guī)劃合理進(jìn)行財(cái)政支出預(yù)測(cè)，將不低于30%的建設(shè)成本納入運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核，發(fā)揮社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。另外，還需在前期工作、采購(gòu)階段、實(shí)施階段分別測(cè)算財(cái)承，確保不超紅線。

(三)夯實(shí)管理責(zé)任，完善PPP管理制度

作為地方財(cái)政部門(mén)，設(shè)立PPP管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門(mén)工作上門(mén)對(duì)接服務(wù)。落實(shí)每個(gè)項(xiàng)目的對(duì)接人員，針對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)情況，采取定期和不定期兩種方式進(jìn)行項(xiàng)目情況的反饋，確保地方財(cái)政及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)度，為之后進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的服務(wù)費(fèi)支付做好鋪墊，做到PPP項(xiàng)目對(duì)接工作全覆蓋。PPP模式最大的轉(zhuǎn)變就是需要政府的定位轉(zhuǎn)型，從之前的項(xiàng)目提供者轉(zhuǎn)換為項(xiàng)目合作者和監(jiān)督者。PPP項(xiàng)目合作期限長(zhǎng)，在運(yùn)作中可能面臨政府更迭引致的政府履諾風(fēng)險(xiǎn)。順應(yīng)市場(chǎng)的需要，政府方就應(yīng)該嚴(yán)格遵守契約精神。只要社會(huì)資本方考核過(guò)硬，政府方就應(yīng)該履行合同條款內(nèi)容，讓合作方踏實(shí)做項(xiàng)目。設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在一個(gè)完善的PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制應(yīng)該是核心，只有合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制才能夠吸引足夠的資金參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在項(xiàng)目談判期，可逐步對(duì)各方面的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，按照評(píng)估結(jié)果做出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在各方認(rèn)可的前提下，按照合同要求，政府方和社會(huì)資本方各自做好各自的工作，共同推進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，高效合理的定價(jià)機(jī)制以及與之配套的補(bǔ)貼方案、良好的信譽(yù)樹(shù)立是贏得社會(huì)資本投資者信任的前提。政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減少。

四、總結(jié)

秉承PPP模式“促改革、惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)”的定位，地方財(cái)政將繼續(xù)探索適合本地區(qū)的項(xiàng)目，做好項(xiàng)目的挑選、監(jiān)管職責(zé)，在后續(xù)的工作環(huán)節(jié)中有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

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作者：嚴(yán)玥 單位：杭州市余杭區(qū)財(cái)政局