財(cái)政下的房地產(chǎn)市場調(diào)控

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摘要:商品房作為兼具經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性的特殊商品，其價(jià)格波動(dòng)情況不僅體現(xiàn)了房地產(chǎn)市場的價(jià)值規(guī)律，更深層次反映為政府與市場的關(guān)系問題。本文根據(jù)現(xiàn)階段房地產(chǎn)行業(yè)存在的“調(diào)控失效”“高房價(jià)”等問題，從分稅制財(cái)稅體制、地方政府“土地財(cái)政”、城鄉(xiāng)二元土地管理機(jī)制、社會(huì)保障房制度等財(cái)政視角進(jìn)行成因剖析，進(jìn)而針對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)面臨的問題提出具體的政策建議，并希望本文的研究能夠?yàn)榻鉀Q現(xiàn)階段房價(jià)高成本、土地供需矛盾、房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策效果受限等難題提供參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞:房地產(chǎn)行業(yè);分稅制財(cái)稅制度;土地財(cái)政;城鄉(xiāng)二元土地格局

近些年房價(jià)的不斷“創(chuàng)新高”，成為社會(huì)民眾關(guān)注的重大問題，房價(jià)問題事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型、構(gòu)建和諧社會(huì)等重大問題。然而，房地產(chǎn)市場所銷售的是兼具消費(fèi)屬性與投資屬性，經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性的特殊商品，這也決定了房價(jià)的問題不僅僅是房地產(chǎn)行業(yè)的市場內(nèi)在問題，更與國家宏觀調(diào)控機(jī)制，中央與地方政府財(cái)政制度，土地制度等息息相關(guān)，更深層次地反映為政府與市場的關(guān)系問題。

一、財(cái)政視角下房地產(chǎn)行業(yè)的現(xiàn)狀

狹義上的“土地財(cái)政”僅僅指政府的土地出讓收入，土地出讓金對(duì)于彌補(bǔ)地方公共財(cái)政收入不足，增強(qiáng)地方財(cái)力以實(shí)現(xiàn)地方政府職能起到保障性作用。房地產(chǎn)行業(yè)與房產(chǎn)有關(guān)的稅費(fèi)對(duì)地方財(cái)政資金的支持力度不及土地出讓金收入的支持力度。在現(xiàn)行市場中土地使用權(quán)通過招拍掛制度出讓，一定程度上壓縮了開發(fā)商的“尋租”空間，促進(jìn)了土地交易中的市場化定價(jià)機(jī)制。但是，由于地方政府在土地管理與經(jīng)營中扮演著雙重角色，其憑借壟斷地位掌控了土地的出讓價(jià)格，開發(fā)商的議價(jià)能力受限，高額的土地出讓金轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)開發(fā)商的開發(fā)成本，最終買單的還是普通的購房者。地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴導(dǎo)致了土地價(jià)格帶動(dòng)房價(jià)，房價(jià)反作用于地價(jià)的循環(huán)怪圈。近年來，一系列房市調(diào)控政策的執(zhí)行雖有一定效果，但并未達(dá)到控制房價(jià)上漲，消除房地產(chǎn)泡沫，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展以及滿足廣大居民住房需求的目標(biāo)。

二、財(cái)政視角下高房價(jià)背后的成因分析

(一)“土地財(cái)政”是推動(dòng)高房價(jià)的源頭土地財(cái)政是地方政府實(shí)現(xiàn)提供公共服務(wù)職能的重要財(cái)力來源，然而其又成為推動(dòng)地方房價(jià)上漲的直接原因，違背了地方政府的履職初衷。土地財(cái)政所處的“尷尬”根本上源自分稅制改革導(dǎo)致的財(cái)政管理體制缺陷以及地方政府在土地管理和經(jīng)營中的角色定位等方面的原因。1．分稅制財(cái)政管理體制下“明確的財(cái)權(quán)與模糊的事權(quán)”不平衡機(jī)制是根本原因?yàn)榱私鉀Q中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系問題以及理順中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)分配的關(guān)系，我國于1994年開始實(shí)施了分稅制財(cái)政管理體制，其實(shí)質(zhì)在于促使中央與地方財(cái)政自收自支，通過劃分稅權(quán)實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理。其中稅源大而集中的稅種一般劃入中央稅，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃入地方稅。然而地方政府事權(quán)的界定卻很模糊，缺乏明確而正式的劃分，導(dǎo)致中央與地方事權(quán)的重復(fù)或者錯(cuò)位現(xiàn)象的存在。由于地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，地方政府在社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房領(lǐng)域的資金壓力巨大。2．地方政府在土地管理與經(jīng)營中的雙重身份是誘導(dǎo)因素目前，我國《土地管理法》劃分了地方政府在土地管理與土地經(jīng)營中擔(dān)任的角色，地方政府不僅是土地管理政策的執(zhí)行者，同時(shí)擔(dān)任了土地經(jīng)營制度的實(shí)踐者。雖然從節(jié)約管理成本以及地方政府具備地域優(yōu)勢(shì)的角度考慮，地方政府的雙重角色具有一定的合理性。但是該雙重角色定位導(dǎo)致了在地方土地管理與經(jīng)營的過程中權(quán)力制衡機(jī)制的缺失，促使地方政府在土地市場上占據(jù)了壟斷地位。為了獲取土地出讓金收入以滿足地方事務(wù)的財(cái)政支出需求，在土地管理工作中地方政府“維護(hù)公共利益與長遠(yuǎn)利益”的職責(zé)被迫讓位于“眼前利益”。

(二)土地供給不足導(dǎo)致的供需矛盾成為房價(jià)高成本的客觀原因土地資源原本就具有稀缺性特點(diǎn)，加之地方土地用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)以及社會(huì)保障性住房建設(shè)的規(guī)劃，致使土地供給量難以達(dá)到地方房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)的用地需求量。同時(shí)，我國城鄉(xiāng)二元土地管理體制的存在也壓縮了地方非農(nóng)業(yè)用地的供給空間。根據(jù)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)的唯一渠道就是國家征用后轉(zhuǎn)化為國有土地。然而地方政府在此過程中擔(dān)任了雙重角色，集征地工作的決定者和征地補(bǔ)償制度的制定者于一身。在國家征用產(chǎn)權(quán)不清晰的農(nóng)村建設(shè)用地的過程中，地方政府掌握了議價(jià)權(quán)，通過非公允價(jià)格獲得土地后，在土地市場供需不平衡的刺激下出讓土地賺取高額買賣價(jià)差。

(三)社會(huì)保障房政策執(zhí)行效果不佳成為削弱房價(jià)調(diào)控的現(xiàn)實(shí)原因保障性安居工程建設(shè)作為推動(dòng)地方城鎮(zhèn)化建設(shè)，緩解中低收入家庭住房困難的重大民生工程。雖然其在緩和房地產(chǎn)市場供需矛盾以及抑制房價(jià)上漲方面具有積極的調(diào)節(jié)作用，但是目前地方保障房政策執(zhí)行力度不佳導(dǎo)致保障房對(duì)于房地產(chǎn)市場的房價(jià)調(diào)控作用并不顯著。首先，地方保障性安居工程建設(shè)的用地需求會(huì)擠占部分原本用于普通商品房開發(fā)出讓的土地，對(duì)地方政府的土地出讓金收入造成沖擊，所以地方政府在執(zhí)行保障房政策時(shí)，經(jīng)常會(huì)將保障性住房的選址定在地段不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)或郊區(qū)，難以發(fā)揮保障房的房價(jià)調(diào)控作用。其次，保障性住房建設(shè)需要相對(duì)完善的配套基礎(chǔ)設(shè)施投入，在中央保障性住房財(cái)政支出有限的情況下，進(jìn)一步加劇了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

三、從財(cái)政視角調(diào)控房地產(chǎn)市場的政策建議

(一)深化改革“分稅制”財(cái)稅制度，進(jìn)一步完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度土地財(cái)政對(duì)地方房價(jià)的推波助瀾作用，歸根溯源在于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。目前，我國中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中由于地方專項(xiàng)撥款項(xiàng)目的重復(fù)性，分散性設(shè)置以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管機(jī)制的不完善，導(dǎo)致了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配不合理，使用效益不佳的情況。伴隨著近幾年中央轉(zhuǎn)移支付力度的不斷加大，如何優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付的支出結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付的分配公平性和使用效益，以及明確中央與地方政府相應(yīng)事權(quán)下所對(duì)應(yīng)的財(cái)政支付比例才是關(guān)鍵之舉。中央應(yīng)加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付中財(cái)力性轉(zhuǎn)移的支付比例，提高地方政府對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付因地制宜使用的自主性，促進(jìn)地方公共服務(wù)的均等化。同時(shí)，通過開展對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的整合、摸底工作，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金使用的效益評(píng)價(jià)與監(jiān)管工作。

(二)建立以稅收為主體的地方財(cái)政收入格局，逐步減少對(duì)狹義土地財(cái)政的依賴地方公共財(cái)政預(yù)算收入中與房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的稅種收入金額并沒有形成地方財(cái)稅體制的主體稅種，遠(yuǎn)不及地方土地出讓金收入對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)度。但是土地作為稀缺的有限資源，以土地出讓金收入為主的土地財(cái)政既不利于地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性與可持續(xù)性，又有違代際公平性。所以，地方政府應(yīng)當(dāng)走“以財(cái)產(chǎn)稅收入為土地財(cái)政主體，逐步減少對(duì)土地出讓金收入的依賴程度”的改革之路。擴(kuò)大房產(chǎn)稅開征試點(diǎn)是未來財(cái)稅體制改革的必然之舉，從房產(chǎn)稅開征試點(diǎn)的實(shí)施效果來看，雖然房產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)收入再分配，緩解初次分配不均衡問題方面，以及增加房地產(chǎn)的投資、投機(jī)性成本，一定程度上抑制房產(chǎn)投資者的投資需求方面起到了有限的調(diào)控作用，但是對(duì)于遏制房價(jià)上漲的效果并不顯著。無論是對(duì)存量住房還是對(duì)增量住房開征，在土地出讓金收入抬高房價(jià)成本的前提下，稅收通過轉(zhuǎn)嫁，最終無疑是又推高了房價(jià)。所以，建立以稅收為主體的財(cái)稅收入格局，必須先解決本質(zhì)問題，下一步房產(chǎn)稅制度如何制定，開征范圍如何，將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。

(三)進(jìn)一步完善土地供給制度，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用我國城鄉(xiāng)二元化土地格局，不僅限制了土地市場的供給量，更鞏固了地方政府在土地市場中的壟斷地位，加之土地征用補(bǔ)償制度以及監(jiān)管制度的不完善，容易誘發(fā)征用土地價(jià)格的不公允以及地方政府與農(nóng)民之間的矛盾沖突。第十八屆三中全會(huì)上《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，就建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場做出了突破性嘗試，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，出讓、租賃、入股，實(shí)現(xiàn)與國有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)。這一舉措有利于豐富土地供應(yīng)主體，打破地方政府的價(jià)格壟斷，發(fā)揮市場在土地市場供需關(guān)系中的自發(fā)調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，地方政府應(yīng)通過調(diào)整地方用地結(jié)構(gòu)對(duì)土地資源進(jìn)行整合，通過實(shí)施“退二進(jìn)三”項(xiàng)目與“棚戶區(qū)改造”項(xiàng)目，逐步整合土地資源，有利于增加土地儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

(四)切實(shí)落實(shí)社會(huì)保障性住房制度，建立完善的地方政府政績考核體系社會(huì)保障性住房建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控力度，保障和改善民生具有重大意義。地方政府應(yīng)切實(shí)落實(shí)社會(huì)保障性住房建設(shè)，在土地供應(yīng)上優(yōu)先選址，優(yōu)先供應(yīng)，加大地方財(cái)政住房保障支出力度，進(jìn)一步完善配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格把關(guān)資格審查與分配工作，維護(hù)社會(huì)保障性住房分配的公正性與公平性原則。若能逐步將社會(huì)保障性住房建設(shè)相關(guān)指標(biāo)納入地方政府政績考核體系中，將有助于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障性住房的制度保障，完善地方政府政績的綜合評(píng)價(jià)體系。

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作者：關(guān)帥 單位：蘇州高新國有資產(chǎn)經(jīng)營管理集團(tuán)有限公司