財(cái)政年度預(yù)算規(guī)劃編制體制機(jī)制分析

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【摘要】本次研究目的是探討我國(guó)財(cái)政預(yù)算從年度預(yù)算的管控方式轉(zhuǎn)變成為中期預(yù)算規(guī)劃管理的方式，對(duì)我國(guó)財(cái)政管控起到重要作用。采用財(cái)政體制改革，比較國(guó)內(nèi)外績(jī)效預(yù)算管理改革成果的措施，結(jié)果證實(shí)完善年度預(yù)算和中期規(guī)劃編制的體制機(jī)制可以有效規(guī)范財(cái)政和用款單位。本文主要從預(yù)算編制機(jī)制的角度出發(fā)，對(duì)政府預(yù)算管理方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)行闡述，并探究改革性的措施。

【關(guān)鍵詞】年度預(yù)算；中期規(guī)劃；體制機(jī)制；新預(yù)算法；績(jī)效預(yù)算管理

引言

當(dāng)前，我國(guó)不斷發(fā)展中國(guó)經(jīng)濟(jì)以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政體系建設(shè)的要求。中國(guó)政府從1998年開(kāi)始，進(jìn)行了以部門(mén)預(yù)算、收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度等為主的預(yù)算管理體制改革[1]?？傮w目標(biāo)是建立公開(kāi)透明、科學(xué)規(guī)范、廉潔高效、完整的財(cái)政制度。由于過(guò)往年度預(yù)算滯后，不能有效應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)，缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)的把控和前瞻性，因此實(shí)行中期規(guī)劃成為當(dāng)下迫在眉睫的必要措施，而探討規(guī)劃中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算有著至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義?？偭靠刂坪拓?cái)政紀(jì)律是中長(zhǎng)期預(yù)算重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)和要求的，強(qiáng)化這兩項(xiàng)原則有利于激活預(yù)算資源的再分配，可以前瞻性地識(shí)別和幫助解決財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

1財(cái)政年度預(yù)算編制中存在的問(wèn)題

1.1各級(jí)政府對(duì)預(yù)算約束力不強(qiáng)

現(xiàn)階段從中央到地方普遍存在政府預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、約束力不強(qiáng)等問(wèn)題，在政府監(jiān)管層面存在監(jiān)督不到位以及相關(guān)的立法不到位等問(wèn)題。同時(shí)，人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查監(jiān)督工作還存在一些急需解決的問(wèn)題。傳統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)往往忽視法律法規(guī)的約束，而是更注重國(guó)家預(yù)算的規(guī)劃功能。這體現(xiàn)在預(yù)算內(nèi)容的具體布局方面和預(yù)算編制制度的立法方面。向人民代表大會(huì)提交的財(cái)務(wù)報(bào)告中所列的具體支出項(xiàng)目，尚未向該部門(mén)詳細(xì)通報(bào)。具體預(yù)算指標(biāo)欠缺，預(yù)算內(nèi)容簡(jiǎn)單、編制粗糙、讓人無(wú)法看明白等問(wèn)題[2]，缺乏完整且權(quán)威性的政府預(yù)算，造成實(shí)際執(zhí)行預(yù)算時(shí)人大無(wú)法實(shí)施有效的監(jiān)督，存在監(jiān)管不到位現(xiàn)象。雖然整個(gè)預(yù)算編制中任何環(huán)節(jié)并未缺少，然而，預(yù)算的歸類沒(méi)有依據(jù)資金的性質(zhì)來(lái)實(shí)施，由于各項(xiàng)資金的分配使用權(quán)在各地方政府、各級(jí)相關(guān)部門(mén)中掌握，很容易造成不規(guī)范行為的出現(xiàn)，這種現(xiàn)象對(duì)預(yù)算報(bào)告從開(kāi)始編制到最終執(zhí)行都有一定的影響。相關(guān)職能部門(mén)的內(nèi)控管理機(jī)制不夠健全，在預(yù)算的核定標(biāo)準(zhǔn)上不夠明確，缺乏較為完善的激勵(lì)、獎(jiǎng)懲考核體系，在權(quán)與責(zé)的監(jiān)督管理方面存在不到位等問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在造成了諸如資金追加事項(xiàng)現(xiàn)象的出現(xiàn)，預(yù)算的執(zhí)行十分困難。

1.2預(yù)算部門(mén)對(duì)相應(yīng)法律法規(guī)重視不夠

各層面相關(guān)預(yù)算部門(mén)對(duì)預(yù)算的法律效應(yīng)不夠重視，忽視其計(jì)劃性，只注重決算而輕視預(yù)算，甚至認(rèn)為決算是政績(jī)的最好體現(xiàn)。預(yù)算編制在必要的可行性論證欠缺的狀況下，為了獲得更多的財(cái)政資金，不重視項(xiàng)目的必要性和系統(tǒng)性，對(duì)項(xiàng)目資金的使用能否產(chǎn)生效益、使用實(shí)際途徑并未做過(guò)多的考慮，而項(xiàng)目資金的效率及效能的充分發(fā)揮，其關(guān)鍵在于內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制的作用要充分發(fā)揮出來(lái)，才能使項(xiàng)目效率、效能得以提高。然而，績(jī)效理念的缺乏，必要的績(jī)效管理制度不夠完善，使一些用款單位不履行相關(guān)的手續(xù)與財(cái)政部門(mén)討價(jià)還價(jià)，出現(xiàn)兩者對(duì)立的現(xiàn)象。

1.3思想觀念陳舊，沒(méi)有突破傳統(tǒng)預(yù)算觀念

預(yù)算單位沒(méi)有突破傳統(tǒng)的預(yù)算思想理念，仍然沿襲“簡(jiǎn)化預(yù)算、隨用隨要”的觀念，對(duì)預(yù)算基礎(chǔ)性工作核定、預(yù)測(cè)以及全年的規(guī)劃等研究不夠。預(yù)算單位內(nèi)部在編制預(yù)算計(jì)劃時(shí)，為了能夠爭(zhēng)取更多的資金，不惜一切代價(jià)想辦法要資金，對(duì)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性、關(guān)鍵性認(rèn)識(shí)不足。在做下一年度工作規(guī)劃時(shí)任務(wù)不具體，沒(méi)有詳細(xì)的目標(biāo)，資金的用途模糊，預(yù)算編制單位的財(cái)務(wù)部門(mén)與垂直管理的相關(guān)部門(mén)之間所顯示的數(shù)據(jù)不對(duì)稱，預(yù)算單位的信息來(lái)源只能依托下級(jí)相關(guān)部門(mén)上報(bào)，而真實(shí)的預(yù)算需求無(wú)法獲取，這樣編制出來(lái)的預(yù)算是不真實(shí)的。一些預(yù)算單位仍沿襲傳統(tǒng)切塊打捆編制方式，具體的單位和項(xiàng)目尚沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化，這使得預(yù)算監(jiān)督的實(shí)施存在不確定性。由于預(yù)算編制受體制的約束，相關(guān)單位之間、部門(mén)之間信息資源沒(méi)能共享，使獲取的信息不完整。加之相互間信息溝通缺少交流，而部門(mén)與政府之間的信息協(xié)作有效機(jī)制目前仍然存在，這些問(wèn)題都給預(yù)算編制工作帶來(lái)一定的影響。

2轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式實(shí)施改革的思路

2.1各財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)管理

切實(shí)落實(shí)新《預(yù)算法》，避免觸及法律的底線[3]。各地方設(shè)立專門(mén)的政府預(yù)算機(jī)構(gòu)，設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，預(yù)算編制專業(yè)機(jī)構(gòu)要與政府部門(mén)同級(jí)別，只有這樣才能保證財(cái)政預(yù)算工作的有效執(zhí)行，邀請(qǐng)財(cái)政專家加入機(jī)構(gòu)，參與財(cái)政部門(mén)政策報(bào)告的討論。管理局負(fù)責(zé)制定預(yù)算基本資金供給額度、財(cái)政收支重點(diǎn)、保障重大項(xiàng)目以及部門(mén)支出限額，指導(dǎo)各單位中期預(yù)算計(jì)劃的編制，每年年底下發(fā)預(yù)算編制指導(dǎo)意見(jiàn)。財(cái)政部門(mén)的中期滾動(dòng)預(yù)算指南要提供分類細(xì)致化的項(xiàng)目編制模塊。

2.2加強(qiáng)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督

加強(qiáng)人大預(yù)算委員會(huì)對(duì)預(yù)算審批、監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)審批的程序進(jìn)行強(qiáng)化，進(jìn)一步完善監(jiān)督手段和審批流程，不斷提高監(jiān)督效能。引入預(yù)算聽(tīng)證制度，以預(yù)算聽(tīng)證會(huì)的方式對(duì)預(yù)算報(bào)告加以審查，并將審查后的報(bào)告作為提交人大的初審預(yù)算草案根據(jù)，政府依據(jù)初審意見(jiàn)適度加以修正，為政府預(yù)算審查監(jiān)督工作實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)提供可行的措施。預(yù)算是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性工作，所以預(yù)算編制前期人大預(yù)算委員應(yīng)組織力量對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢(shì)以及稅收政策的變化狀況實(shí)施準(zhǔn)確判研，財(cái)政收支增長(zhǎng)狀況是分析的重點(diǎn)，所預(yù)測(cè)出的信息必須科學(xué)合理可靠，同時(shí)將預(yù)測(cè)的信息提供給相關(guān)部門(mén)確定部門(mén)的支出限額。在提交人大討論前預(yù)算編制程序就要進(jìn)入次年度的規(guī)劃流程中。財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)與預(yù)算編制相關(guān)部門(mén)的協(xié)作，加強(qiáng)信息溝通，通過(guò)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)對(duì)各部門(mén)支出政策、財(cái)政資源總量以及項(xiàng)目雙向溝通進(jìn)行重置確定，將基礎(chǔ)信息提供。推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，拓展預(yù)算監(jiān)督的廣度和深度，提升預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量和實(shí)效。

3關(guān)于財(cái)政年度預(yù)算和中期規(guī)劃編制建議

3.1建立加快建立預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的研究

在中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算規(guī)劃周期內(nèi)融進(jìn)績(jī)效理念，在制訂的財(cái)政預(yù)算中要全面覆蓋部門(mén)和單位的所有財(cái)政性資金，使資金使用的效果最大限度體現(xiàn)出來(lái)。預(yù)算編制要融合地域?qū)嶋H狀況，充分運(yùn)用相機(jī)抉擇的原理，在使用預(yù)算調(diào)節(jié)穩(wěn)定基金合理安排的前提下，依據(jù)經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行階段，實(shí)行跨年度預(yù)算平衡。

3.2建立目標(biāo)明確，職責(zé)分明的管理機(jī)構(gòu)

建立以明確各部門(mén)職責(zé)為核心，工作活動(dòng)為基本內(nèi)容，預(yù)算項(xiàng)目為目標(biāo)的預(yù)算管理結(jié)構(gòu)，通過(guò)對(duì)這三個(gè)層級(jí)結(jié)構(gòu)的確立，將預(yù)算管理的重心朝著績(jī)效評(píng)價(jià)方向轉(zhuǎn)移，將績(jī)效目標(biāo)移到事前，明確了績(jī)效目標(biāo)后再實(shí)施預(yù)算編制，從而形成規(guī)范的流程，這種“用錢(qián)先問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的管理模式，有效促進(jìn)各部門(mén)工作效率的提升。

3.3明確各財(cái)政部門(mén)的預(yù)算結(jié)構(gòu)

建立以“職責(zé)、活動(dòng)、項(xiàng)目”為特點(diǎn)的各部門(mén)預(yù)算結(jié)構(gòu)。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的支持下，開(kāi)發(fā)預(yù)算編制管理系統(tǒng)，并將省級(jí)全部預(yù)算項(xiàng)目納入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，支撐以宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)為核心應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化共享互聯(lián)互通。以項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)為紐帶，所有入庫(kù)項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)篩選論證后，具備了可行性才能存貯于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中。對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目及時(shí)滾動(dòng)更新，促使預(yù)算編制與執(zhí)行一致，項(xiàng)目申請(qǐng)與預(yù)算編制兩者之間銜接無(wú)誤，并將績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行綜合性考核。在分類整理歸納基本支出預(yù)算定額的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將支出預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行量化，將基本支出預(yù)算定額體系完善后，逐類測(cè)算單項(xiàng)業(yè)務(wù)的定額標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)制定出定額標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)研究人員探研新的定額體系，以“基礎(chǔ)定額加特殊因素”為方向進(jìn)行設(shè)計(jì)，依據(jù)物價(jià)水平以及政策的變化，對(duì)定額標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)定額做出及時(shí)恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整。梳理匯總現(xiàn)有支出標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算和評(píng)審，對(duì)定額要素進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，確定具體因素的指標(biāo)。

3.4建立項(xiàng)目支出指標(biāo)體系

在此基礎(chǔ)上，制定明年的支出上限，制定今后兩年支出預(yù)算的計(jì)劃意見(jiàn)，繼續(xù)編制三年滾動(dòng)預(yù)算草案，以增強(qiáng)政策實(shí)施的連續(xù)性[4]。對(duì)方案的制定應(yīng)當(dāng)具體細(xì)致，確保其可操作性與可實(shí)施性。同時(shí)要覆蓋較長(zhǎng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，保證政策能連續(xù)實(shí)施。此外還應(yīng)該考慮到地方稅收與中央的差異性，鑒于地方稅收來(lái)源的結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，缺乏健全的財(cái)源基礎(chǔ)，稅收組織必須充分考慮金融運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)因素，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人員結(jié)構(gòu)等，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把控有一個(gè)整體觀、全局觀、切實(shí)找到有效解決問(wèn)題的辦法，以增強(qiáng)地方財(cái)政收入的可持續(xù)性。

4結(jié)語(yǔ)

報(bào)告對(duì)預(yù)算制度建立的目標(biāo)做出了新的表述，即建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理，可以說(shuō)是承載了預(yù)算制度的重大轉(zhuǎn)變。因此在這種形勢(shì)下，對(duì)財(cái)政預(yù)算管理方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，進(jìn)行改革十分具有價(jià)值。通過(guò)對(duì)這一轉(zhuǎn)變過(guò)程進(jìn)行探究，對(duì)財(cái)政年度預(yù)算與中長(zhǎng)期的規(guī)劃能有更加深刻的理解，對(duì)今后改革的方向能有一個(gè)指示性作用。中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算編制、全面實(shí)施績(jī)效管理將成為下一步預(yù)算管理制度改革的重點(diǎn)方向。

參考文獻(xiàn)

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作者：劉麗霞 單位：騰沖市財(cái)政局