地方稅權(quán)配置法律問(wèn)題探析

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摘要：基于分稅制背景下的我國(guó)地方稅權(quán)配置情況，對(duì)現(xiàn)行地方稅權(quán)配置中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了完善地方稅體系的構(gòu)想，以期對(duì)相關(guān)工作有所借鑒。

關(guān)鍵詞：地方稅權(quán)；地方稅立法權(quán)；分稅制

1994年我國(guó)進(jìn)行了分稅制財(cái)政改革，旨在逐漸建立財(cái)稅分權(quán)體制。雖然名為“分稅”，但是實(shí)際上稅權(quán)是逐漸收回中央，相關(guān)稅收法律法規(guī)也由中央頒布。實(shí)踐中，逐漸暴露出中央與地方稅權(quán)劃分不均帶來(lái)的諸多問(wèn)題。地方稅權(quán)缺位造成地方政府財(cái)政困難，地方政府為了籌措資金采用土地財(cái)政、舉借債務(wù)、濫用收費(fèi)權(quán)等方式。

1分稅制背景下的我國(guó)地方稅權(quán)配置

稅權(quán)是國(guó)家或政府的征稅權(quán)，稅權(quán)劃分對(duì)整個(gè)國(guó)家具有重要意義。1994年我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革，改變了“劃分收支、分級(jí)包干”的體制，通過(guò)稅種的不同來(lái)劃分央地的收入，旨在梳理央地的財(cái)權(quán)關(guān)系。同時(shí)，我國(guó)地方稅體系也在逐步構(gòu)建和完善。地方稅是中央稅的相對(duì)概念，是由憲法和法律賦予特定地方國(guó)家機(jī)關(guān)行使稅收立法、稅收征管并由此享有相應(yīng)稅收收益權(quán)力的總稱[1]。目前，我國(guó)地方稅體制存在很多問(wèn)題，最首要的就是忽視法律法規(guī)在構(gòu)建地方稅體制中的地位，地方稅立法層級(jí)不高，央地間財(cái)權(quán)分配不均衡。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及法治化水平不斷提高，我國(guó)地方稅權(quán)配置紊亂的問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。

2現(xiàn)行地方稅權(quán)配置中存在的問(wèn)題

2.1地方稅收立法權(quán)缺失

地方稅權(quán)中最為核心的權(quán)力是稅收立法權(quán)，稅權(quán)配置中存在的問(wèn)題很大程度上就是地方稅收立法權(quán)出現(xiàn)的問(wèn)題。根據(jù)法律規(guī)定，地方稅收立法權(quán)歸于中央，主要是由國(guó)務(wù)院行使。這種過(guò)度集權(quán)的模式帶來(lái)了很多問(wèn)題，不僅加重了中央的立法壓力，而且也造成了行政立法權(quán)的膨脹。地方稅收立法權(quán)缺失，地方無(wú)法通過(guò)稅收立法靈活協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然地方在實(shí)踐中擁有事實(shí)上的稅權(quán)，但是由于缺乏合法性保障，與稅收法定原則相悖，導(dǎo)致地方稅配置出現(xiàn)諸多問(wèn)題。在一系列稅制改革之后，稅權(quán)仍高度集中于中央，本應(yīng)在稅權(quán)的縱向劃分上具有一席之地的地方稅權(quán)無(wú)法立足?；谶@種情況，地方只能“另謀出路”，形成了事實(shí)上變相的立法權(quán)，例如部分地方稅率的調(diào)整權(quán)。這種事實(shí)上的地方稅收立法權(quán)主要集中于省級(jí)政府，由于其獲得稅收立法權(quán)的路徑是法律明令禁止的轉(zhuǎn)授權(quán)，近年來(lái)很多學(xué)者開(kāi)始探討其存在的合法性依據(jù)。

2.2地方稅稅收收益權(quán)與地方政府事權(quán)不平衡

地方政府的主要收入來(lái)源之一是地方稅收收入，地方稅的稅收收益應(yīng)當(dāng)由地方政府支出責(zé)任決定，這樣才能做到事權(quán)與財(cái)權(quán)平衡。我國(guó)央地事權(quán)的劃分并沒(méi)有專門(mén)的法律進(jìn)行規(guī)定，只能通過(guò)分散的法律法規(guī)勾勒出大致的劃分界限。自分稅制實(shí)施以來(lái)，央地的事權(quán)與財(cái)權(quán)一直關(guān)系緊張，事權(quán)劃分不明確，導(dǎo)致中央與地方事權(quán)重疊交錯(cuò)，地方政府主動(dòng)或被動(dòng)地需要管理大量事務(wù)，導(dǎo)致財(cái)政開(kāi)支產(chǎn)生巨大缺口。近年來(lái)這種情況非但沒(méi)有得到改善，反而愈演愈烈，財(cái)權(quán)仍在上移，事權(quán)逐漸下放。這種情況下，地方政府承擔(dān)較重的事權(quán)，導(dǎo)致地方政府財(cái)政困難，稅務(wù)系統(tǒng)無(wú)法正常運(yùn)作。為了籌集資金，地方基層政府不得不選擇其他方式，但是卻引發(fā)了譬如土地財(cái)政、亂罰款、亂收費(fèi)、地方大肆舉債等問(wèn)題，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)疑是一種阻礙。

2.3地方稅收征管權(quán)發(fā)生異化，地方行政性收費(fèi)泛濫

在稅收征管方面，地方的自由裁量權(quán)較大，各地征管政策亦各不相同。地方政府各部門(mén)之間溝通機(jī)制不完善，缺乏有效的信息整合，稅收征管體系整體來(lái)看有待提高。有些地方政府借此鉆空子，利用收費(fèi)彌補(bǔ)財(cái)政空缺。地方政府收費(fèi)行為具有很強(qiáng)的隨意性，長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法得到有效監(jiān)管。地方政府肆意征收各類行政費(fèi)用，不斷增加收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)張收費(fèi)規(guī)模，導(dǎo)致地方稅權(quán)不斷異化[2]，行政機(jī)關(guān)收費(fèi)卻不作為、收費(fèi)范圍任意擴(kuò)大、行政不透明等現(xiàn)象普遍存在[3]。自從2018年開(kāi)始實(shí)施減稅降費(fèi)政策以來(lái)，地方政府取締了很多行政事業(yè)性收費(fèi)，但是我國(guó)行政收費(fèi)泛濫的現(xiàn)象依舊嚴(yán)重，為經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行埋下隱患。

3完善地方稅體系的構(gòu)想

3.1適當(dāng)賦予省級(jí)政府限定性的稅收立法權(quán)

解決央地財(cái)政分配關(guān)系緊張的根本方法是構(gòu)建合法高效的地方稅體系，這也是實(shí)現(xiàn)稅收法定原則的重要前提。因此，完善地方稅體系的首要環(huán)節(jié)就是通過(guò)立法的形式將其確立下來(lái)?？梢栽趹椃蚣芟拢x予省級(jí)地方政府限定性稅收立法權(quán)；程序設(shè)計(jì)方面，也需要制約地方稅收立法權(quán)，主要包括權(quán)力使用的形式、范圍等[4]。同時(shí)，為了避免地方政府濫用稅收立法權(quán)，保證稅收立法權(quán)的權(quán)威性，地方的稅收立法權(quán)只能限定于“地方稅”相關(guān)內(nèi)容，例如地方稅率確定權(quán)、付稅減免權(quán)等的權(quán)力主體只能是省級(jí)政府，不能過(guò)度擴(kuò)張。

3.2合理劃分央地財(cái)權(quán)與事權(quán)的配置

根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的理論，要對(duì)中央與地方政府、地方各級(jí)政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)有明確的劃分，并且應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)等規(guī)范性文件予以明確規(guī)定，其變動(dòng)亦須經(jīng)過(guò)固定程序。一直以來(lái)，央地稅收收益權(quán)的劃分主要依靠行政命令，缺乏穩(wěn)定的法律依據(jù)。因此想要合理劃分央地財(cái)權(quán)與事權(quán)，首先要做到的就是以法律為主導(dǎo)，以事權(quán)為劃分基礎(chǔ)，讓地方稅收收益權(quán)在中央與地方之間得到合理分配。做到中央應(yīng)辦的事由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)、地方應(yīng)辦的事由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。各級(jí)政府都應(yīng)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力作保證，這是解決現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制存在問(wèn)題的關(guān)鍵所在[5]。中央政府主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、收入再分配、經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展規(guī)劃等事權(quán)，地方政府負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、本轄區(qū)居民的具體生活事務(wù)等事權(quán)。

3.3實(shí)現(xiàn)稅收征管模式轉(zhuǎn)變

合理的稅收征管模式對(duì)于完善地方稅體系、提高征稅效率具有重要意義，稅收征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高稅收征管能力，提高稅收征管效率。在開(kāi)展稅務(wù)服務(wù)過(guò)程中，將稅收政策宣傳落實(shí)、行政復(fù)議、管理減免稅等與稅務(wù)服務(wù)和管理相結(jié)合，降低納稅成本，強(qiáng)化稅款征收、稅源管理[6]。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立起制度化的稅收征管監(jiān)督工作，創(chuàng)建地方稅務(wù)稽查運(yùn)作體系，形成高效的稅收征管監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督力量，根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況設(shè)計(jì)合理的民主監(jiān)督機(jī)制，保障人民能夠參與到稅收征管的監(jiān)督工作中。

參考文獻(xiàn)：

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［3］姜超.稅收立法權(quán)分配問(wèn)題研究［D］.杭州：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)，2018.

［4］李舟.中國(guó)地方稅權(quán)配置法治化困境及破解機(jī)制［J］.改革與戰(zhàn)略，2016，32（5）：36-38，135.

［5］彭禮壽.合理的稅權(quán)劃分是地方稅發(fā)展的基石［J］.財(cái)會(huì)研究，2006（6）：10-12.

［6］張千帆.集權(quán)還是分權(quán)？地方自治的成本-利益分析［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2009（5）：129-135.

作者:趙奉超 單位:重慶大學(xué)法學(xué)院