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摘要:目前,我國地方政府債務(wù)問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻,如不能妥善處理,可能會引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險。本文對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀及成因進(jìn)行了全面剖析,并分別通過債務(wù)形態(tài)和債務(wù)管理主體的角度,對地方政府債務(wù)風(fēng)險管理提出了針對性的對策建議。
關(guān)鍵詞:地方政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險;管理對策
1引言
全球金融危機(jī)之后,我國中央政府為應(yīng)對不利的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢,開始鼓勵地方政府增加政府投資來刺激經(jīng)濟(jì)增長,但在當(dāng)前的財政分權(quán)制度下,各級地方政府收入根本無法滿足巨額的基礎(chǔ)建設(shè)投資需要,地方政府舉債也就成為了中央政府默許的有效籌資手段。但是由于近些年的過度舉債,地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長、償債壓力逐年加大,如果不能有效地管理債務(wù)風(fēng)險,不僅會影響到金融體系的良好運行,甚至?xí)泻τ谏鐣?jīng)濟(jì)穩(wěn)定
2我國地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀分析
2.1債務(wù)總體規(guī)模情況
截至2019年2月末,全國地方政府債務(wù)余額為19.14萬億元。在統(tǒng)計地方政府債務(wù)時,習(xí)慣上把其分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)三部分,而本文中所提及的地方政府債務(wù)余額均為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)①。從2011年開始,國家才對地方政府債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計數(shù)據(jù)②。2010年末,全國地方政府債務(wù)余額為6.71萬億元,幾年內(nèi)債務(wù)規(guī)模快速增長,直到2014年43號文,增速才有所放緩,甚至于2016年出現(xiàn)了略微下降。但即便如此,地方政府存在巨額存量債務(wù)和不斷產(chǎn)生新增債務(wù)的現(xiàn)狀并沒有得到改觀。而且很多地方政府的償債能力僅限于償還利息,對于債務(wù)本金,只能依靠“借新還舊”的方式償還,加之融資環(huán)境改變,財務(wù)成本提高,極大地增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險。
2.2債務(wù)風(fēng)險管理現(xiàn)狀
我國地方政府債務(wù)歷史數(shù)據(jù)統(tǒng)計缺失,直到2017年官方才定期系統(tǒng)的數(shù)據(jù)報告,但官方對債務(wù)數(shù)據(jù)的確認(rèn)和計量是否依據(jù)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn),學(xué)術(shù)界在統(tǒng)計口徑和覆蓋面方面始終存在質(zhì)疑。我國債務(wù)風(fēng)險管理體系的建立還處于摸索階段,雖然在近些年有所改善,但仍然非常不健全。限額管理在一定程度上限制了債務(wù)規(guī)模的發(fā)展,可是對于強(qiáng)制限額后可能產(chǎn)生的問題并沒有妥善的預(yù)案處置措施。地方政府下屬平臺數(shù)目過多,管理混亂,一定程度上增加了債務(wù)風(fēng)險管理的難度。
3我國地方政府債務(wù)風(fēng)險成因分析
3.1財政分權(quán)體制
我國于1994年開始實行分稅制改革,地方政府的財權(quán)減少,但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,其事權(quán)增加,致使公共服務(wù)支出遠(yuǎn)超地方政府財政能力,地方政府被迫負(fù)債運轉(zhuǎn)。另一方面,在財政分權(quán)體制下,中央轉(zhuǎn)移支付作為地方財政收入的主要來源之一,為地方政府提供了一份隱性的財政擔(dān)保,從而導(dǎo)致預(yù)算軟約束,地方政府出現(xiàn)過度支出傾向。
3.2舉債支出成本和收益不匹配
地方政府舉債支出多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這些投資都具有回報率低,回款周期長等特點,而項目預(yù)估收益通常水分過大,導(dǎo)致借款審批額度虛高,再加之期限錯配,地方政府根本無法用所投項目回款資金償還專項債務(wù)。同時,地方政府通過舉債大興土木,修建“面子工程”的現(xiàn)象越來越普遍,致使財政結(jié)構(gòu)進(jìn)一步惡化。
3.3道德風(fēng)險
地方政府舉債過程中存在的道德風(fēng)險主體主要為地方政府官員,具體體現(xiàn)在兩個方面。一是在當(dāng)前的官員競爭機(jī)制下,地方政府官員為追求自身政績,獲得升遷機(jī)會,大肆舉債,破壞了地方財政平衡;二是尋租活動導(dǎo)致地方政府舉債并沒有把資金成本放在第一位考量,最終由地方政府官員、金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)利益人侵占了超額利息。
3.4信息不對稱
地方政府剛開始通過平臺公司融資時,負(fù)責(zé)部門和人員的專業(yè)水平非常有限,而且金融機(jī)構(gòu)在市場上處于絕對優(yōu)勢地位,導(dǎo)致地方政府被動接受了巨額的高成本資金。雖然近些年各地金融辦體系逐漸完善,市場地位也開始反轉(zhuǎn),但直到現(xiàn)在,地方政府仍在為先前的高成本債務(wù)埋單。
4地方政府債務(wù)風(fēng)險管理對策
目前,我國地方政府債務(wù)總額巨大,增長較快,到期償還壓力沉重,風(fēng)險管理體系和市場約束不健全。在這種情況下,債務(wù)風(fēng)險管理要做到力度適中、循序漸進(jìn),過松,則起不到債務(wù)風(fēng)險管理效果,而管控過度,可能引起風(fēng)險集中爆發(fā)。從債務(wù)形態(tài)角度考慮,地方債務(wù)風(fēng)險管理分為存量債務(wù)管理和新增債務(wù)管理。減少存量債務(wù)是地方債務(wù)風(fēng)險管理的首要任務(wù),而增加地方政府收入是主要路徑,這就要求稅收制度的完善,特別是房產(chǎn)稅的征收將為地方政府提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流。同時對即將到期債務(wù),積極采取債務(wù)置換,為債務(wù)風(fēng)險管理創(chuàng)造緩沖空間。對于新增債務(wù),要做到疏堵結(jié)合,即修明渠、堵暗道,賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限,并堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債③。從參與主體角度考慮,地方債務(wù)風(fēng)險管理分為中央政府對策和地方政府對策。在中央政府層面,要盡快完善法律法規(guī),確保管理的科學(xué)性與規(guī)范性;構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制;強(qiáng)化信息公開;完善問責(zé)機(jī)制;引入地方政府破產(chǎn)制度。從地方政府層面,要從區(qū)域發(fā)展的全局性和長期性視角出發(fā),基于自身情況,制定債務(wù)風(fēng)險管理辦法;運用風(fēng)險管控工具,尋找最優(yōu)債務(wù)規(guī)模;加強(qiáng)自我約束,規(guī)范平臺公司;避免粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展,尋求地方發(fā)展的平衡。
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作者:宋龍澤 單位:貴州商學(xué)院財政金融學(xué)院