財政總預(yù)算會計核算問題及建議

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一、新《制度》的主要改進內(nèi)容及取得的成效

與原制度相比，新《制度》主要有七個方面的改進：一是重新定位總會計的核算目標不僅反映預(yù)算執(zhí)行情況，也要反映資產(chǎn)負債等財務(wù)狀況。二是改進會計核算方法，廣泛采用“雙分錄”會計核算方法，同時核算反映預(yù)算收支及與其變動密切相關(guān)的資產(chǎn)負債變動情況。三是完善資產(chǎn)核算內(nèi)容，增設(shè)核算政府財政持有的股權(quán)、債權(quán)等資產(chǎn)會計科目，如股權(quán)投資、借出款項、應(yīng)收政府債券轉(zhuǎn)貸款等。四是完善負債核算內(nèi)容，增設(shè)核算政府財政負債的會計科目，如應(yīng)付地方政府債券轉(zhuǎn)貸款、應(yīng)付長期政府債券、應(yīng)付代管資金等。五是完善凈資產(chǎn)核算內(nèi)容，增設(shè)資產(chǎn)基金、待償債凈資產(chǎn)科目，分別反映因資產(chǎn)、負債的增減變動對凈資產(chǎn)產(chǎn)生的影響。六是完善財政收支核算內(nèi)容，一般公共預(yù)算、基金、國有資本等線上科目支出要按照功能分類和經(jīng)濟分類分部門分單位進行明細核算，債務(wù)轉(zhuǎn)貸、還本等線下科目支出分為一般債務(wù)和專項債務(wù)轉(zhuǎn)貸、還本支出。調(diào)整部分會計科目核算內(nèi)容：調(diào)入資金和調(diào)出資金科目核算內(nèi)容調(diào)整為核算不同性質(zhì)資金之間調(diào)入調(diào)出情況。七是完善會計報表體系和報表格式，改進資產(chǎn)負債表和收入支出表的結(jié)構(gòu)和項目。新《制度》的改進。特別是引入權(quán)責發(fā)生制后，主要取得了以下成效：一是在準確反映財政收支的同時也全面反映政府資產(chǎn)負債等財務(wù)狀況，突出反映了重大財政經(jīng)濟政策的實施情況，為分析政策實施效果提供了基礎(chǔ)性保障。二是有效地提高了政府財政信息透明度。資產(chǎn)負債表反映的信息更加豐富，增加股權(quán)投資、政府債券等信息，更好地滿足了社會各界對財政信息公開的需求。三是更好地與預(yù)算管理制度改革進行銜接，為權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告提供基礎(chǔ)性制度保障，充分體現(xiàn)了改革對財政總預(yù)算會計核算的要求，有利于保障預(yù)算管理制度改革順利推進。

二、縣級財政總預(yù)算會計核算存在的主要問題

（一）收回財政存量資金收支核算數(shù)據(jù)存在一定程度上的“失真”

財政部2015年出臺了《財政部關(guān)于收回財政存量資金預(yù)算會計處理有關(guān)問題的通知》（財預(yù)［2015］81號），按照通知要求收回存量資金時記“其他應(yīng)付款”下“收回存量資金”科目。支出時，按原用途使用的，直接沖減“其他應(yīng)付款”科目；調(diào)整用途的，先按原撥款支出科目沖減當年支出，再重新安排支出。對于調(diào)整部門及用途的存量資金，需要沖減相關(guān)預(yù)算單位、相關(guān)支出科目的當年支出，不僅使得相關(guān)預(yù)算單位當年的預(yù)算執(zhí)行情況失真，而且使總預(yù)算會計核算的財政撥款支出數(shù)與預(yù)算單位會計核算的財政撥款收入數(shù)不一致。由于收回部門的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金一般包含兩年以上的資金，而且項目繁雜，辨別存量資金原來具體的撥款支出科目很困難，導(dǎo)致總預(yù)算賬務(wù)處理不易操作，很難準確地按原科目沖減支出，而且可能有個別預(yù)算科目會出現(xiàn)負支出的情況。

（二）財政支出進度緩慢，虛列支出隱患較大

國庫集中支付改革提高財政資金使用效率，確保財政資金最晚流出國庫，不再沉淀在商業(yè)銀行賬戶上，但同時也導(dǎo)致了財政支出進度慢的問題。新的總預(yù)算會計制度明確除國庫集中支付結(jié)余外不得采用權(quán)責發(fā)生制列支，而且權(quán)責發(fā)生制列支只限于年末采用，平時不得采用。財政將資金下達到各預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶，預(yù)算單位未使用時不做賬務(wù)處理，在預(yù)算單位實際使用資金時列支，年終各預(yù)算單位未支出的資金總預(yù)算會計才能采用權(quán)責發(fā)生制列支，這就造成預(yù)算執(zhí)行過程中財政支出進度慢于時間進度，12月份的財政支出數(shù)據(jù)比其他月份成幾倍增加，讓社會公眾誤認為財政年底突擊花錢，這種情況從實行國庫集中支付改革以來一直沒有找到好的解決辦法。財政支出中包含日常公用、人員經(jīng)費和項目支出，其中項目支出占比最高,財政支出進度慢主要原因就是項目支出進度慢。省級財政在預(yù)算批復(fù)后從二季度開始在月末、季度末對市縣財政支出進度進行考核通報，督促市、縣級財政部門加快支出進度，各預(yù)算單位項目支出由于審計、項目批復(fù)等原因慢于時間進度，但只從財政層面去督促預(yù)算單位加快支出進度的力度是不夠的，成效不大。為加快財政支出進度，在支出目標考核層層重壓之下，各級政府難免就會出現(xiàn)違規(guī)“以撥列支”或“虛列支出”的行為。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置總預(yù)算會計核算

職能已“名存實亡”財政總預(yù)算會計是各級政府財政部門核算、反映、監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行和各項財政性資金活動的專業(yè)會計。自1998年財政總預(yù)算會計制度改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計一直執(zhí)行至今，對于反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務(wù)收支活動、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算管理發(fā)揮了重要作用。但隨著公共財政管理體制的建立和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計越來越不適應(yīng)改革的需要，它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政管理中的作用越來越弱化，已經(jīng)沒有存在的必要了，其主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是農(nóng)業(yè)稅免征后，其他稅種由國稅和地稅部門歸口征收管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府不僅沒有稅收征收職能，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政也沒有財政稅收、基金等預(yù)算收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計失去了其核算的必要性。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政金庫撤銷。按照建立公共財政體制的要求，撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政金庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生的稅收、非稅收入，全部直接繳入縣級金庫。國稅、地稅負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入的統(tǒng)計上報工作。三是“鄉(xiāng)財縣管”的財政改革。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位、財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的債權(quán)和承擔的債務(wù)管理三不變的前提下，實行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行管理和監(jiān)督。

三、加強縣級財政總預(yù)算會計核算的幾點建議

（一）完善總會計核算科目

對收回的財政存量資金核算，建議增設(shè)“財政存量資金收入”和“財政存量資金支出”兩個線下收支科目來核算收回的財政存量資金。收回單位存量資金時計入“財政存量資金收入”科目，安排支出時記入“財政存量資金支出”科目。這樣就能確保總預(yù)算會計的收支核算只反映當年的收支，提高財政收支數(shù)據(jù)真實性。

（二）加快財政支出進度

只有切實加快項目支出進度，才能從根本上解決財政支出進度慢的問題，徹底改變社會公眾對財政年底突擊花錢的誤解。一是建立政府督導(dǎo)機制。建議每月終了5日內(nèi)由財政部門向政府主要領(lǐng)導(dǎo)報送各預(yù)算單位資金支付進度，由地方政府視進度完成情況定期或不定期召集各預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)對支出進度進行督導(dǎo)和協(xié)調(diào)，進一步提高財政支出預(yù)算執(zhí)行督導(dǎo)力度和效果。二是建立完善財政支出通報制度。以通報促進項目承擔單位加快資金支出進度。對項目資金竣工審計期限較長的問題，建議政府安排專項資金，用于項目竣工后對社會中介機構(gòu)的審計，大力縮短項目竣工審計期限。對項目建設(shè)中涉及具體環(huán)節(jié)的問題，提請政府召集相關(guān)項目承擔單位進行協(xié)調(diào)和調(diào)度，加快項目實施進度。對各種政策性原因造成項目進展緩慢的問題，既要督促項目承擔單位加快項目跑辦進度，努力縮短具體環(huán)節(jié)的辦理時間，同時建議根據(jù)實際情況在距年度終了2月內(nèi)不再下達項目資金，做到當年的項目資金應(yīng)付盡付。

（三）簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)總會計核算職能

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計崗位設(shè)置，建議省級政府能統(tǒng)一出臺文件，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為一個預(yù)算單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級財政部門的指導(dǎo)下編制本級預(yù)算、決算草案和本級預(yù)算的調(diào)整方案，組織本級預(yù)算的執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設(shè)置單位預(yù)算會計崗位，對所發(fā)生的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項統(tǒng)一登記核算，縣級財政部門核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計業(yè)務(wù)。這樣縣級財政總預(yù)算會計不再需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計每月報送的支出數(shù)據(jù)，同時賬務(wù)處理也相對簡化，年終鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會計只編報部門決算，不再編報總決算，同時減少了縣級財政總預(yù)算會計和鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計的工作量。

作者：趙瑋 侯吉恒 單位：河北省吳橋縣財政局