城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇機(jī)制重構(gòu)

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摘要：我國政府高度重視城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題，并已建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但因城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集機(jī)制和待遇形成機(jī)制存在問題，致使城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平過低，與城鄉(xiāng)居民的期望值差距過大。若要提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，除各級財(cái)政加大補(bǔ)貼力度外，應(yīng)建立一套參保全覆蓋、參保人盡量選擇較高檔次參保的基金籌集機(jī)制，為此，就應(yīng)增設(shè)并自由選擇繳費(fèi)檔次，真正落實(shí)“多繳多得（含財(cái)政補(bǔ)貼），長繳多得（含財(cái)政補(bǔ)貼）”這一原則。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇形成機(jī)制

一、問題的提出

黨和政府高度重視城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老問題，近年來隨著城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的成立及不懈努力，城鄉(xiāng)居保覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，參保率超90%，基金收入穩(wěn)定增長，保障水平不斷提高。不論法律、法規(guī)還是政策都明確了城鄉(xiāng)居保制度，各地也建立了相應(yīng)的制度及機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)年滿60歲的城鄉(xiāng)居民也都享受了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，但是，城鄉(xiāng)居保待遇與民眾的期望值相差較大。城鄉(xiāng)居保待遇不高關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)居保待遇的形成機(jī)制，需要優(yōu)化城鄉(xiāng)居保待遇的形成機(jī)制。

二、城鄉(xiāng)居保待遇形成機(jī)制的弊端

（一）繳費(fèi)檔次固定且過少，激勵(lì)機(jī)制的效果無法體現(xiàn)與其他兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)模式（由用人單位和職工分別按照職工工資總額和個(gè)人工資的一定比例共同繳納）不同，目前城鄉(xiāng)居保主要由參保人個(gè)人繳費(fèi)，輔之于政府補(bǔ)貼。參保人在定額標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)自主選擇某一檔次（100元/年-2000元/年共12個(gè)檔次，各地檔次不一致）繳費(fèi)，繳費(fèi)期間一般不得變更。此模式直觀簡單，便于繳費(fèi)及管理。但是，被固化的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能考量社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更無法考慮參保人繳費(fèi)能力的差異，無論外出打工的農(nóng)民工還是在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，不同年份的繳費(fèi)能力有很大的差異。其次，從近幾年城鄉(xiāng)居保年度平均繳費(fèi)額僅約為150元來看，大部分參保人選擇最低檔次或是中低檔次參保，主要原因不是參保人收入過低而是財(cái)政補(bǔ)貼過低，激勵(lì)機(jī)制應(yīng)有的作用無法發(fā)揮。最后，城鄉(xiāng)居民因無固定收入而很難持續(xù)地選擇較高繳費(fèi)檔次參保，多繳多得、長繳多得的激勵(lì)機(jī)制，使經(jīng)濟(jì)條件較好的參保群體享受了更多的政府補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)條件較差的參保群體僅享受了較少的政府補(bǔ)貼，不符合財(cái)政收入再分配應(yīng)向低收入群體傾斜的原則。

（二）個(gè)人賬戶養(yǎng)老金過低，地方財(cái)政隱性壓力大個(gè)人繳費(fèi)對個(gè)人賬戶累積資金額的高低起著決定性作用，若按高標(biāo)準(zhǔn)2000元/年繳費(fèi)，15年僅為3萬元，均分到139月僅為215元/月。隨著老齡化社會(huì)的臨近，城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老金賬戶的支付年限必將大大延長，同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇也必將提高。如果不提高個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如果不加大對長期繳費(fèi)參保人的激勵(lì)力度，養(yǎng)老基金難承重負(fù)，只有逐年加大政府財(cái)政的額外補(bǔ)貼。養(yǎng)老金的支出及其增長不能脫離各級地方財(cái)政（特別是縣市級，如湖北省規(guī)定地方財(cái)政補(bǔ)貼按5:5分別由省財(cái)政與縣市財(cái)政分擔(dān)）的承受能力,須與地方財(cái)政支付能力相適應(yīng)。當(dāng)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金支付完后，支付的責(zé)任必將由縣市財(cái)政承擔(dān)，在當(dāng)下地方財(cái)政負(fù)債過重的情形下必將影響到城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定。

（三）基金運(yùn)營渠道少且效率低基金投資回報(bào)率是影響城鄉(xiāng)居保待遇水平的另一重要因素。金融監(jiān)管部門出于基金安全考慮，因城鄉(xiāng)居?；鸾y(tǒng)籌層級低而要求基金投資的主要渠道是銀行存款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，城鄉(xiāng)居?；鸬耐顿Y回報(bào)僅占基金總收入的2.5%，并呈下滑趨勢。這種保值增值方式雖相較安全，但因單一而收益低，如果考慮CPI上漲因素，基金不僅難以實(shí)現(xiàn)保值增值，實(shí)際上在不斷減少。因此，單一的投資渠道、較低的投資回報(bào)率，都已不能為城鄉(xiāng)居保提供有效保障，不利于城鄉(xiāng)居保制度的持續(xù)穩(wěn)定。

（四）基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)低且不平衡城鄉(xiāng)居保待遇中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)著政府在社會(huì)成員養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任分擔(dān)。在個(gè)人賬戶養(yǎng)老金不能增加的情形下，唯有增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金才能提高養(yǎng)老待遇水平。各地城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金不一樣，平均每人100元/月左右，與2011年制度實(shí)施初期相比，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)雖在六年內(nèi)翻了一番，但與城鄉(xiāng)居民的生活訴求仍有很大差距。當(dāng)前城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)還不及城鎮(zhèn)常住居民人均生活消費(fèi)支出的10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能滿足城鄉(xiāng)居民基本生活需求。從各級財(cái)政對城鄉(xiāng)居保投入看，2016年中央、湖北省以及縣市對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼僅占一般公共預(yù)算的1.85%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助力度。另外，因統(tǒng)籌層級為縣市級，各縣市的財(cái)政狀況不同而直接制約了基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

三、城鄉(xiāng)居保待遇形成機(jī)制弊端的成因

（一）待遇調(diào)整機(jī)制缺失城鄉(xiāng)居保待遇過低的主要原因是缺乏居保待遇調(diào)整機(jī)制。一是繳費(fèi)檔次雖有增設(shè)，但僅增設(shè)了幾個(gè)最高檔次，而低檔次的沒有調(diào)整，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)居?；鸬幕I集，當(dāng)然也影響了參保人的養(yǎng)老待遇。應(yīng)抬高門檻，拉大檔次差距，并由參保人自主選擇。二是基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)雖有調(diào)整，但未形成科學(xué)的與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。

（二）政府激勵(lì)機(jī)制有待完善現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制在制度未能凸顯多繳多得、長繳多得的原則，無法調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)居民參保且多繳長繳的積極性。多繳多得的原則貌似得到體現(xiàn)，但繳與得（含政府補(bǔ)貼和養(yǎng)老待遇）未成正比。特別是長繳多得的原則沒有體現(xiàn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金并未隨繳費(fèi)年限的延長而增加。

（三）基金運(yùn)營管理追求安全而喪失效率城鄉(xiāng)居?；鹜顿Y收益情況是決定基金能否實(shí)現(xiàn)保值增值的關(guān)鍵。當(dāng)下，我國僅有城鄉(xiāng)居保是縣市級統(tǒng)籌。因統(tǒng)籌層級低而規(guī)模過小，并且缺乏投資人才，即使金融監(jiān)管部門放寬了投資運(yùn)營渠道也可能難以形成效益，同時(shí)，渠道過多必將增加投資管理成本。

（四）財(cái)政補(bǔ)貼的力度有待提高要維持城鄉(xiāng)居保制度的穩(wěn)定性，就需要政府、集體和參保個(gè)人共同作用，且以政府主導(dǎo)為主。目前，除少數(shù)地方集體組織有收入來源，絕大多數(shù)地方的集體組織不僅沒有收入，還要靠集體組織的繳費(fèi)來維持，因此，城鄉(xiāng)居?；鸬幕I集主要依靠政府與個(gè)人。從各級政府財(cái)政預(yù)算看，政府財(cái)政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼占各級財(cái)政預(yù)算的比例并不高，特別是中央財(cái)政，政府補(bǔ)貼的力度尚有較大的提升空間。

四、重構(gòu)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇形成機(jī)制

（一）優(yōu)化參保繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，力保城鄉(xiāng)居民參保全覆蓋城鄉(xiāng)居保的籌資方式包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼，但個(gè)人繳費(fèi)是個(gè)人賬戶累計(jì)額的最主要的籌資方式，也是影響將來領(lǐng)取養(yǎng)老金多少的關(guān)鍵。因此，如何提升待遇水平，除提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，關(guān)鍵在于個(gè)人繳費(fèi)的多少及長短。只有優(yōu)化參保激勵(lì)機(jī)制，真正做到“多繳多補(bǔ)、長繳多得”，才能引導(dǎo)參保人多繳長繳，解決好個(gè)人賬戶累計(jì)額低的問題。首先，提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增設(shè)繳費(fèi)檔次，加大補(bǔ)貼力度。以保障基本生活為目標(biāo)，參照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合居民繳費(fèi)能力和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，科學(xué)設(shè)置繳費(fèi)檔次，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前，可以200的間距設(shè)定繳費(fèi)檔次，2000后以1000的間距增設(shè)幾個(gè)高繳費(fèi)檔次，最高檔次應(yīng)接近靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，為少數(shù)經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)的城鄉(xiāng)居民與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接打通通道。其次，優(yōu)化繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制的功能主要是引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民參保并激發(fā)參保人選擇較高檔次和長期繳費(fèi)的積極性，因此政府補(bǔ)貼應(yīng)與參保人的繳費(fèi)額及年限正相關(guān)。最后，增強(qiáng)參保繳費(fèi)的靈活性。城鄉(xiāng)居民沒有固定收入且年度收入有較大差距，如自然災(zāi)害等都會(huì)直接導(dǎo)致居民收入的減少，從制度的人性化就應(yīng)改變一年一次繳費(fèi)的規(guī)定，在參保人參保后允許參保人自由選擇繳費(fèi)年度，也可補(bǔ)交上一年度的費(fèi)用。

（二）建立健全基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，重構(gòu)養(yǎng)老待遇體系影響城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇的另一重要因素是基礎(chǔ)養(yǎng)老金。因此，建議盡快健全基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。應(yīng)每年調(diào)整一次，穩(wěn)定的預(yù)期必將激發(fā)城鄉(xiāng)居民參保的積極性。當(dāng)然，調(diào)整幅度不得損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，畢竟，社會(huì)保險(xiǎn)只是?；尽Ｖ醒胝畱?yīng)統(tǒng)籌考慮企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的年度調(diào)整，同步但不比例。其次，建議對基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定進(jìn)行優(yōu)化，以充分發(fā)揮基礎(chǔ)養(yǎng)老金“杠桿調(diào)節(jié)”作用為著力點(diǎn)①?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)除了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平及CPI等因素掛鉤外，更應(yīng)當(dāng)與個(gè)人繳費(fèi)水平、繳費(fèi)年限等掛鉤，可在相同基礎(chǔ)養(yǎng)老金之外加設(shè)年限獎(jiǎng)勵(lì)金，凡超過15年的就可得年限獎(jiǎng)勵(lì)金。最后，為落實(shí)精準(zhǔn)扶貧常態(tài)化，應(yīng)加大對貧困群體養(yǎng)老保障的力度，將城鄉(xiāng)居保與社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等社會(huì)保障制度融為一體，對貧困群體（一年一審）實(shí)行非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)，由社會(huì)救助、社會(huì)福利等專項(xiàng)基金替繳養(yǎng)老費(fèi)用，以縮小不同城鄉(xiāng)居民間基本養(yǎng)老金的差距。

（三）提高統(tǒng)籌層級，提升基金運(yùn)營和使用能力城鄉(xiāng)居?；鸬氖找媛室仓苯佑绊懘鏊胶椭贫鹊姆€(wěn)定性。要提高城鄉(xiāng)居保基金的收益率，除了加強(qiáng)基金運(yùn)營管理外，關(guān)鍵在于提高統(tǒng)籌層級，設(shè)立專門的省級基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大基金投資渠道。統(tǒng)籌層級的提高，因規(guī)模效益可提高基金的運(yùn)營效率，縮小地區(qū)間的待遇差距。因此，可通過分步走的方式，推進(jìn)統(tǒng)籌層次的提高，先實(shí)現(xiàn)市級統(tǒng)籌再到省級統(tǒng)籌，待條件成熟后最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，逐步提高基金的管理能力，均衡地區(qū)間發(fā)展差異?？刹杉{原郵政儲(chǔ)蓄的做法，存入銀行的養(yǎng)老基金可實(shí)行高于一般存款的利率，進(jìn)入資本市場運(yùn)營的可參照職工養(yǎng)老保險(xiǎn)已有的經(jīng)驗(yàn)，甚至可以直接委托給社?；鹩善溥\(yùn)營。另外，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)居保基金使用的管理與監(jiān)督。城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息手段，降低人工成本，提升使用效率，避免空吃城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金以及濫用非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，加大城鄉(xiāng)居?；鸬谋O(jiān)管力度，充分發(fā)揮人大、審計(jì)、社會(huì)等方面的監(jiān)管作用。

（四）加大政府財(cái)政資金投入，保障養(yǎng)老待遇水平均衡化社會(huì)保險(xiǎn)具有保基本、普遍性、強(qiáng)制性、可持續(xù)性等特征，城鄉(xiāng)居保也不例外。在強(qiáng)化個(gè)人繳費(fèi)的同時(shí)，不能排除而是加強(qiáng)國家責(zé)任。一是在進(jìn)一步加大中央、省、市三級財(cái)政投入力度的同時(shí)，合理確定三級財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)比例。針對不同地區(qū)財(cái)政收入狀況確定動(dòng)態(tài)的不同的分擔(dān)比例，以減輕地方財(cái)政壓力，保障養(yǎng)老待遇水平均衡化。二是建立與保障居民生活基本需求相適應(yīng)的、動(dòng)態(tài)調(diào)整的財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制，城鄉(xiāng)居保待遇水平設(shè)定為適當(dāng)高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平②，低于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。

作者：聶毅 單位：湖北警官學(xué)院