財(cái)政科研項(xiàng)目管理改革問(wèn)題淺析

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摘要：為實(shí)現(xiàn)“以科技強(qiáng)國(guó)引領(lǐng)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)”目標(biāo)，國(guó)家科研項(xiàng)目的資金投入逐年增加。目前，財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理暴露出了一些問(wèn)題。為此，從財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策的實(shí)施現(xiàn)狀入手，針對(duì)目前的科研經(jīng)費(fèi)管理法制化和科學(xué)化程度不高以及信息化水平不高等問(wèn)題現(xiàn)狀展開原因分析，并提出改善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理水平與效率的改革建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政科研項(xiàng)目；科研項(xiàng)目管理；經(jīng)費(fèi)管理

科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，同時(shí)也是保障國(guó)家安全的關(guān)鍵?？茖W(xué)技術(shù)具有世界性、時(shí)代性，是人類共同的財(cái)富。近幾年，中國(guó)出臺(tái)了系列改革政策，其中多項(xiàng)涉及資金管理、間接費(fèi)用管理等財(cái)務(wù)管理方面。經(jīng)過(guò)調(diào)研，各科研院所、高等學(xué)校均對(duì)中央提出的財(cái)政科研項(xiàng)目改革高度重視并作出及時(shí)響應(yīng)，紛紛出臺(tái)并落實(shí)了多項(xiàng)政策辦法。財(cái)政科研項(xiàng)目改革初見成效，呈現(xiàn)出了“放、管、服”的新氣象，科研人員的獲得感明顯提高。但與此同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了少數(shù)財(cái)務(wù)管理政策在落實(shí)的過(guò)程中，因種種因素還存在切實(shí)的“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”。通過(guò)總結(jié)和分析調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，針對(duì)如何進(jìn)一步推動(dòng)政策的落地提出了具體改革建議。

1財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度及落實(shí)情況

高層制度、中層制度和基層制度是目前總結(jié)出的財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度體系的三大類［1］。高層制度在財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度體系中處于主導(dǎo)地位，具有權(quán)威性和指導(dǎo)意義。中層和基層制度應(yīng)依據(jù)高層制度按照國(guó)家方針政策指向調(diào)整。中層和基層制度的完善，國(guó)家的方針政策才能真正落實(shí)到位。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕127號(hào)），為激發(fā)科研人員創(chuàng)新積極性，圍繞促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。但在調(diào)研、督查中也發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)和單位不同程度存在落實(shí)不到位的問(wèn)題，突出表現(xiàn)為沒有及時(shí)修訂科研管理相關(guān)制度規(guī)定，科技成果轉(zhuǎn)化、薪酬激勵(lì)、人員流動(dòng)、科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等還受到其他相關(guān)規(guī)定的約束，影響了政策落實(shí)效果。中層制度需要在符合高層制度的前提下，有地區(qū)財(cái)政科研的理解，并對(duì)基層制度有指導(dǎo)意義。與高層制度相比，中層制度在具體的內(nèi)容上要比高層制度具體一些。在《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目和資金管理的通知》中，科技部、財(cái)政部強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大承擔(dān)單位預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，減少信息填報(bào)和材料報(bào)送。但制度落實(shí)并不到位，其中出現(xiàn)的主要問(wèn)題是部分省市照搬了高層的制度而沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況?；鶎又贫仁琼?xiàng)目承擔(dān)單位根據(jù)高層制度、中層制度，結(jié)合單位實(shí)際情況因地制宜的內(nèi)部管理制度?；鶎又贫韧到y(tǒng)化程度差，適用性差。目前很多單位的基層制度都有待完善，比如勞務(wù)費(fèi)管理制度、科研費(fèi)用管理制度、薪酬管理制度等?；诟鲗用嫱菩姓?，當(dāng)前科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理具有3個(gè)特點(diǎn)。第一，經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同。分別來(lái)自高層、中層或基層的經(jīng)費(fèi)管理要求不同，因此造成經(jīng)費(fèi)在核算環(huán)節(jié)難度大。第二，周期不固定。不同科研項(xiàng)目對(duì)成果研發(fā)的要求不同，所需要時(shí)間周期不同。有的是幾個(gè)月，有的是幾年。第三，研發(fā)人員對(duì)經(jīng)費(fèi)管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，使用經(jīng)費(fèi)不合理。這就造成經(jīng)費(fèi)使用后審計(jì)難度大。

2現(xiàn)行財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度存在的主要問(wèn)題

2．1項(xiàng)目承接單位重項(xiàng)目申報(bào)、輕管理現(xiàn)象廣泛

科研項(xiàng)目申請(qǐng)的流程復(fù)雜，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)沒有下達(dá)前各單位和科研人員普遍保持高度重視的態(tài)度。在經(jīng)費(fèi)下達(dá)后，相關(guān)人員便松懈下來(lái)，對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用情況缺少監(jiān)管。“重申報(bào)，輕管理”的現(xiàn)象在目前的科研項(xiàng)目申報(bào)和進(jìn)展過(guò)程中普遍存在。不難發(fā)現(xiàn)，目前的一些項(xiàng)目承接單位缺少經(jīng)費(fèi)支出計(jì)劃，還出現(xiàn)在項(xiàng)目面臨審計(jì)期限時(shí)才到財(cái)務(wù)部認(rèn)領(lǐng)科研經(jīng)費(fèi)的情況。這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響科研項(xiàng)目完成進(jìn)度，于此同時(shí)也可以看到，目前的財(cái)政管理部門所下達(dá)的資金進(jìn)度要求，很多科研單位不但不加以重視，還出現(xiàn)購(gòu)置相同設(shè)備等情況，損失了大量的科研經(jīng)費(fèi)。1）項(xiàng)目主要研究單位對(duì)參與研究單位的協(xié)調(diào)能力較弱。目前，大型科研項(xiàng)目一般采用的是一個(gè)企事業(yè)單位領(lǐng)頭作為主要研究單位，多個(gè)單位為研究參與者的形式進(jìn)行。但是可能存在的問(wèn)題是主要研究單位與參與研究單位之間有效的交流與溝通不充分，項(xiàng)目申請(qǐng)完成后，主要研究單位對(duì)參與研究單位的科研進(jìn)展情況、科研經(jīng)費(fèi)支出情況等信息掌握較少，而且缺乏控制，甚至一些科研項(xiàng)目的主要研究單位在審計(jì)前仍無(wú)法獲得相關(guān)資金，導(dǎo)致審計(jì)主體驗(yàn)收的延誤。2）多項(xiàng)目齊頭并進(jìn)，經(jīng)費(fèi)支出管理錯(cuò)雜。項(xiàng)目的責(zé)任人通常會(huì)有的誤區(qū)是：在符合財(cái)務(wù)報(bào)銷規(guī)定的前提下，將在同一周期內(nèi)的多個(gè)項(xiàng)目混用，認(rèn)為報(bào)銷可以從任一項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)列支都可以，而沒有考慮該項(xiàng)的支出是否屬于或真正適合于項(xiàng)目的研究?jī)?nèi)容。項(xiàng)目周期內(nèi)經(jīng)費(fèi)未能按照起初的預(yù)算編制計(jì)劃執(zhí)行或混合交叉使用，這將有可能導(dǎo)致某一項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)與實(shí)際的研究?jī)?nèi)容不一致，并且同樣導(dǎo)致實(shí)際的項(xiàng)目進(jìn)度和預(yù)算支出進(jìn)度、項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目決算缺乏統(tǒng)一性。

2．2科學(xué)化程度不高，預(yù)算監(jiān)管不規(guī)范問(wèn)題突出

有研究人員認(rèn)為財(cái)政性科研經(jīng)費(fèi)管理中存在“預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格、預(yù)算管理不規(guī)范、監(jiān)管過(guò)程不到位等情況”［2］。還有的研究人員認(rèn)為“財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在使用的過(guò)程中缺乏有效的控制，實(shí)際使用經(jīng)費(fèi)與預(yù)決算經(jīng)費(fèi)不符”［3］，“對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余監(jiān)管不善，結(jié)題不結(jié)賬現(xiàn)象普遍”［4］。經(jīng)費(fèi)預(yù)算在開展科研項(xiàng)目過(guò)程中，不能充分理解和對(duì)照相應(yīng)管理單位的財(cái)務(wù)管理制度和規(guī)定，經(jīng)常存在科研項(xiàng)目重復(fù)立項(xiàng)、預(yù)算編織不一致、資金來(lái)源多、管理散漫等問(wèn)題。

2．3實(shí)時(shí)性和完備性不足，經(jīng)費(fèi)管理的信息化進(jìn)程緩慢

科研事業(yè)單位內(nèi)部管理意識(shí)薄弱，重視程度較低。周波［5］認(rèn)為要充分發(fā)揮信息處理平臺(tái)的作用，為財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)信息化建設(shè)創(chuàng)造條件。與此同時(shí)，信息化也能夠讓資源真正得到共享，財(cái)務(wù)、科研等相關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)現(xiàn)信息同步?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)部人員缺乏專業(yè)知識(shí)，需要進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)。內(nèi)部控制信息化及制度化建設(shè)有待加強(qiáng)。具體表現(xiàn)是內(nèi)部相關(guān)責(zé)任追究體系有待完善，責(zé)任主體往往不明確。

3現(xiàn)存問(wèn)題的原因分析

3．1法治化程度不高，行政化思維強(qiáng)烈

李海楠［6］認(rèn)為，目前缺少一部關(guān)于科研項(xiàng)目立項(xiàng)和審批、經(jīng)費(fèi)使用以及監(jiān)管制度的法律法規(guī)和制度約束。此后，張怡等［7］指出，目前還沒有出現(xiàn)針對(duì)于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的法律法規(guī)?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理主要以財(cái)政部、科技部等部門的規(guī)范性文件、高等院校內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理辦法以及科研項(xiàng)目設(shè)立機(jī)構(gòu)的規(guī)定等為依據(jù)。由于以上情況引起科研人員和管理人員對(duì)國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)的法制意識(shí)不夠以及對(duì)科研經(jīng)費(fèi)如何使用的認(rèn)知水平不高。

3．2經(jīng)費(fèi)預(yù)算體制不盡合理，執(zhí)行效果欠佳

通常情況下，經(jīng)費(fèi)預(yù)算制定小組由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和成員組成，其中，成員人選根據(jù)實(shí)際需求決定。雖然項(xiàng)目成員在研究領(lǐng)域內(nèi)具有較高的專業(yè)水平，但是有關(guān)所涉項(xiàng)目資金預(yù)算編制的知識(shí)在理解和關(guān)注方面都有限；財(cái)務(wù)人員不熟悉科研工作的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，無(wú)法提供專業(yè)意見支持科研項(xiàng)目資金的使用和分配。此外，科研生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)存在一些避免不了的不確定性因素，而這些因素都會(huì)影響科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和合理性。尤其在項(xiàng)目下發(fā)與申報(bào)截止時(shí)間較短的情況下，沒有針對(duì)項(xiàng)目實(shí)際需求開展預(yù)算有效的調(diào)研與論證，并且財(cái)務(wù)預(yù)算審核人員更加關(guān)注的是所編制材料的審核程序而不是參與申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算編制的全過(guò)程。此外申報(bào)審批后，財(cái)政資助資金的撥款到賬日期通常晚于初始項(xiàng)目預(yù)算編制的實(shí)施周期，因此為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)支出進(jìn)度的平衡，期中或期末集中花錢的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，綜上情況都不可避免地造成期初預(yù)算與最終支出的嚴(yán)重脫節(jié)、項(xiàng)目資金執(zhí)行效率低下等問(wèn)題。例如，一些科研項(xiàng)目的間接成本僅由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的經(jīng)驗(yàn)比例決定。再比如，文件中明確規(guī)定了項(xiàng)目資金的分類。由于財(cái)務(wù)人員不了解政策文件，錯(cuò)誤地將辦公耗材的支出歸類為材料成本支出。這樣的預(yù)算違背了目標(biāo)的相關(guān)性，也為以后科研項(xiàng)目的實(shí)施和審計(jì)埋下了隱患。

3．3信息化水平不高，內(nèi)部制度有待完善

目前現(xiàn)有的信息化平臺(tái)能夠完成大部分項(xiàng)目的申報(bào)和項(xiàng)目結(jié)題工作，特別是項(xiàng)目的申報(bào)這一環(huán)節(jié)，項(xiàng)目的線上入庫(kù)做到了統(tǒng)一和透明化管理，盡最大可能減少科研工作者在此環(huán)節(jié)所花費(fèi)的時(shí)間。目前落實(shí)各個(gè)項(xiàng)目的具體機(jī)構(gòu)單位，基本都具備自己的會(huì)計(jì)核算和相應(yīng)的資產(chǎn)管理平臺(tái)，但依然存在一些管理上的不足，沒有結(jié)合各個(gè)課題的特點(diǎn)與差異實(shí)現(xiàn)差異化的管理，已有的科研業(yè)務(wù)與相關(guān)財(cái)務(wù)平臺(tái)還不能實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的具體實(shí)施進(jìn)度的掌握和對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的監(jiān)管，長(zhǎng)此以往，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)各自負(fù)責(zé)的課題的經(jīng)費(fèi)支出不能很好地把控，財(cái)務(wù)部門也不能及時(shí)了解科研業(yè)務(wù)的進(jìn)度，導(dǎo)致雙方存在信息的滯后。若課題承擔(dān)單位或負(fù)責(zé)人同時(shí)進(jìn)行多個(gè)科研項(xiàng)目的情況下，雙方因信息差而存在的問(wèn)題容易導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展混亂，項(xiàng)目驗(yàn)收前突然不知所措，對(duì)科研項(xiàng)目的順利進(jìn)行具有不利的影響。

4加強(qiáng)財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策建議

4．1培養(yǎng)和增強(qiáng)科研人員的法律責(zé)任意識(shí)

科研經(jīng)費(fèi)的日常使用及管理可能并不如科研工作者日常所認(rèn)為的那樣，很多人認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)是自己所屬團(tuán)隊(duì)通過(guò)辛勤的努力所獲得的，所屬團(tuán)隊(duì)理所應(yīng)當(dāng)有如何使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的決定權(quán)。這種認(rèn)知是極其不正當(dāng)?shù)?，無(wú)論何種類型的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，都是相關(guān)單位的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，必須按照機(jī)構(gòu)中相關(guān)的管理辦法使用，沒有人能夠存在特權(quán)違規(guī)使用?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用不當(dāng)對(duì)科研進(jìn)展以及經(jīng)費(fèi)的支出監(jiān)管部門都有較大的危害，為了使科研工作者的法律意識(shí)得到進(jìn)一步提高，相關(guān)的部門應(yīng)該對(duì)科技工作者特別是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人普及關(guān)于經(jīng)費(fèi)使用的法律知識(shí)，從而提高科研經(jīng)費(fèi)的利用率。

4．2完善預(yù)算申報(bào)管理體系，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)報(bào)銷流程管理

科技強(qiáng)國(guó)引領(lǐng)下的新時(shí)期，傳統(tǒng)的財(cái)政科研項(xiàng)目管理方法難以應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，特別是課題申報(bào)的預(yù)算管理體系，亟須修訂與完善。首先，以合理安排課題經(jīng)費(fèi)為切入點(diǎn)，項(xiàng)目與課題負(fù)責(zé)人樹立科學(xué)的成本把控觀念，明確各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化資源節(jié)約意識(shí)，起好模范帶頭作用。其次，統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)費(fèi)進(jìn)度與實(shí)施成本，制定科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督檢查計(jì)劃，優(yōu)化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行效率。最后，采取同行評(píng)議手段，對(duì)申報(bào)預(yù)算進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，實(shí)現(xiàn)多元化的預(yù)算申報(bào)管理體系，全面提高科研課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的合理性與有效性。在完善預(yù)算申報(bào)管理體系的基礎(chǔ)上，還需要對(duì)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷流程管理進(jìn)行科學(xué)合理的強(qiáng)化，提高科研財(cái)政項(xiàng)目的管理質(zhì)量。一方面，要?jiǎng)澐趾脝挝慌c部門之間的職責(zé)，嚴(yán)格把控經(jīng)費(fèi)的認(rèn)領(lǐng)流程，健全科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷流程；另一方面，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與課題負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌協(xié)力，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)課題項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷具有審批權(quán)并對(duì)項(xiàng)目報(bào)銷的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。課題負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)審批科研成員的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷，其自身由兩位以上相關(guān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行審核監(jiān)督，從而達(dá)到科研經(jīng)費(fèi)審批監(jiān)督相輔相成的關(guān)系，提升管理效力。

4．3夯實(shí)科研財(cái)政管理基礎(chǔ)，提升財(cái)政信息化服務(wù)水平

為更好實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理，秉持著“打鐵必須自身硬”的理念，相關(guān)財(cái)務(wù)人員需要不斷學(xué)習(xí)提高自身的專業(yè)素養(yǎng)，精通自身專業(yè)，熟悉領(lǐng)域業(yè)務(wù)，善于溝通交流，貫通財(cái)務(wù)管理細(xì)分領(lǐng)域的專業(yè)壁壘，從而成為科研財(cái)政管理的復(fù)合型人才。同時(shí)，加強(qiáng)信息化系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建單位信息化平臺(tái)，將相關(guān)科研信息錄入平臺(tái)系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)科研管理信息的共享與可視化，化被動(dòng)為主動(dòng)地監(jiān)控項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，預(yù)警財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目生命周期中經(jīng)費(fèi)的全信息化處理。

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作者:唐春娥 張賀 單位:機(jī)械工業(yè)儀器儀表綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所