教育行政體制的不足及改革建議

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本文作者：徐瑞、魏捷 單位：淮北師范大學(xué)教育學(xué)院、阜陽師范學(xué)院

行政管理體制，籠統(tǒng)上講是指行政管理系統(tǒng)上、下，左、右之間的權(quán)力分劃，也包括實(shí)現(xiàn)行政管理職能的各種組織形式和組織制度。諸多實(shí)踐證明，要獲得管理活動的成功，除管理者的優(yōu)秀特質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)班子的合理結(jié)構(gòu)以外，更為重要的是要有一個科學(xué)、合理的管理體制。教育行政管理體制是教育行政管理的中心和關(guān)鍵，它與國家的政權(quán)性質(zhì)、政體形式以及社會政治經(jīng)濟(jì)形勢的關(guān)系十分密切。研究教育行政管理體制，對加強(qiáng)和改進(jìn)我國教育行政管理工作，發(fā)展教育事業(yè)，提高教育行政管理的效能，都具有十分重要的意義。

一當(dāng)前我國教育行政管理體制的狀況

改革開放以前，我國的教育行政管理體制一直是比較典型的中央集權(quán)制，是國家辦教育，計劃經(jīng)濟(jì)的色彩非常濃厚。教育由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，教育標(biāo)準(zhǔn)一般是由國家全面制定，國家負(fù)擔(dān)所有的教育經(jīng)費(fèi)，各級各類教育行政機(jī)關(guān)都必須接受國家的指導(dǎo)和監(jiān)督，地方幾乎沒有什么教育自主權(quán)。實(shí)際表現(xiàn)為中央為主地方為輔的關(guān)系，學(xué)校全部依賴政府，學(xué)校幾乎沒有管理權(quán)，政府對學(xué)校用行政計劃的指令進(jìn)行干預(yù)和控制。從各種教育管理的實(shí)際效果來看，中央集權(quán)的教育行政管理體制主要有著一些不可否認(rèn)的優(yōu)點(diǎn):第一，能夠充分利用各種資源辦教育，能夠便捷的形成統(tǒng)一的教育思想和教育計劃，能夠高效的領(lǐng)導(dǎo)教育的改革發(fā)展實(shí)踐;第二，在教育平等性這一原則上，能夠?qū)崿F(xiàn)教育機(jī)會的均等性，不會因?yàn)楦鱾€地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡影響到教育機(jī)會平等的實(shí)現(xiàn);第三，能夠制定全面的教育標(biāo)準(zhǔn)，提高教育質(zhì)量。

但是隨著社會經(jīng)濟(jì)政治文化的全面發(fā)展，特別是中國在社會領(lǐng)域優(yōu)先實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制改革，新型的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸建立起來，它必然會帶動各個領(lǐng)域的變化發(fā)展。早在1985年，最先提出教育體制改革的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》就提到要從根本上改變教育落后的狀況，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革。主導(dǎo)思想就是教育要分級進(jìn)行管理，中央負(fù)責(zé)大政方針的制定，地方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育管理權(quán)，同時提出中央要簡政放權(quán)，學(xué)校擴(kuò)大其實(shí)質(zhì)應(yīng)有的辦學(xué)自主權(quán)。

1986年全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，又以法律形式明確規(guī)定:“義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級管理?！敝链?，當(dāng)代中國基礎(chǔ)教育行政管理體制的基本原則得以正式確立。這就是教育行政體制的中央與地方合作型，從簡單的集中管理系統(tǒng)到集權(quán)與分權(quán)結(jié)合。政府與學(xué)校的關(guān)系變化為，政府能夠享有一定的管理權(quán)力，學(xué)校也能夠享有一定的辦學(xué)自主權(quán)。管理形式變化為，監(jiān)督管理和指導(dǎo)服務(wù)互相實(shí)施，二者并重。集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合就能夠同時調(diào)動中央和地方辦教育事業(yè)的積極性和主動性，使二者在教育事業(yè)發(fā)展中各取所長，優(yōu)勢互補(bǔ)，創(chuàng)造一個良性和諧的教育改革發(fā)展和教育行政管理的大環(huán)境。在目前的各種實(shí)踐看來，這種體制是最優(yōu)越最完美的教育行政體制，也是各國教育行政改革與發(fā)展的共同追求。

所以各級政府要在哪些教育事務(wù)應(yīng)該由中央管轄，哪些由地方教育行政部門和學(xué)校來自己解決和處理上做出一個權(quán)衡;而且管理方式是應(yīng)該指導(dǎo)還是行政干預(yù)，以及指導(dǎo)或者干預(yù)的程度和強(qiáng)度方面也應(yīng)該妥善處理，優(yōu)化資源的配置。要求當(dāng)?shù)卣蛯W(xué)校擁有更多的權(quán)力和自主權(quán)，逐步建立由政府的宏觀指導(dǎo)和各級各類學(xué)校自主權(quán)的分權(quán)制度。

二我國教育行政管理體制的不足之處

可喜的成果是，過去的三十年，中國的教育行政體制發(fā)生了很大變化，取得了很大進(jìn)步。高度集中的傳統(tǒng)中央集中管理體制已經(jīng)基本被打破，地方各級各類教育部門和學(xué)校取得了一定的辦學(xué)自主權(quán)。但由于中國傳統(tǒng)的中央集權(quán)思想，中國社會變革的不夠深入和完善，以及一直以來的傳統(tǒng)教育思想，阻礙了教育體制改革的深入，也對教育發(fā)展造成了一定的不利影響。

1．權(quán)力劃分不夠合理。

權(quán)力劃分不夠合理表現(xiàn)為中央權(quán)力在下放時免不了有選擇性和保留權(quán)，而地方的權(quán)力沒有得到充分發(fā)揮。雖然1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》在原則上要求“解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制”，但是高校辦學(xué)的自主權(quán)仍然受到很大的限制。政校不分，本應(yīng)該宏觀管理調(diào)控的政府與自主辦學(xué)的高校關(guān)系混亂等表現(xiàn)仍然比較嚴(yán)重。主要原因是政府在管理手段上直接管理與間接管理不分，管理職能上微觀與宏觀管理不分，管理與服務(wù)不分。地方的權(quán)力大多取決于政府，而不是客觀合理的劃分和定義，在地方管理方面也沒有一定的權(quán)利保障，這些都限制了地方辦學(xué)的自主權(quán)和積極性。地方的權(quán)力變化為高校內(nèi)部事務(wù)，人事任免，學(xué)位和博導(dǎo)的審批權(quán)等，這樣就能夠把學(xué)術(shù)權(quán)力交給高校的學(xué)術(shù)委員會，而高校的領(lǐng)導(dǎo)也擁有相當(dāng)?shù)娜耸氯蚊鈾?quán)，這樣更能因時因地制宜，發(fā)揮地方的特色和優(yōu)勢。地方在權(quán)力下放后，表現(xiàn)為有點(diǎn)無所適從，這大多是受長期的教育由政府管理，地方只是照章辦事這種習(xí)慣的影響。也有一些地方在擁有了一定權(quán)力后，不知如何實(shí)現(xiàn)這些權(quán)力，也不能夠創(chuàng)新，或者只是照搬別人的辦學(xué)模式，沒有發(fā)揮地方優(yōu)勢，沒有利用好本地資源。

2．權(quán)力下放沒有落實(shí)到基層。

中央集權(quán)制轉(zhuǎn)化為集權(quán)與分權(quán)結(jié)合的過程中，我們看到的主要還是中央政府和地方政府之間權(quán)力的分劃，中央與地方政府之間的教育行政管理做了不少調(diào)整，而地方和中央政府與地方高校之間的職能分劃幾乎沒有太大變化。實(shí)際上，只有權(quán)力下放到省市以下的辦學(xué)單位和部門，只有得到真正的下放，才能發(fā)揮地方教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)積極性和創(chuàng)造力。在涉及高等院校學(xué)科專業(yè)設(shè)置審批、學(xué)位授權(quán)點(diǎn)的審批、招生名額的審批、高等學(xué)校的校長任免等與高校辦學(xué)自主權(quán)密切相關(guān)的主要事項(xiàng)方面，沒有什么實(shí)質(zhì)性的突破，仍由教育部或者省級教育主管部門掌握著。

三對我國教育行政管理體制改革的建議

基于以上兩個主要問題，為推進(jìn)我國高等教育行政管理體制改革，提出以下政策建議。

1．確立堅定的改革目標(biāo)。

首先應(yīng)該清楚各級教育主管部門與各院校的權(quán)責(zé)關(guān)系，以提高高等院校的辦學(xué)自主權(quán)為目標(biāo)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理方式方法，以真正提高高校教育教學(xué)水平、科研實(shí)力和服務(wù)社會的功能為第一目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)教育這一經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的硬力量。政府的教育行政職能主要有兩個方面:第一個方面就是管理教育和發(fā)展教育，管理教育主要就是對各種人、財、物和資源的有效組合，以實(shí)現(xiàn)政府的教育目標(biāo);發(fā)展教育就是利用各種資源實(shí)現(xiàn)教育的發(fā)展。第二個方面就是政府應(yīng)該如何管理發(fā)展教育。對教育管理學(xué)頗有研究的褚宏啟教授就給出了教育職能的七個方面:教育體系的構(gòu)建者、教育條件的保障者、教育服務(wù)的提供者、教育公平的維護(hù)者、教育規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定者、辦學(xué)行為的監(jiān)管者、教育質(zhì)量的保障者。由此可見，政府的教育行政職能涉及教育系統(tǒng)的各個方面。

2．建立教育行政管理的督導(dǎo)機(jī)制。

這就需要一個督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，教育行政管理必須要和教育督導(dǎo)結(jié)合起來，使教育督導(dǎo)貫穿到教育行政的實(shí)際工作中去。督導(dǎo)機(jī)制應(yīng)該做到監(jiān)督國家權(quán)力部門和教育部門對教育系統(tǒng)的教學(xué)目標(biāo)的確立、教學(xué)過程的實(shí)施、教學(xué)教法的施行和教材的確定等，也指監(jiān)督和指導(dǎo)學(xué)校和教師的教學(xué)工作。當(dāng)下，國家權(quán)力部門主要通過制定法律法規(guī)和財政投入對學(xué)校監(jiān)督，而教育部主要通過具有指示性的文件、制定國家的發(fā)展規(guī)劃等對學(xué)校管理。使更多的社會力量加入到這個督導(dǎo)機(jī)構(gòu)里，擴(kuò)大評價機(jī)制的影響力，集中各方智慧，創(chuàng)造一個積極有效的評價氛圍，構(gòu)建有中國特色的教育行政管理督導(dǎo)機(jī)制。

3．努力實(shí)現(xiàn)教育行政管理的科學(xué)化、民主化、專業(yè)化。

科學(xué)化民主化的管理是教育行政管理的必然趨勢。但是為了實(shí)現(xiàn)教育行政管理的科學(xué)化民主化，必須有一支專業(yè)化的教育行政管理隊伍，必須由專業(yè)人士來指揮教育，而不是行政化的手段來實(shí)現(xiàn)教育的目標(biāo)。專業(yè)人士主要包括專業(yè)化程度高的教育行政管理人員、專業(yè)的師資力量，專業(yè)的教育管理督導(dǎo)人員，只有這些專業(yè)化的隊伍來管理教育才能實(shí)現(xiàn)教育的良性循環(huán)，讓專業(yè)高效的人才不斷被培養(yǎng)出來。

4．強(qiáng)化高校的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)高校自治。

高校自主權(quán)是高校能夠靈活長效發(fā)展的關(guān)鍵，是高校發(fā)展動力的源泉。擴(kuò)大高效自主權(quán)是當(dāng)下教育行政體制管理改革的重中之重。校長要有一個先進(jìn)的辦學(xué)理念，要有教育家的理想，要有堅強(qiáng)的意志，要加快觀念轉(zhuǎn)變，讓高校充分利用自主的力量進(jìn)行教育教學(xué)，科學(xué)研究，人才培養(yǎng)。

總之，教育行政管理體制改革是個不斷探索實(shí)踐再探索實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的過程。所以在教育行政管理體制的實(shí)踐過程中，不斷結(jié)合自身的實(shí)際情況，有針對性地發(fā)現(xiàn)問題。及時和其他先進(jìn)的教育行政管理體制進(jìn)行學(xué)習(xí)，借鑒不同的管理模式，吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)我國教育行政管理的不斷優(yōu)化。