城市基層行政管理體制改革研究
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【內(nèi)容摘要】城市基層管理體制———市區(qū)街體制，無論從街道層面還是社區(qū)居委會層面，都存在一些問題。但在民族地區(qū)特別是經(jīng)濟社會欠發(fā)達地區(qū)，街道辦事處仍有存在的必要性。要從加強街道與社區(qū)社會服務(wù)、完善市民服務(wù)中心、建立社會自治的長效機制、引導(dǎo)和推動社會組織發(fā)揮積極作用等方面，改革與完善城市基層管理體制。
【關(guān)鍵詞】民族地區(qū)；基層管理體制；改革與完善
2012年黨在十八大上旗幟鮮明地提出“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”，并提出了推進政治體制改革的目標是要“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。市區(qū)街體制是我國城市基層管理體制的重要組織部分，它規(guī)范了城市政府與市轄區(qū)政府、街道辦事處之間的上下級關(guān)系，市區(qū)街體制改革與創(chuàng)新是我國政治體制改革的重要內(nèi)容。自2010年安徽省銅陵市率先對基層管理體制進行改革與創(chuàng)新，撤消街道辦，社區(qū)事務(wù)實現(xiàn)居民自我管理后，貴州貴陽市全市、湖北黃石市也相繼試行撤消街道辦。那么，民族地區(qū)城市基層社會管理體制改革與創(chuàng)新的方向與著力點在哪？
一、市區(qū)街管理體制的主要問題
市區(qū)街體制存在的問題主要集中在街道辦事處層面和社區(qū)居委會層面
（一）街道辦事處層面
地位不明確，職能不清。我國市區(qū)街體制有兩種類型：一是設(shè)區(qū)的市實行市、區(qū)和街道“兩級政府、三級管理”體制，如寧夏回族自治區(qū)銀川市即屬此類；二是不設(shè)區(qū)的市實行“一級政府、兩級管理”體制，即在市下設(shè)街道辦事處作為市政府的派出機構(gòu)。少數(shù)地級市和所有縣級市屬于此種類型。無論是“兩級政府、三級管理”還是“一級政府、兩級管理”體制，街道辦都只是政府的派出機構(gòu)，它與市政府、區(qū)政府的關(guān)系，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。然而，在實際運行中，街道辦扮演著“一級準政府”的角色，不僅承擔(dān)大量的行政管理職能，還承擔(dān)社會管理職能和經(jīng)濟管理職能。責(zé)任無限多，職權(quán)十分有限。隨著改革的深入以及城市化步伐的加快，街道承擔(dān)著大量上級政府和職能部門交給的事務(wù)，由政府派出機構(gòu)演變成部門工作站，部門不愿承擔(dān)的、瑣碎的、無意義的工作都往街道上推、壓。然而，街道辦事處又沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力。街道辦獨立行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)能的缺失，限制了管理職能的充分發(fā)揮，造成了街道基層對很多城市管理方面的問題“看得見、摸得著、無權(quán)管”的難堪局面。觀念滯后，忽視社會組織的培育。社會組織是社會管理的重要主體之一，在社會建設(shè)與管理中發(fā)揮著不可替代的作用。目前，社會組織參與社區(qū)管理與服務(wù)的程度十分有限，這有我國公民社會發(fā)育不成熟，社會組織能力弱的原因，但根本原因是政府對社會組織參與社會管理重要性認識不夠。由于認識上的原因，政府觀念往往還停留在無限型、全能型政府上，導(dǎo)致政府全面而深刻地介入社會領(lǐng)域，包辦社會生活的方方面面，多數(shù)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都由政府生產(chǎn)和提供，抑制了社會組織功能的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在政府沒有真正落實購買服務(wù)，一些專業(yè)性較強的工作，如統(tǒng)計、安全檢查、衛(wèi)生防疫等工作，政府或相關(guān)職能部門交給街道，街道又轉(zhuǎn)給居委會，只有命令，沒有指導(dǎo)；只有任務(wù)，沒有經(jīng)費，不僅增加了社區(qū)的負擔(dān)，而且阻塞了社會組織發(fā)展的空間。
（二）社區(qū)居委會層面
近十年來，通過政府自上而下的推動，各地方社區(qū)建設(shè)與社區(qū)管理方面取得的成績有目共睹，但社區(qū)居委會也存在一些不容忽視的問題。居委會行政化傾向嚴重，制約社區(qū)自治功能的發(fā)揮。行政化傾向嚴重是社區(qū)存在的最突出的問題。居委會是我國社區(qū)管理的法定主體，然而，隨著城市管理職能和服務(wù)重點的下移，管理體制權(quán)力著力點的下移，居委會不可避免地淪為政府的附庸，承擔(dān)著大量與其角色不相符的職能。政府的行政管理通過街道辦滲透到居委會的方方面面，如市場管理、市容保潔、園林綠化、民政福利、計劃生育、社會秩序、道路暢通、居民動遷安置等管理任務(wù)，也都落到居委會的頭上，居委會擔(dān)負了大量的行政和社會事務(wù)管理任務(wù)，成為街道的具體落實單位和“準行政組織”。社區(qū)行政化傾向，不僅制約了居委會自治功能的發(fā)揮，也抑制了居民參與社區(qū)的積極性。由于居委會的行政化，使得目前居委會忙于完成街道交辦的任務(wù)，沒有時間或者根本無心顧及社區(qū)居民，有針對性地解決社區(qū)內(nèi)部問題等公共事務(wù)，久而久之居民對其認同感降低，其作為自治組織的凝聚力逐漸減弱。社區(qū)社會組織發(fā)育不完善，影響社區(qū)服務(wù)業(yè)的全面發(fā)展。社區(qū)社會組織是以城市社區(qū)成員為主體，以服務(wù)社區(qū)和活躍社區(qū)生活為目的，由駐區(qū)單位或個人在社區(qū)范圍內(nèi)單獨或聯(lián)合成立、在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動、滿足社區(qū)居民不同需求的組織。除了社會組織的一般特征外，社區(qū)社會組織還具有成員特定性（本社區(qū)個人、單位和法人）、活動地域性（本社區(qū)）、組織依賴性（依托社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會以及社區(qū)的各項設(shè)施）。由于政社不分體制的根本原因，社區(qū)社會組織不但數(shù)量有限，而且發(fā)展水平很低，對政府有很強的依附性，缺乏應(yīng)有的獨立地位，使其社會作用未能充分發(fā)揮。政府公共投入不足，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施滯后。由于政府公共投入不足，以及社區(qū)配套用房建設(shè)監(jiān)督不力等原因，多數(shù)城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后。以銀川興慶區(qū)為例，基礎(chǔ)設(shè)施的滯后具體表現(xiàn)為：一是辦公場地緊張，如玉皇閣北街永康社區(qū)辦公場地不足100平米，連正常開會、學(xué)習(xí)都不能滿足；二是服務(wù)場所短缺，如玉皇閣北街永康社區(qū)至今沒有活動室，前進街明德社區(qū)老年服務(wù)中心場地被擠站等；三是辦公電腦嚴重不足，有的社區(qū)僅一臺電腦，工作人員排隊等用電腦情況經(jīng)常發(fā)生；四是缺乏打印機。為應(yīng)對各級各部門檢查，社區(qū)主要精力都用在準備各種材料、報表上，沒有打印機只能外出打印，造成人力、財力的極大浪費。社區(qū)經(jīng)費緊張，難以滿足居民多樣化服務(wù)需求。由于社區(qū)經(jīng)費沒有明確的規(guī)定，同時由于一些部門沒有“費隨事轉(zhuǎn)”，把工作或活動所需經(jīng)費轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)，經(jīng)費緊張一直是制約各個社區(qū)建設(shè)的重要因素。目前銀川興慶區(qū)各社區(qū)辦公經(jīng)費按工作人員人頭分配。如居委會人員為7人，辦公經(jīng)費即為700元/月。除去正常開支如水、電、電話、網(wǎng)絡(luò)費等處，所剩無幾，這對那些有物業(yè)的社區(qū)來說，相對好些。而興慶區(qū)多數(shù)社區(qū)都是老舊小區(qū)，設(shè)施陳舊，管道老化、經(jīng)常發(fā)生居民房屋漏水、小區(qū)化糞池、下水井堵塞等需要維修開支的事項，由于住戶不配合，收費困難，為保證居民的正常生活和小區(qū)的衛(wèi)生安全，多數(shù)情況下由社區(qū)工作經(jīng)費墊付。工作人員身份模糊，待遇與實際工作不符。居委會性質(zhì)是自治性組織，而從事的卻是大量上面攤派下來的行政工作，隨著居委會實際功能向行政組織靠攏，居委會在自我認同上又將自己視為政府或街道的下屬機構(gòu)。作為自治組織，居委會人員享受的只能是生活補貼。而從事行政工作，理應(yīng)享受行政人員的工資待遇。以銀川興慶區(qū)社區(qū)居委會為例，居委會主任生活補貼1160元/月，一般工作人員1130元/月，僅僅達到2012年寧夏新實行的最低工資標準（一類區(qū)每人每月1100元）。居委會人員身份模糊，待遇低而超負荷的工作量，使得社區(qū)難以留住人。年輕人把社區(qū)當(dāng)作跳板，工作剛上手就走了。男性出于養(yǎng)家糊口以及身份認同的考慮又不愿從事這份工作，目前多數(shù)社區(qū)人員都是女性、年齡偏大、文化層次較低的人，社區(qū)服務(wù)難以上新的臺階。
二、民族地區(qū)街道辦事處存在的必要性
在我國東中部省市進行基層體制改革，撤消街道辦的社會管理創(chuàng)新實踐的大背景下，盡管市區(qū)街體制存在諸多問題，但不能脫離實際區(qū)情，一哄而上的撤消街道辦，尤其是西部落后民族地區(qū)。民族地區(qū)街道辦事處仍有繼續(xù)存在的必要性
第一，區(qū)政府管轄幅度與人口規(guī)模相適應(yīng)的需求。撤消街道辦的重要理由之一，是行政管理層次多，不僅增加了政府耗費和政府管理難度，而且也阻礙了民情民意的表達和傳播。但撤消街道辦并不能克服以上弊端。由于行政區(qū)劃制度以及人口、國土面積等原因，歐美等國較少的行政管理層次并不適合我國國情。僅以民族地區(qū)銀川這個中等城市來說，銀川市總?cè)丝?99萬，興慶區(qū)人口達67.8萬，人口密度820人/平方公里。興慶區(qū)下轄5個街道辦事處，每個街道辦平均管轄城市人口5萬。撤消街道辦，意味著每個區(qū)政府直接面對居民委員會，那是不現(xiàn)實的。在減少行政層級方面，改革省制應(yīng)是核心。
第二，完善市民服務(wù)中心功能需求。為將居委會從繁雜的公共事務(wù)中解放出來，2011年6月底前，“一門式”市民服務(wù)中心在銀川22個街道辦事處設(shè)立。市民服務(wù)中心創(chuàng)辦的主要目的是溝通群眾、便利群眾和服務(wù)群眾，但經(jīng)過一年多運行，市民服務(wù)中心發(fā)揮作用有限。在方便老人辦事、改善服務(wù)態(tài)度上有所變化外，實際沒有發(fā)揮多大作用，“只不過是把原來在樓上樓下辦公，集中到一個地方辦公而已”。市民服務(wù)中心存在主要問題：一是窗口設(shè)置不合理。理應(yīng)能在窗口辦理的50多項服務(wù)內(nèi)容，真正能即辦的僅有老年證、計劃生育等幾項事務(wù)。二是市民服務(wù)中心成了部門的服務(wù)中心。一些職能部門把無利可圖的或是需承擔(dān)責(zé)任的如證明審核、材料驗證等放到市民服務(wù)中心窗口，責(zé)成服務(wù)中心將市民需要辦理事項的各種證件、表格集中以后，由中心人員統(tǒng)一到相關(guān)部門辦理，辦好后再由市民中心發(fā)給市民，使得市民服務(wù)中心成了快遞中心。三是網(wǎng)上資源難以共享。從縱向來看，市政務(wù)大廳———區(qū)政務(wù)大廳———市民服務(wù)中心沒有連接；橫向看，各職能部門信息封閉，各自為政，造成工作上的繁瑣。如辦理低保申請，需要申請者提供無房、無車證明，本在車輛管理所、房管局網(wǎng)上查到的信息，由于不公開、不共享，社區(qū)工作人員只能入戶調(diào)查，不僅占用有限的人員，還引起居民的反感，最主要的可能是得到虛假信息。造成上述問題的主要原因是政府沒有最大限度地下放權(quán)力到市民服務(wù)中心，一些職能部門“有利的權(quán)力不下放”。在市民服務(wù)中心受理權(quán)、即辦權(quán)、審理權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)不完善的情況下，街道辦就要承接職能部門懶政、缺位的一些行政事務(wù)。
第三，培育社會組織發(fā)展的需求。改革創(chuàng)新社會管理體制，政府必須轉(zhuǎn)變職能，剝離公共服務(wù)與管理職能，而最有能力承接政府剝離出來的社會事務(wù)的，是各類專業(yè)化與職業(yè)化的社會組織。與全國其他省份比較，從整體來說，民族地區(qū)社會組織發(fā)育相對遲緩。社會組織不健全，發(fā)育遲緩，街道辦就必須承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變過程中剝離出的社會服務(wù)職能。街道在提供社會服務(wù)的同時，也要培育和發(fā)展社會組織，特別是在經(jīng)濟不發(fā)達環(huán)境下，如居家養(yǎng)老服務(wù)中心、社工站、文娛活動小組等，這些組織能力欠缺、資源不足，獨立性弱，嚴重依賴街道辦事處。街道辦根據(jù)所轄社區(qū)居民的需求，主要通過提供活動場地、活動經(jīng)費、優(yōu)惠政策和培養(yǎng)社會組織骨干等途徑引導(dǎo)和指導(dǎo)社會組織成立并開展活動。如興慶區(qū)解放西街居家養(yǎng)老服務(wù)中心，街道辦事處確定了30多名低保人員為老年人提供洗衣送飯服務(wù)、糧油上門配送等服務(wù)。“社會組織極其發(fā)展了，街道辦自然會取消”。
第四，維護民族地區(qū)社會穩(wěn)定的需求。維護社會穩(wěn)定是政府的一項主要職能。在社會轉(zhuǎn)型過程中，各種社會矛盾錯綜復(fù)雜。如果這些矛盾不能通過合理、合法的渠道釋放和化解，就會逐漸積累并引發(fā)社會沖突，造成社會動蕩。寧夏作為民族自治地方，全區(qū)常住人口中，各少數(shù)民族人口223萬人，占35.42%，其中回族人口為219萬人，占34.77%，因此，促進民族團結(jié)、推進民族共同發(fā)展、維護社會穩(wěn)定對寧夏政府來說，任務(wù)特別艱巨。在寧夏社會組織不成熟的條件下，街道辦事處就成為協(xié)助政府化解社會矛盾和維護社會穩(wěn)定的得力助手。街道辦貼近群眾，對社會矛盾能早發(fā)覺、早解決，引導(dǎo)不同利益群體以理性合法的形式表達利益訴求，避免把局部性的矛盾演化成全局性沖突，避免把本可解決的矛盾演化成不可調(diào)和的矛盾。當(dāng)社會沖突發(fā)生后，街道辦事處還可以發(fā)揮潤滑濟的作用，有效調(diào)節(jié)各方，平息沖突。
第五，避免社區(qū)居委會被邊緣化的需要。在“強政府、弱社會”的全面管束下，居民早已習(xí)慣于事無巨細地直接找政府幫助、安排與解決問題。目前部分居民之所以依賴居委會，參與居委會活動，是因為居委會背后的政府而非其自治的能力。社區(qū)居委會在人、財、物、職責(zé)、運作等方面極度依賴政府及街道。沒有政府及街道的支持與主導(dǎo)，居委會連自身組織立足都很困難，更何況實現(xiàn)自治。在公民社會還未形成、居委會自治能力薄弱時，撤消街道會使居委會面臨被邊緣化的可能，將阻礙民主進程的發(fā)展。
三、完善市區(qū)街體制對策與建議
任何事物的發(fā)展都要遵循一定的規(guī)律。在政府各項改革滯后和不完善的環(huán)境下，在政企不分、政社不分、政事不分的情況下，草率取消街道辦事處將會面臨一系列問題。在基層管理體制方面，我們要克服“創(chuàng)新冒進”的思想，沉下心來，對現(xiàn)有體制存在的問題及其原因進行深入分析研究，并探尋解決對策與建議。
1.厘清區(qū)、街道辦、社區(qū)的關(guān)系，逐步加強街道和社區(qū)的社會管理服務(wù)
首先，明確政府和街道、社區(qū)各自的職責(zé)定位，理順三者之間的關(guān)系。在基層社會管理中，區(qū)政府要發(fā)揮好社會服務(wù)與管理的啟動、組織協(xié)調(diào)和宏觀指導(dǎo)三個方面的作用。自治性是居委會的重要特征，為維護它的自治性，政府要把居委會從行政體制的束縛中解放出來，對居委會的自治進行服務(wù)、協(xié)調(diào)、保障和監(jiān)督。街道要轉(zhuǎn)變“社區(qū)拿政府的錢，必須聽政府的話”的錯誤觀念，發(fā)揮溝通政府與社區(qū)的橋梁和紐帶的作用。其次，政府及各職能部門與街道辦要改變行政命令的方式，把群眾自治范圍內(nèi)的事情交由群眾自己處理，幫助和支持居委會獨立自主的開展工作。
2.完善市民服務(wù)中心職能
一是政府要真正下放權(quán)力給市民服務(wù)中心，擴大市民服務(wù)中心公共服務(wù)的領(lǐng)域，增強服務(wù)提供公共服務(wù)的能力；二要加快市民服務(wù)中心信息平臺建設(shè)步伐，實現(xiàn)服務(wù)中心與社區(qū)居委會、街道辦、興慶區(qū)服務(wù)中心的信息互通和資源共享；三要推進網(wǎng)上審批信息資源共享和行政審批事項的網(wǎng)上辦理，實現(xiàn)網(wǎng)上申報、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上流傳、網(wǎng)上遠程審批?！芭_前+臺后”模式是創(chuàng)新基層管理的新方向。將社區(qū)服務(wù)中心分“臺前”服務(wù)和“臺后”服務(wù)。臺前就是目前服務(wù)中心所做的窗口服務(wù)，要堅持“一站式”服務(wù)的工作理念，要擴大窗口服務(wù)的內(nèi)容，完善窗口服務(wù)的制度，實現(xiàn)便民、利民、為民服務(wù)的宗旨；“臺后”服務(wù)就是街道辦事處在保障民生方面、指導(dǎo)和支持社會組織參與社會管理方面、協(xié)調(diào)解決居民糾紛等方面提供的服務(wù)。
3.建立社區(qū)自治的長效機制
社區(qū)自治不可能一步到位，要通過長效運行機制，逐步、分階段的實現(xiàn)。著力點有四方面：其一，建立社區(qū)公共服務(wù)施設(shè)投入的長效機制。對社區(qū)建設(shè)資金要制度化，明確市、區(qū)政府各自承擔(dān)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的經(jīng)費和比例，以改善社區(qū)服務(wù)設(shè)施。其二，嚴格“費隨事轉(zhuǎn)”制度，杜絕政府和行政部門對居委會進行檢查與考核。一方面弱化社區(qū)行政化傾向，另一方面增加社區(qū)管理的經(jīng)費；其三，建立駐區(qū)單位的約束機制。社區(qū)自治程度的高低，離不開駐區(qū)單位的支持與配合。通過建立規(guī)章制度，明確駐區(qū)單位在社區(qū)管理方面的權(quán)利與義務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)資源的全面共享與社區(qū)力量的整合；其四，建立群眾參與社區(qū)管理的制度化機制，要讓群眾多層次參加社區(qū)公共事務(wù)的管理和建設(shè)。在完善聽證會制度、選舉制度、公示制度的同時，對公眾參與的內(nèi)容、方式和途徑做出明確的規(guī)定，使其按一定的程序?qū)嶋H操作。其五，建立社區(qū)黨員激勵與約束機制。由于激勵、約束機制的缺失，社區(qū)難以將社區(qū)黨員吸引進社區(qū)管理中，黨員政治領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、榜樣示范的作用沒有發(fā)揮。
4.引導(dǎo)和推動社會組織發(fā)揮積極作用
政府要順應(yīng)行政管理體制改革的趨勢，必須加大力度打破“大政府、小社會”的格局?！肮卜?wù)社會化，不僅有政府放權(quán)的過程，更有政企還權(quán)的過程，把本應(yīng)由社會承擔(dān)的那部分公共管理的職能真正交由社會來行使”。首先，政府要適當(dāng)降低部分社會組織準入門檻，特別要大力支持和鼓勵社會急需的社會公益性社會組織的發(fā)展。其次，要真正落實政府購買，通過購買服務(wù)方式為社會組織提供大量的資金支持；最后，要通過項目擴大政府購買的范圍，安全生產(chǎn)管理項目、衛(wèi)生防疫項目、統(tǒng)計等都納入購買范圍，為社會組織的成長與發(fā)展提供空間。
作者：楊曉梅 單位：寧夏大學(xué)政法學(xué)院
