地方政府的債務預算管理展望

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摘要：我國地方政府長期缺乏舉債權，預算管理制度缺失，2014年新《預算法》修訂后舉債權放開，地方政府預算管理自然成為現(xiàn)階段的制度建設內容，制度分析與改革演進方向具有更大的探討空間。通過梳理我國債務預算管理歷史和現(xiàn)狀、分析地方政府債務整頓思路，文章建議省級政府層面可進一步將限額管理轉為余額管理；統(tǒng)合政府預算，將一般債券與專項債券統(tǒng)一管理；將債務預算獨立模塊，設立中長期資本性支出及債務償付規(guī)劃；在余額管理基礎上設置地方政府債務天花板；以債務預算為基石，實現(xiàn)地方政府債務風險跟蹤與預警。

關鍵詞：地方政府債務；預算管理制度；余額管理

一、引言

2014年新《預算法》修訂后，地方政府債務管理制度的構建與完善要求迫切。參照國際經(jīng)驗，地方政府債務的預算管理制度構建是地方政府債務管理有效運轉的基礎性制度。學者們將債務管理模式大致劃分為市場約束、中央直接控制、規(guī)則管理和協(xié)商管理等四種模式，各國實踐中多采用一種模式或幾種模式組合。其中，規(guī)則管理模式應用具有普遍性，各國通常利用相關法律法規(guī)約束地方政府舉債行為。常見的規(guī)則管理指標包括：地方財政赤字上限（如奧地利、西班牙等）、地方政府償債指標上限（如日本、巴西等）、地方政府債務余額上限（如匈牙利等）。大部分學者支持該種管理模式，因其規(guī)則明確、對地方政府債務操作的機動性較小，能有效制約地方政府由于預算軟約束等問題引致的財政擴張。而該管理模式有效實施的制度基礎在于相對明晰的政府債務預算管理制度。我國地方政府在原有制度框架下，長期缺乏舉債權，預算管理制度缺失。新《預算法》修訂后地方政府舉債權放開，地方政府債務預算管理也自然成為現(xiàn)階段的制度建設內容，制度的分析與改革演進方向具有更大的探討空間。在2014年之前，地方政府債務的研討熱點在于《預算法》是否放開地方政府的舉債權限。此外，學者還對地方政府債務的預算管理模式展開論述，如李俊生（2011）建議采用“中央直接控制與市場約束相結合”的管理模式，并提出要限定債務發(fā)行規(guī)模，樊麗明等（2006）、李燕（2009）對地方政府債務預算單獨設立進行探討。馬海濤等（2014）指出，我國地方政府債務預算存在“三種模式”可供選擇，即公共預算模式、附屬預算模式和復式預算模式，并提出未來的預算管理模式應向復式預算模式推進。李貞等（2017）指出地方政府債務預算管理應注意區(qū)分直接債務與或有債務。

二、我國地方政府債務預算管理歷史與現(xiàn)狀

1.《預算法》修訂前的地方政府債務預算管理實踐。2014年《預算法》修正前，地方政府不能舉債，只能通過融資平臺、事業(yè)單位進行間接舉債，債務不納入政府預算，預算管理無從談起。該種舉債模式造成地方政府債務管理將局限在本級政府層面，上級政府對下級政府的舉債行為信息掌握程度低，管理能力較弱。但該階段部分地方政府開始自主探索地方政府債務預算管理。從實踐上看，該階段地方政府債務預算管理呈現(xiàn)出兩個特征：一是部分地方試點推行，如浙江省、河南省焦作市、山東省青島市都進行過相關實踐；二是地方政府債務預算管理的范圍及程度有限，如青島市在地方政府性債務預算管理中，對事業(yè)單位的債務實行備案制，并不納入政府債務預算編制，又如浙江省推行的地方政府性債務管理主要聚焦于債務舉借及償付計劃，并非嚴格意義的預算管理。2.《預算法》修訂后的地方政府債務預算管理制度安排。現(xiàn)階段地方政府債務預算管理主要呈現(xiàn)三大特征：一是實行限額管理；二是實行一般債務與專項債務的分類管理，三是舉債權限下放到省級。地方政府債務預算實行限額管理，是應對當前地方政府債務整頓與改革轉型的客觀需要，具有一定合理性。其一，地方政府大量歷史債務通過融資平臺或事業(yè)單位等形成，屬于隱性債務以及擔保等方式形成的或有債務，在債務整頓時期，存量債務的清理甄別化解需要一定緩沖期，限額管理有助于盡快控制地方政府債務增量，加快地方政府債務改革進程。其二，地方政府債務風險管控從某種意義上是對地方政府信用預期的管控，由于地方政府存量債務短期內償付集中，部分地區(qū)流動性償債風險突出，余額管理可能影響市場對政府債務風險的預期，不利于地方政府后續(xù)舉債行為。特別是債務整頓期間的置換債發(fā)行，信用預期下降的直接后果是置換債券利率的上升與債務融資成本的提高，甚至影響債務置換的總體進程。其三，我國正處于“三期疊加”、經(jīng)濟轉型的陣痛期，前期強刺激政策造成社會杠桿率過高，國企債務風險防范任務艱巨。依靠龐大的國有資產(chǎn)支撐，地方政府債務信用風險相對可控，甚至通過債務整頓還將有加杠桿的空間。在債務整頓前突出地方政府債務的流動性風險，并不利于后續(xù)金融資源的調配。地方政府債務分類管理的制度設計，則更多是基于現(xiàn)行預算體制下的操作便利。通過2016年出臺的《地方政府一般債務預算管理辦法》、《地方政府專項債務預算管理辦法》與2014年9月《關于加強地方政府性債務管理的意見》對比，《意見》設計了一般債務與分類債務分類管理思路，從用途上看一般債務用于沒有收益的公益性資本支出，專項債務用于有一定收益的公益性資本支出。但根據(jù)《辦法》規(guī)定，一般債務收入與專項債務收入用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，但兩類債務收入投向的公益性資本支出有何區(qū)別，《辦法》并未明確界定。從債務本息償付來源看，兩類債務分別來源于一般公共預算與政府性基金預算兩本預算，但專項債務償付來源于政府性基金收入更多基于歷史慣性，《辦法》未對專項債務與基金收入、專項收入做出明確對應。

三、地方政府債務整頓思路及進展

理解我國地方政府債務預算制度安排，不能脫離現(xiàn)階段地方政府債務治理的現(xiàn)實環(huán)境。當前地方政府舉債由隱性間接舉債轉向以地方政府債券為主的顯性直接舉債。通常該類制度轉型一般存在兩種思路：一種是如同我國社保轉型期間采用的類似于“老人老辦法，新人新辦法”的轉型思路，存量債務由政府接收并負責按期償付本息，新增債務則嚴格按照公開發(fā)行地方政府債券的形式，存量債務與增量債務分開管理，逐漸消化歷史存量債務；另一種則是在轉型期間對存量債務進行債務整頓，通過債務置換及其他方式，將存量債務短時間內轉變?yōu)榈胤秸畟问?。兩種思路各有利弊，思路一屬于漸進式轉型，改革引發(fā)的震動較小，但容易形成歷史的糊涂賬，地方政府可能存在隱瞞債務規(guī)模等暗箱操作。思路二在轉型期進行大范圍的債務整頓，短期改革壓力大，矛盾集中爆發(fā)，但改革更為徹底。本輪地方政府債務治理選擇的是第二種思路，該選擇與當前地方政府存量債務特征有關。地方政府債務規(guī)模在2009年、2012年分別出現(xiàn)了短期的激增并維持在較高債務水平，債務形成時間密集，地方政府負債壓力激增。同時，由于我國地方政府存量債務多通過融資平臺、事業(yè)單位舉借，債務信息公開性極差，中央政府難以統(tǒng)籌規(guī)劃，各省及市縣級政府缺乏協(xié)調，同時期舉借的債務期限相似性較高，債務期限結構錯配導致本已激增的負債壓力進一步轉變?yōu)閮攤鶋毫?，債務風險存在集中爆發(fā)的可能性。此外，由于既往禁止地方政府公開發(fā)行債券融資，政府融資成本較高，債務置換也將發(fā)揮降低融資成本的作用。當前地方政府債務風險的化解具有應急特征，轉型期間債務整頓主要針對存量債務。由于政府存量債務規(guī)模過大，債務整頓需要分批次有序進行。2014年地方政府被賦予舉債權，2015年開始在公開市場發(fā)行地方政府債券。債券按用途可大致分為新增債與置換債，置換債主要用于置換當期及以前到期的政府存量債務。根據(jù)審計系統(tǒng)公布的2013年6月底未來償債情況看，2013年~2016年是地方政府的償債高峰，因此2015年開始發(fā)行地方政府置換債置換當期債務。而結合本階段債務置換采用中央統(tǒng)籌分批次置換的方式，地方政府債務預算采用限額管理能夠滿足當前的工作需要，更具有可操作性。從置換債券總額與應償債總額數(shù)據(jù)對照看，2015年~2016年間置換債券基本完成了2016年底前到期應償還債務的置換，部分省份應開始置換2017年及以后到期的高息債務，地方政府置換債發(fā)行總額已達到2013年6月底公布的存量債務的70%以上，按照該置換進度，可預期本輪債務整頓將在2018年以前收尾。由于現(xiàn)階段地方政府債務形式較為單一，主要為地方政府債券，在債務置換完成后，通過地方政府債券信息基本可以推斷省級地方政府的債務余額及債務償付情況。從該角度也將倒逼地方政府債務預算由限額管理轉向余額管理。

四、地方政府債務預算管理制度展望

納入預算管理是地方政府債務管控機制的核心，目前地方政府債務預算管理已較好邁出第一步，相關工作有序開展，但債務預算管理后續(xù)改革方向及具體制度還有進一步探索空間。1.省級政府層面可進一步將限額管理轉為余額管理。根據(jù)前文分析，我國當前實行的地方政府債務限額管理是配合地方政府債務整頓的制度安排，具有合理性。但從長期看，地方政府債務限額管理是對地方政府債務流量的控制，延續(xù)的是預算收付實現(xiàn)制的思路，不能完全適應預算權責發(fā)生制的構建。限額管理制度不利于地方政府對債務規(guī)模及償付期限結構的安排，也不利于人大及公眾了解政府債務總量及收支安排。此外，由于現(xiàn)階段地方政府債務形式較為單一，主要為地方政府債券，在債務置換完成后，通過地方政府債券信息基本可以推斷省級地方政府的債務余額及債務償付情況，從該角度也將倒逼地方政府債務預算由限額管理轉向余額管理。因此，從長期看，省級政府層面的地方政府債務預算管理可以考慮轉變?yōu)橛囝~管理模式。2.統(tǒng)合政府預算，將一般債券與專項債券統(tǒng)一管理。當前地方政府一般債務與債券債務分類管理模式，更多是基于制度慣性，停留在債務舉借與償付的制度性分割，理論依據(jù)支撐薄弱。從長期看，現(xiàn)行一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算還存在定位不清晰，四本預算間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調等問題，在預算進一步改革中四本預算的統(tǒng)籌協(xié)調機制加強是改革必然趨勢。因此，一般債務與專項債務的統(tǒng)籌，也是四本預算統(tǒng)籌管理的應有之義。3.將債務預算獨立模塊，設立中長期資本性支出及債務償付規(guī)劃。建議對地方政府債務進行獨立管理，可以單獨設立一本預算反映地方政府債務舉債及償付安排，也可以在現(xiàn)行預算中設立獨立模塊進行信息統(tǒng)合。對地方政府債務預算的獨立分賬，主要是基于如下考量：其一，在預算資金管理用途看，地方政府債務資金將限定于公益性資本支出，有別于政府預算管理中大量經(jīng)常性支出，兩種資金用途差異明顯的資金統(tǒng)籌在一本賬目上，并不利于觀察經(jīng)常性收支與資本性收支的特點?，F(xiàn)行預算中將兩類資金用途統(tǒng)合在一本賬簿上反映是延續(xù)了政府預算收付實現(xiàn)制的傳統(tǒng)，該模式的優(yōu)勢在于管控了政府的資金流量，但對政府資金投向、資金籌措使用產(chǎn)生的權責關系等信息反映較差。傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制必然要過渡到權責發(fā)生制這種預算管理模式，相對應的，資本性收支與經(jīng)營性收支的分立也是權責發(fā)生制轉型下的重要舉措之一。其二，在預算管理的資金周期看，地方政府債務投向偏重于資本性支出，資金使用周期長，而在收付實現(xiàn)制下的預算賬目中難以反映地方政府債務資金使用周期情況，對于長期投放的資金管理，將其流量與一般預算中的經(jīng)常性收支統(tǒng)一展現(xiàn)并未有太多價值，反而隱藏了地方政府債務投向、投資期限安排、未來償付方案等涉及資金周轉全流程的信息。從現(xiàn)行預算科目看，債務預算反映的都是地方政府債務當年流量信息，僅對流量信息的公示并不能反映地方政府債務資金長期周轉使用的情況，因此將地方政府債務預算獨立編制，根據(jù)中長期資本性支出及債務償付規(guī)劃3-5年的中期預算，說明各年度的債務償付安排、地方政府債務投資項目資金周轉安排，采用權責發(fā)生制編制地方政府債務預算，具有重要意義。4.在余額管理基礎上設置地方政府債務天花板。參考國際經(jīng)驗，各國對地方政府債務通常實行余額管理，對地方政府規(guī)模設置指標上限。常用的規(guī)模指標有負債率（債務余額/GDP）以及債務率（債務余額/政府綜合財力），例如歐盟《馬斯特里赫特條約》將負債率風險參考值設定為60%，國際貨幣基金組織將債務率風險參考值設定為90%~150%。就我國而言，當前地方政府債務實行的限額管理局限了債務規(guī)模上限的控制，雖然目前地方政府預算對地方政府債務余額有所公示，但限額管理機制弱化了債務規(guī)模上限的控制。限額管理下地方政府當年舉債額度由國務院確定，并報全國人大或其常委會批準，國務院在考慮各省、自治區(qū)及直轄市年度舉債額度時，應該已經(jīng)將地方政府債務規(guī)?？紤]在內，但這種債務舉債額度的確定過程并未納入預算管理環(huán)節(jié)。當轉為余額管理后，地方政府舉債將受到債務余額規(guī)模的制約，年度舉債額度確定納入預算管理。假定推行地方政府債務余額管理，地方政府債務規(guī)模指標上限的確定需要注意國際經(jīng)驗的適用性問題。其一，應該注意區(qū)分債務指標的統(tǒng)計范圍，從國際經(jīng)驗看，既有地方政府債務規(guī)模指標，也有衡量主權債務規(guī)模的指標。其二，不同的債務指標統(tǒng)計范疇，其內涵也有所不同，以美國地方政府債務為例，地方政府債務投向要求為資本性支出，而以歐盟《馬斯特里赫特條約》的相關指標水平為例，債務指標主要衡量主權債務水平，債務投向既包括資本性支出，也涵蓋了歐洲國家為支撐高社會福利的經(jīng)常性支出，因此，該條約負債率60%的風險標準對于我國地方債務的適用性存在商榷。我國地方政府債務投向主要為公益性資本支出，在債務指標風險標準的確定上，既要參考國際經(jīng)驗，也要考慮指標統(tǒng)計范疇的適用性。5.以債務預算為基石，實現(xiàn)地方政府債務風險跟蹤與預警。地方政府債務流動性風險與信用風險是地方政府風險衡量的兩個主要方面。信用風險指標主要對地方政府的償債能力進行風險提示，在政府過度舉債時將成為債務風險的主要指標。地方政府債務流動性風險則主要考察地方政府償債規(guī)劃的安全程度，在地方政府具有較好償債能力，具有充足的可抵債資產(chǎn)與較好的融資能力前提下，政府債務依然存在流動性風險，債務期限結構不合理，債務集中到期導致短期償付困難，或者政府受經(jīng)濟周期波動的影響導致財政收入增速下降或總量下降，都可能造成流動性風險。地方政府債務風險評測的預警標準確定應該基于如下考慮：一是預警標準要符合國內現(xiàn)狀，標準確定可以起到風險預警的作用；二是預警標準要考量國際慣例，主要國家的債務風險預警實質上對公眾債務風險的預期形成了錨定效應；三是預警標準的制定與公布應考量國內地方政府債務風險環(huán)境，以當前地方政府債務情況為例，目前地方政府債務流動性風險依然存在，制定過于謹慎的風險預警標準或盲目公布預警標準，都可能加劇公眾對地方政府債務風險的恐慌，從而加劇地方政府債務風險。建議利用債務余額增長率、借債率、債務依存度、外債率等指標，供債務風險評價參考。

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作者:王婕 孟凡達 單位:中國人民大學財政金融學院