高校內(nèi)部審計制度建設(shè)研究

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內(nèi)部審計作為廣義審計的一個重要組成部分，應(yīng)在貫徹落實黨的十八屆四中全會精神前提下，在完善審計制度基礎(chǔ)上，依法履職盡責(zé)，加大審計力度，創(chuàng)新審計方式，提高審計效率。對大學(xué)內(nèi)部審計工作者提出了新的挑戰(zhàn)：應(yīng)在審計工作轉(zhuǎn)型發(fā)展同時，打造適應(yīng)一流大學(xué)內(nèi)部治理的“升級版”內(nèi)部審計。而其中的首要任務(wù)之一是要健全高等學(xué)校內(nèi)部審計制度。內(nèi)部審計從以會計為導(dǎo)向的專業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨芾頌閷?dǎo)向的專業(yè)條件下，高校內(nèi)部審計也從最開始的糾察錯弊向預(yù)防管理方向轉(zhuǎn)變。本文將從管理學(xué)視角對完善高校內(nèi)審制度提出具體評價與建議。

一、高校內(nèi)部審計制度建設(shè)理論基礎(chǔ)

（一）高校內(nèi)部審計制度范圍

其一從業(yè)務(wù)類型而言，高校內(nèi)審制度應(yīng)包括：對領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟責(zé)任審計、財政與財務(wù)收支審計、預(yù)算執(zhí)行與決算審計、專項資金審計、績效審計、大中型基建工程施工階段及竣工結(jié)算全過程審計、修繕項目審計及其他項目審計。其二從審計程序而言，每項審計業(yè)務(wù)制度規(guī)定都應(yīng)詳細說明審計準(zhǔn)備階段、審計實施階段、審計報告階段、立卷歸檔階段應(yīng)完成的工作內(nèi)容。應(yīng)對審計進點程序及內(nèi)容、審計取證方法及要求、審計工作人員操作規(guī)程、審計報告征求意見情況、審計檔案建立及移交等工作作出詳細的規(guī)定。其三從制度詳略而言，高校內(nèi)審制度應(yīng)按照全面性原則，制定總的規(guī)章制度，如《內(nèi)部審計工作規(guī)定》；在總章程的指導(dǎo)下，分項制定具體審計制度，如《領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計制度》、《預(yù)算執(zhí)行與決算審計制度》等；在具體審計制度指導(dǎo)下，對重要審計事項制定更具有操作性的實施細則，如在《基建、修繕項目審計辦法》基礎(chǔ)上，另行制定《基建、修繕工程預(yù)算、結(jié)算、決算審計實施細則》。其四從制度內(nèi)容而言，審計制度總章程應(yīng)包括：指導(dǎo)精神、組織與領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、審計人員工作保證、審計職責(zé)與權(quán)限、審計工作程序、相關(guān)法律責(zé)任及其他需要說明的問題。具體審計制度應(yīng)包括對審計范圍確定、審計形式明確、各項審計指標(biāo)評價說明、審計程序?qū)嵤╇A段及相關(guān)責(zé)任處理辦法。審計實施細則應(yīng)對審計內(nèi)容、審計范圍、審計程序、審計責(zé)任、審計結(jié)果利用、后續(xù)審計做出更為詳細的規(guī)定，重點是不應(yīng)留有任何有歧義的內(nèi)容并對審計時間做出嚴(yán)格規(guī)定。

（二）高校內(nèi)部審計建設(shè)指導(dǎo)思想

2004年4月13日國家《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，規(guī)定明確高校建立內(nèi)部審計制度的目的是促進教育行政部門和單位遵守國家財經(jīng)法規(guī)，規(guī)范內(nèi)部管理，加強廉政建設(shè)，維護自身合法權(quán)益，防范風(fēng)險，提高教育資金使用效益?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》中明確指出，應(yīng)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會運行中的突出矛盾和風(fēng)險隱患，維護國家經(jīng)濟安全；發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟運行中好的做法、經(jīng)驗和問題，注重從體制、機制制度層面分析原因和提出建議，促進深化改革和創(chuàng)新體制機制。在堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的前提下，深入貫徹落實黨的十八大及十八屆二中、三中全會精神，加大審計力度，創(chuàng)新審計方式，提高審計效率，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，促進國家治理現(xiàn)代化與國民經(jīng)濟健康發(fā)展。教育部文件“關(guān)于做好《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實施工作的通知”，對內(nèi)部控制制度做出了更為具體的要求：各單位在制定內(nèi)部控制管理制度時，要注意與相關(guān)制度的銜接，并將制衡機制嵌入到各項管理工作，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約。著重在四個方面形成制衡機制：一是建立重大事項議事決策機制；二是規(guī)定不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制；三是建立預(yù)決算、政府采購、資產(chǎn)管理等部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機制；四是建立關(guān)鍵崗位工作人員的培訓(xùn)、輪崗和評價等機制。上述通知為高校內(nèi)審制度修訂提供了著眼點與評價標(biāo)準(zhǔn)。

（三）高校內(nèi)部審計建設(shè)基本原則

一是要注重系統(tǒng)性。制度的制定者應(yīng)全面深入分析當(dāng)前內(nèi)部審計制度制定情況，對照內(nèi)部控制規(guī)范要求，盡快完善內(nèi)部審計制度體系，實現(xiàn)對審計事項的全面控制。一所高校的內(nèi)部審計制度體系不應(yīng)是各個具體制度的簡單羅列，而必須是彼此互相聯(lián)系，又互為條件的秩序系統(tǒng)。在完整的系統(tǒng)中，對任何一項制度的修訂或增刪都必須瞻前顧后，分則規(guī)定不能與總則有沖突，具體審計事項規(guī)定不能與本?！秲?nèi)部審計工作規(guī)定》有原則上分歧，而實施細則的內(nèi)容則主要應(yīng)是對相應(yīng)審計規(guī)定的詳細闡述而非任意擴充。二是要保持時效性。高校內(nèi)部審計制度應(yīng)隨著外部環(huán)境變化、管理要求變化與學(xué)校經(jīng)濟活動變化及時修訂并完善?！督逃筷P(guān)于加強高等學(xué)校預(yù)算執(zhí)行與決算審計工作的意見》中明確要求高校要將預(yù)算執(zhí)行與決算審計列為年度常規(guī)工作。因此，各直屬高校應(yīng)根據(jù)各自情況，盡快在當(dāng)年制定相關(guān)審計制度，為開展預(yù)算執(zhí)行與決算審計的指導(dǎo)監(jiān)督提供可行性依據(jù)。與補充制定相關(guān)制度同步進行的是及時對原有制度進行修訂完善，確保各項審計制度與時俱進，使審計工作規(guī)范性、安全性、有效性得到合理提升。三是要明確相關(guān)性，為被審計單位及被審計人員提供清晰文字說明，在落實審計責(zé)任制方面尤其重要。相關(guān)即要明確審計內(nèi)容與審計責(zé)任之間有具體的關(guān)聯(lián)關(guān)系。如在修繕審計項目的制度規(guī)定中，首先要明確修繕工程預(yù)算審計、結(jié)算審計、決算審計等各種類型審計中所包含的不同業(yè)務(wù)內(nèi)容；其次需要指出每種審計事項下，依據(jù)審計具體實施措施與審計結(jié)果，被審計單位及被審計人員需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任。如果內(nèi)審制度只對審計工作人員的行為做出規(guī)定，則難以實現(xiàn)審計目的，對查出的問題也難以清理整改。

二、高校內(nèi)部審計制度建設(shè)現(xiàn)狀

（一）內(nèi)容全面、流程清晰

教育部明確要求各直屬高校必須在限定時間內(nèi)制定相關(guān)制度，以完善制度體系，并在當(dāng)年工作總結(jié)中有所體現(xiàn)。事實上，大部分直屬高校制定的內(nèi)審制度都是比較全面的，都能按照依法治校、從嚴(yán)管理原則制定出內(nèi)審制度，對學(xué)校各單位遵守國家財經(jīng)法規(guī)、規(guī)范內(nèi)部管理、維護自身合法權(quán)益、加強廉政建設(shè)、防范風(fēng)險、提高教育資金使用效益大有裨益。而在制定具體的審計制度時，高校審計部門都要先梳理各類經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)內(nèi)容，故其制定的內(nèi)審制度對審計范圍及審計程序都有著明確規(guī)定，以便審計人員對學(xué)校本級及所屬單位的財務(wù)收支與經(jīng)濟活動的真實性、合法性及有效性進行獨立的監(jiān)督與評價。

（二）理論扎實、與時俱進

高校內(nèi)審制度中所闡述的內(nèi)容，不是憑空想象或者捏造出的，而是在國家基本法律政策指導(dǎo)下，根據(jù)現(xiàn)實情況進行提煉與總結(jié)的。如高校預(yù)決算審計制度制定基礎(chǔ)為《中華人民共和國預(yù)算法》；北京市屬高校在制定預(yù)決算審計實施細則時，還應(yīng)參考《北京市市級教育經(jīng)費基本支出預(yù)算管理辦法》及對前述辦法修訂通知等文件。教育部直屬高校的內(nèi)審制度，則是根據(jù)《中華人民共和國審計法》、《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、教育部《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》等法律、法規(guī)，結(jié)合學(xué)校實際情況，制定出的相關(guān)文件，其中理論部分均具有相當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)價值。而內(nèi)審制度在國家政策指導(dǎo)下隨時調(diào)整，也是與時俱進的表現(xiàn)，在加強審計監(jiān)督、貫徹落實黨風(fēng)廉政建設(shè)、促進國家資金節(jié)約方面起到了不可低估的作用。

（三）業(yè)務(wù)欠缺、創(chuàng)新不足

高校內(nèi)審制度制定有特定的流程與批準(zhǔn)程序，而內(nèi)審制度實施后，卻有被束之高閣的可能性。如部分高校在《教育部人文社會科學(xué)研究項目管理辦法》、《教育部關(guān)于高等學(xué)校重點實驗室建設(shè)與管理暫行辦法》等文件指導(dǎo)下及時制定了《省部級重點研究機構(gòu)負責(zé)人任期經(jīng)濟責(zé)任審計實施辦法》，由于學(xué)校各相關(guān)部門沒有協(xié)調(diào)好，相關(guān)審計業(yè)務(wù)一直不能開展。在教育部對預(yù)決算審計做出規(guī)定的同時，絕大部分直屬高校都制定了《預(yù)決算審計實施辦法》，但截止到目前，實際開展預(yù)決算審計業(yè)務(wù)的高校卻寥寥無幾。因此，預(yù)決算審計制度成為擺設(shè)，在無法預(yù)見新業(yè)務(wù)實施中可能出現(xiàn)問題的條件下，內(nèi)審制度的修訂無異于閉門造車，僅根據(jù)理論指導(dǎo)所闡述的制度內(nèi)容也無法指導(dǎo)實際業(yè)務(wù)，導(dǎo)致審計方式、審計程序創(chuàng)新不足。

三、高校內(nèi)部審計制度建設(shè)改進對策

（一）增強內(nèi)部審計制度規(guī)范性

審計工作程序較為繁復(fù)，一般而言，審計部門應(yīng)根據(jù)學(xué)校的中心任務(wù)與教育部審計機構(gòu)的部署，結(jié)合校內(nèi)職能部門委托，制定年度審計工作計劃，依據(jù)計劃實施審計時，應(yīng)組成審計組，撰寫審計方案，在審計實施前向被審計單位或個人送達審計通知書。在對審計事項實施審計后，編制審計報告，并征求被審計單位意見。征求意見結(jié)束，審計部門負責(zé)人對審計報告進行審核后，報主管校領(lǐng)導(dǎo)審批。并按照計劃對重要審計事項進行后續(xù)審計，檢查被審計單位是否對審計發(fā)現(xiàn)的問題采取了糾正措施，評估其效果如何。但每種類型的審計業(yè)務(wù)所應(yīng)實施的審計程序不盡相同，因此不應(yīng)整齊劃一，而應(yīng)在各內(nèi)審制度中，詳細列明相關(guān)審計程序需要的資料、時間等，在規(guī)范內(nèi)部審計工作人員嚴(yán)格按照規(guī)定時間工作的同時，為被審計單位及個人告知明確的審計范圍與相關(guān)程序。

（二）確保內(nèi)部審計制度有效性

審計責(zé)任的承擔(dān)，分為兩類，一是審計人員在審計中利用職權(quán)、謀取私利；弄虛作假、徇私舞弊；玩忽職守，給學(xué)校造成重大損失；泄露學(xué)校與被審計單位秘密。二是被審計單位與個人拒絕或拖延提供與審計事項有關(guān)的文件、會計資料和證明材料；阻擾審計人員行使職權(quán)，抗拒監(jiān)督檢查。除此以外，還有一類審計責(zé)任很少或基本沒有在內(nèi)審制度中有所體現(xiàn)，即對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)該如何處理，被審計單位或個人應(yīng)承擔(dān)怎樣的后續(xù)責(zé)任。與其說大部分內(nèi)審制度沒有對上述審計責(zé)任做出規(guī)定是因為考慮不全面，不如說是內(nèi)審制度的制定者巧妙避過了危險雷區(qū)。相當(dāng)一部分高校內(nèi)審機構(gòu)目前仍停留在只完成審計報告的階段上，對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題及相關(guān)財務(wù)負責(zé)人的審計責(zé)任根本無法落實。在當(dāng)前依法治校的社會背景下，要改善內(nèi)部審計被動局面，還應(yīng)首先從內(nèi)審制度著手，需要得到高校管理層支持，才能在相關(guān)業(yè)務(wù)的開展上收到良好效果。

（三）加強內(nèi)部審計制度直觀性

規(guī)章制度一般都以純文字形式完成撰寫，供閱讀者瀏覽。而對于高校內(nèi)部審計這種非專業(yè)人員難以充分理解其概念術(shù)語程序的業(yè)務(wù)來說，利用圖表等輔助工具可以更直觀地使閱讀者認(rèn)識審計流程，明確審計內(nèi)容。以科研項目經(jīng)費審簽業(yè)務(wù)為例，除相關(guān)的文字說明，內(nèi)審制度的撰寫者可以在文字后附上圖表供科研項目負責(zé)人閱覽以明確審簽程序。該業(yè)務(wù)流程圖的制作還可以快速培訓(xùn)新入職的審計人員，并使全體審計工作者業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

（四）提升內(nèi)部審計制度創(chuàng)新性

根據(jù)教育部相關(guān)要求，高校審計部門應(yīng)積極開展實施的審計業(yè)務(wù)內(nèi)容包括高校財務(wù)預(yù)決算審計工作與科研經(jīng)費審計工作。高校財務(wù)預(yù)算決算關(guān)乎一個學(xué)校全年財務(wù)運轉(zhuǎn)狀況，對其上報教育部前實行內(nèi)部預(yù)審不應(yīng)只流于形式上的書面審查，而應(yīng)讓審計部門全程參與到預(yù)算的確定與決算報表編制的環(huán)節(jié)中去。在內(nèi)審制度中首先確定學(xué)校審計部門的權(quán)限對審計相關(guān)工作的開展將大有裨益。在科研經(jīng)費審計方面，除去常規(guī)的縱向課題資金審簽業(yè)務(wù)，學(xué)校還應(yīng)開展對調(diào)任或離職教師科研經(jīng)費的詳細審計業(yè)務(wù)，以避免對國家科研經(jīng)費造成不正當(dāng)損失浪費。因此，高校應(yīng)根據(jù)開展審計業(yè)務(wù)的具體情況舉一反三，完善相關(guān)內(nèi)審制度，建立健全整改落實的長效機制，強化審計監(jiān)督執(zhí)行力度，加強內(nèi)部審計的專業(yè)監(jiān)督，使高校各相關(guān)單位充分落實“三重一大”制度，及時整改問題，堵塞管理漏洞。只有在完善內(nèi)部審計制度，確保審計結(jié)果有效利用的前提下，才能提高審計工作質(zhì)量與效果，對改善大學(xué)治理，提升高校整體核心競爭力起到積極的推動作用。

作者：袁璨 單位：中國人民大學(xué)