財稅改革中國經(jīng)濟(jì)論文
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在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)決定的財稅改革的方案中，財稅體制改革的路徑在三個層面上展開，包括現(xiàn)代預(yù)算制度、稅收制度、中央與地方的財政關(guān)系調(diào)整，從這三個層面上進(jìn)行財稅改革。路徑總體上是通過先行立法、局部試點(diǎn)以及全面推進(jìn)來實現(xiàn)改革目標(biāo)和任務(wù)。從先行立法來看，2014年已經(jīng)完成了一些比較重大的立法改革步驟，比如，預(yù)算法經(jīng)歷4次修訂，2014年8月底已經(jīng)通過了新的預(yù)算法修訂案;再比如，現(xiàn)在醞釀并準(zhǔn)備緊鑼密鼓推進(jìn)的稅收征管法修訂，在不久的將來進(jìn)行審議和通過;正在積極進(jìn)行組織起草的房地產(chǎn)稅法等等。所以，這一輪改革的路徑很重要的特點(diǎn)是立法先行。同時要進(jìn)行一些試點(diǎn)。比如，在預(yù)算法修訂案通過了以后，進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府發(fā)債的試點(diǎn)工作，進(jìn)一步貫徹修訂的立法改革措施。推進(jìn)“營改增”改革，由部分行業(yè)逐步向更多的行業(yè)推進(jìn)。預(yù)算制度改革正在貫徹落實預(yù)算法規(guī)定的完整性、民主性、透明性原則，推動預(yù)算會計改革，將管理會計引入政府會計核算，這都是借鑒國際通行做法的改革。
二、新常態(tài)經(jīng)濟(jì)下的財稅發(fā)展特點(diǎn)
稅收收入的高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)榕cGDP增長基本同步的平穩(wěn)增長從1994～2012年的10多年中，財政的稅收收入多數(shù)年份以明顯高于GDP增速的兩位數(shù)高速增長(見表1)，因此稅收收入占GDP比重不斷得到提高。1994年稅收收入占GDP比重僅為10.64%，到2012年提高到19.4%。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向新常態(tài)后，根據(jù)黨的十八屆三中全會決定，宏觀稅負(fù)將趨于穩(wěn)定，即不再繼續(xù)提高稅收占GDP的比重。這也就意味著稅收的增長速度將告別舊常態(tài)經(jīng)濟(jì)下的高速增長，轉(zhuǎn)向與GDP增長基本同步的稅收平穩(wěn)增長態(tài)勢。這一變化將使企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)得以穩(wěn)定，并使一些行業(yè)的企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)減輕，居民的稅收實際負(fù)擔(dān)通過物價的穩(wěn)定得到實惠。2013年開始到2014年稅收收入的增長速度開始明顯下降。2013年稅收增長率已經(jīng)降到一位數(shù)，2014年前三季度稅收增長7.4%，與GDP增速基本同步。
三、財稅體制改革面臨的挑戰(zhàn)
目前的財稅體制改革面臨著三大挑戰(zhàn):第一個挑戰(zhàn)，部門利益能否突破。2013年財政金庫中的沉淀資金在年底前大致在3萬多億元左右，今年據(jù)媒體報道:財政金庫的沉淀資金到9月底已經(jīng)達(dá)到18萬億元多(《機(jī)關(guān)團(tuán)體存款增至近20萬億》，《報刊文摘》2014年11月12日)。這些沉淀資金是由于分配方面和制度方面的問題，所以無法及時支出和使用，而存款在政府各類機(jī)關(guān)事業(yè)單位的財政賬戶里。一方面是財政存在大量赤字，有些地方尤其是基層財政缺資金的問題需要解決;另一方面，財政金庫還存在大量的沉淀資金，這本身就反映了財政分配的不合理和支出結(jié)構(gòu)存在問題。想要重新分配利用好這些資金，就牽扯到一些部門利益的突破和調(diào)整，需要通過改革，運(yùn)用零基預(yù)算方法，削減一部分部門和單位的經(jīng)費(fèi)規(guī)模，將財政資金運(yùn)用到真正需要的支出方向，為此還需要改革和突破部門利益的勇氣、決心和確實行動。第二個挑戰(zhàn)，公共設(shè)施投資、公益性投資的供給體制改革。對于地方融資平臺改革和處理，在中央高度重視下已經(jīng)推進(jìn)得很快。但是在這個過程中，要建立一個新的地方公共設(shè)施投資的體制，確實存在很大的挑戰(zhàn)，也有很多的制度建設(shè)需要解決。財政部現(xiàn)在希望運(yùn)用PTT模式來解決政府融資問題，但這只能解決部分有現(xiàn)金流回報的項目融資，并不是全部項目的融資。政府對公共設(shè)施項目投資體系的建立，以及地方政府債務(wù)如何解決的問題依然面臨很大的挑戰(zhàn)。在新的體制和機(jī)制重構(gòu)過程中，地方政府的投資積極性和經(jīng)濟(jì)增長速度顯然會受到影響。目前經(jīng)濟(jì)增長的下行壓力可能與地方政府債務(wù)和地方政府融資平臺的清理有著一定的關(guān)系。下一步城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，主要是地方政府來落實，如果政府投融資體制問題解決不了，地方政府在那觀望和徘徊，會直接影響到城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，所以這方面財稅體制改革的挑戰(zhàn)是很嚴(yán)峻的。第三個方面是“營改增”的挑戰(zhàn)，直觀上看“營改增”是營業(yè)稅改增值稅的稅制改革問題，但實質(zhì)上牽涉到中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整和重構(gòu)，乃至稅收征管模式和征管機(jī)構(gòu)變化等體制問題。原來的營業(yè)稅占地方財政稅收的40%～50%，是地方政府的主體稅種，“營改增”后地方政府的主體稅種將不復(fù)存在，如何設(shè)立新的地方稅主體稅種，以及如何處理好中央和地方政府財政關(guān)系，如何完善分稅制體制，需要統(tǒng)籌策劃和安排。再就是稅收征管模式的變化和征管機(jī)構(gòu)的變化?，F(xiàn)實當(dāng)中已經(jīng)出現(xiàn)了大量的新情況，比如說，地方稅務(wù)局由于“營改增”以后把營業(yè)稅改為增值稅的企業(yè)戶征管業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)給了國稅局，國稅局的業(yè)務(wù)量迅速增加，國稅局在原有編制和人員不變的情況下如何搞好稅收征管，地稅局的工作如何與國稅局進(jìn)行銜接等等?，F(xiàn)在有些地方已經(jīng)在探索國稅局與地稅局進(jìn)行業(yè)務(wù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理的探索，這種探索是否意味著國、地稅機(jī)構(gòu)合并的趨勢，這種趨勢是否可行，會帶來什么新問題，都值得觀察和研究。這些問題都對下一步的“營改增”向房地產(chǎn)行業(yè)、建筑行業(yè)、金融行業(yè)推進(jìn)構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。但是我相信，經(jīng)過一段時間的努力，會找到解決問題的辦法，迎接挑戰(zhàn)，完成這一輪財稅體制改革的艱巨任務(wù)。
作者：倪紅日 單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員
