集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)司法拍賣(mài)的若干意見(jiàn)（試行）

為基本解決執(zhí)行難，適應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記需要，進(jìn)一步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上資產(chǎn)拍賣(mài)工作，依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》、最高人民法院、國(guó)土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門(mén)協(xié)助執(zhí)行若干問(wèn)題的通知》的規(guī)定，宜興市人民法院、宜興市國(guó)土資源局經(jīng)充分協(xié)商，就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)司法拍賣(mài)達(dá)成以下統(tǒng)一意見(jiàn):

一、人民法院在拍賣(mài)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)地上建筑物、構(gòu)筑物等不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，原則上應(yīng)按不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)一并評(píng)估拍賣(mài)。

二、人民法院在評(píng)估拍賣(mài)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)前，應(yīng)發(fā)出征詢(xún)函，征求集體土地所有權(quán)人及屬地鎮(zhèn)（園區(qū)、街道）政

府同意。

三、人民法院在啟動(dòng)評(píng)估程序前，應(yīng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的租賃情況，包括租賃合同、租金支付情況等進(jìn)行調(diào)查。國(guó)土局不動(dòng)產(chǎn)登記科在接到法院調(diào)查函后，應(yīng)向法院提供備案的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同，并提供相關(guān)政策性咨詢(xún)意見(jiàn)。

四、人民法院應(yīng)當(dāng)委托具有專(zhuān)業(yè)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估，并在委托評(píng)估時(shí)，告知評(píng)估機(jī)構(gòu)在進(jìn)行充分市場(chǎng)調(diào)查后，應(yīng)當(dāng)征求宜興市國(guó)土資源局意見(jiàn)。

五、人民法院對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物、構(gòu)筑物一并拍賣(mài)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在拍賣(mài)公告須知中明確告知參加競(jìng)買(mǎi)的具體要求、限制范圍、原租賃使用集體建設(shè)用地使用權(quán)陳欠租金等情況。

六、人民法院通過(guò)網(wǎng)絡(luò)司法拍賣(mài)平臺(tái)公開(kāi)拍賣(mài)被執(zhí)行人集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)成交且買(mǎi)受人付清競(jìng)買(mǎi)款后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)出具移權(quán)裁定書(shū)及協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在收到法院移權(quán)裁定書(shū)、協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)以及相關(guān)材料后應(yīng)及時(shí)辦理協(xié)助事項(xiàng)。

七、國(guó)有租賃土地使用權(quán)的司法拍賣(mài)原則上適用上述規(guī)定，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)宜興市國(guó)土資源局的反饋意見(jiàn)進(jìn)行操作。

第2篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

西安市辦法將城中村定義為在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或基本失去耕地，仍然實(shí)行村民自治或農(nóng)村集體所有制的村莊。將城中村改造定義為根據(jù)西安市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和城市總體規(guī)劃，按照城市化要求，對(duì)城中村進(jìn)行綜合改造的行為。城中村改造實(shí)質(zhì)與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)無(wú)異，即將農(nóng)村集體建設(shè)用地（少部分含農(nóng)用地）征收后，變更為國(guó)有建設(shè)用地，用于市政建設(shè)及經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的過(guò)程。

二、西安市辦法的利弊分析

（一）西安市辦法的先進(jìn)性  

1. 土地取之于民，還之于民

西安市辦法率先將部分原農(nóng)村集體用地變更為國(guó)有用地性質(zhì)后，返還給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并允許其經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)。西安市辦法第四章規(guī)定，將原城中村范圍內(nèi)用地性質(zhì)由集體建設(shè)用地變更為國(guó)有建設(shè)用地后，將其中部分土地劃撥予改制后的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，即社區(qū)居民委員會(huì)。社區(qū)委員會(huì)可將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有建設(shè)用地用于商業(yè)開(kāi)發(fā)。

村民以原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，間接獲得經(jīng)營(yíng)性國(guó)有建設(shè)用地，以土地財(cái)產(chǎn)參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，分享土地極差地租收益。不僅與我國(guó)現(xiàn)行的土地管理相關(guān)法律法規(guī)不相沖突，同時(shí)符合黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)精神，賦予了城中村居民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2. 改制是改造的前提

西安市辦法中改造的前提是完成改制，只有當(dāng)城中村的居民完成了農(nóng)轉(zhuǎn)非；村民委員會(huì)改制為居民委員會(huì)；原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份公司；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地后，方可實(shí)施城中村改造。

3. 引入社會(huì)資金進(jìn)行改造

西安市辦法允許房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商作為城中村改造的主體，即引入社會(huì)資金投資城中村改造項(xiàng)目，既減輕了城中村改造的資金壓力，同時(shí)也為投資方參與城中村改造提供了政策的依據(jù)。

西安市政府在引入社會(huì)資金進(jìn)行城中村改造的同時(shí)，也在西安市辦法中規(guī)定了城中村改造規(guī)劃必須符合國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的西安市城市總體規(guī)劃，從而以行政強(qiáng)制力從源頭上控制了投資人的建設(shè)行為，以此控制投資人的趨利性所造成土地的過(guò)渡開(kāi)發(fā)，有效提高城中村改造的質(zhì)量。

（二）西安市辦法的不足之處

1. 回避農(nóng)用地變性問(wèn)題

西安市辦法并未涉及農(nóng)用地變更為國(guó)有建設(shè)用地性質(zhì)的問(wèn)題。但是，在西安市城中村改造的實(shí)際操作中農(nóng)用地客觀存在于西安市城中村改造項(xiàng)目綜合用地范圍內(nèi)，農(nóng)用地性質(zhì)的變更直接影響城中村改造的進(jìn)度。在農(nóng)用地變更為建設(shè)用地的程序中，取得新增建設(shè)用地指標(biāo)是首要的，且是最困難的一步。

2. 取得改造后土地的路徑不明

西安市辦法中并沒(méi)有設(shè)計(jì)出項(xiàng)目主體或投資人最終取得經(jīng)營(yíng)性國(guó)有建設(shè)用地的方式。取得國(guó)有建設(shè)用地的方式通常為招、拍、掛，但是以上三種方式僅適用于國(guó)家土地儲(chǔ)備中心出讓已經(jīng)納入土地儲(chǔ)備庫(kù)內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地，實(shí)際土地使用權(quán)競(jìng)標(biāo)人尚未確定。在西安市辦法中已將城中村范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地以劃撥方式處分給了改制后的原集體經(jīng)濟(jì)組織，其后再以招、拍、掛的方式確定新的土地使用權(quán)人欠妥。

3. 投資人獲取投資回報(bào)的方式不明朗

企業(yè)投資收益主要依據(jù)企業(yè)與原村民集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)議確定。企業(yè)既可選擇在土地一級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓改造范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)，也可選擇在土地二級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)銷(xiāo)售商品房實(shí)現(xiàn)?；谏倘说内吚?，企業(yè)通常選擇以最短時(shí)間在土地二級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)銷(xiāo)售商品房的形式實(shí)現(xiàn)投資利潤(rùn)最大化。

西安市辦法未明確農(nóng)用地變更為國(guó)有建設(shè)用地的程序，特別是未能在制度上解決新增建設(shè)用地指標(biāo)有限這一關(guān)鍵性問(wèn)題，無(wú)形間拉長(zhǎng)了西安市城中村改造項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的周期。開(kāi)發(fā)商急于出售尚未取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的住宅，以實(shí)現(xiàn)資金快速回籠，導(dǎo)致西安城中村項(xiàng)目范圍內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房交易屢禁不絕。

三、針對(duì)西安市辦法的調(diào)整建議

（一）以“地票”緩解新增建設(shè)用地指標(biāo)不足的問(wèn)題

耕地開(kāi)墾的數(shù)量決定了新增建設(shè)用地指標(biāo)的數(shù)量。在耕地開(kāi)墾有限的情況下，新增建設(shè)用地指標(biāo)必然陷入供不應(yīng)求的局面。增加新增建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)的數(shù)量應(yīng)當(dāng)從增加耕地的開(kāi)墾面積入手。

成都及重慶市曾采用“地票”制度。“地票”制度允許民間資本投資于農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目中，并可以此為途徑直接獲取“地票”。“地票”證書(shū)上載明新開(kāi)墾耕地的面積。投資人在符合城市土地利用總體規(guī)劃以及城鎮(zhèn)各區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃，以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的前提下，可按照“地票”證書(shū)所載明的面積，按照相關(guān)程序辦理用地手續(xù)后，使用集體或國(guó)有建設(shè)用地。若合理設(shè)計(jì)“地票”制度，可從源頭解決西安市增加新增建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)不足的問(wèn)題。

（二）以補(bǔ)交土地出讓金的形式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移

城中村范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地屬于城中村改造綜合用地的一部分。西安市辦法第二十五條規(guī)定城中村改造綜合用地以劃撥方式供給。改制后的原集體經(jīng)濟(jì)組織已通過(guò)土地劃撥的方式取得了城中村范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地。故而，筆者認(rèn)為原集體經(jīng)濟(jì)組織只需補(bǔ)交土地出讓金即可取得城中村范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)。原集體經(jīng)濟(jì)組織可通過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式處分經(jīng)營(yíng)性用地。

（三）以固定回報(bào)明確投資收益

城中村改造項(xiàng)目中，可以固定回報(bào)的方式明確投資者的投資收益。明確的投資回報(bào)可束縛投資者的趨利性。在西安市辦法中，可規(guī)定投資者所獲得的投資回報(bào)不超過(guò)其投資總額的一定比例。投資回報(bào)可表現(xiàn)為土地轉(zhuǎn)讓金，商品房銷(xiāo)售款，或經(jīng)市場(chǎng)估值，與投資回報(bào)金額一致的國(guó)有建設(shè)用地面積或建成后的商品房面積。  

四、結(jié)論

西安市辦法有其先進(jìn)性，同時(shí)也存在調(diào)整的空間?？梢?ldquo;地票”制度解決新增建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)不足的問(wèn)題。以補(bǔ)交土地出讓金，將劃撥用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的方式，明確改造后土地的取得途徑。企業(yè)投資城中村改造項(xiàng)目，僅能獲取固定回報(bào)，削薄投資者的利潤(rùn)空間，抑制投資者的趨利性。三者并舉，有利于西安城中村改造項(xiàng)目的實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

第3篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

1．凡利用地下空間進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的,必須符合城市規(guī)劃和國(guó)家有關(guān)人防、地下空間等法律、法規(guī)的規(guī)定。

2．凡需要確權(quán)登記的地下空間。其層高必須在2.2米以上；對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的需按規(guī)定配套停車(chē)位、人防等公用設(shè)施。

3．地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓的最高年限.確定相應(yīng)的地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限。

地下建設(shè)用地使用最高期限不得超過(guò)其地上建筑物土地使用權(quán)的最低期限。地上建筑物土地使用權(quán)包含多種用途、使用期限不一致的.

二．地下空間的供地方式

1．劃撥供地。需要確權(quán)登記的地下空間。符合國(guó)家《劃撥供地目錄》可采取劃撥方式供地。

2．協(xié)議出讓供地。地上建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)出讓。需要確權(quán)登記的地下空間已建或擬建的可采取協(xié)議出讓方式供地。

3．招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓供地。地下建設(shè)用地使用權(quán)可以隨地上建設(shè)用地使用權(quán)一并以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓方式供地。

地下空間用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（無(wú)地上建筑物）地下建設(shè)用地使用權(quán)可單獨(dú)采取招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓方式供地。對(duì)地上部分屬于城市公園、廣場(chǎng)等公益設(shè)施。

三．地下建設(shè)用地使用權(quán)面積確定

地下建設(shè)用地使用權(quán)面積根據(jù)不同層次的地下建筑物按垂直投影面積確定。對(duì)地上建設(shè)用地使用權(quán)已出讓的按下列方式確定：

1．地下空間已建成的由市規(guī)劃、國(guó)土和建設(shè)等部門(mén)進(jìn)行實(shí)測(cè)。根據(jù)實(shí)測(cè)面積確定地下建設(shè)用地使用權(quán)面積；

2．地下空間未建成的由市規(guī)劃、國(guó)土和建設(shè)等部門(mén)按評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的規(guī)劃建設(shè)方案和設(shè)計(jì)圖。量算地下空間面積；若建成后的實(shí)測(cè)面積超出原確定面積的則用地單位須按規(guī)定補(bǔ)繳出讓金。

四．地下建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格確定

依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》組織對(duì)擬出讓地塊的正常土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估；市土地收購(gòu)儲(chǔ)備委員會(huì)根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果、產(chǎn)業(yè)政策和土地市場(chǎng)情況等進(jìn)行集體決策，市國(guó)土部門(mén)根據(jù)擬出讓地塊的條件和土地市場(chǎng)情況。確定土地出讓起價(jià)或底價(jià)。

需要確權(quán)登記的地下建設(shè)用地使用權(quán)涉及的出讓金，對(duì)地上建設(shè)用地使用權(quán)已出讓。按下列標(biāo)準(zhǔn)收取：

用于商業(yè)及其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的按土地出讓成交價(jià)（折算為樓面地價(jià)，地下空間第一層。下同）40%計(jì)算，用于經(jīng)營(yíng)性停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)）按25%計(jì)算；地下空間第二層及以上的用于商業(yè)及其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的按照土地出讓成交價(jià)的25%計(jì)算，用于經(jīng)營(yíng)性停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)）按15%計(jì)算。

折算標(biāo)準(zhǔn)同上。受讓人在地塊成交3年后申請(qǐng)辦理地下建設(shè)用地使用權(quán)的按地上對(duì)應(yīng)用途的基準(zhǔn)地價(jià)折算。

五．地下建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)管理

第4篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

十八屆五中全會(huì)召開(kāi)過(guò)后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革顯現(xiàn)出一系列加速跡象：繼11月初中辦、國(guó)辦《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（下稱(chēng)《方案》）正式后不久，財(cái)政部也于本月了《扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

在《方案》中，理清了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度五大領(lǐng)域的改革思路。其中，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革被列為首要政策目標(biāo)。

這一政策安排，應(yīng)歸因于在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，是中國(guó)農(nóng)村治理的基本框架，能夠?yàn)橹袊?guó)特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供基本的制度支撐。而《方案》亦提出了此一領(lǐng)域改革的基本要求：必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)。

選擇更有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排，在農(nóng)村集體成員間合理界定并分配農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（即“三塊地、一塊產(chǎn)”）的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在資源跨社區(qū)配置、人口城鎮(zhèn)化背景下探索有效實(shí)現(xiàn)形式的具體改革目標(biāo)。

為提高改革的針對(duì)性，對(duì)上述“三塊地、一塊產(chǎn)”應(yīng)分類(lèi)采取不同的產(chǎn)權(quán)改革措施，不能混為一談。

農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

集體所有制土地的絕大部分是農(nóng)用地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。據(jù)國(guó)土部第二次全國(guó)土地調(diào)查結(jié)果顯示：在中國(guó)66.9億畝的農(nóng)村集體土地總面積中，農(nóng)用地為55.3億畝。在多年農(nóng)村改革中，這一類(lèi)土地經(jīng)歷了從所有權(quán)與使用權(quán)高度統(tǒng)一向分離的重大變革，并孕育著承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再次分離的萌芽。

2014年中央1號(hào)文件明確指出：在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這意味著，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度演變的大邏輯。而其關(guān)鍵，是要合理界定三權(quán)的權(quán)能范圍，進(jìn)一步明確三者在占有、使用、收益、處分等方面的權(quán)能邊界。

首先，就落實(shí)集體所有權(quán)而言，針對(duì)農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)不斷向承包戶(hù)分割的政策取向，各界主要有三種意見(jiàn)：有的擔(dān)心土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變后，農(nóng)用地集體所有權(quán)有名存實(shí)亡的可能；有的建議應(yīng)實(shí)行“國(guó)有永佃”；還有的主張實(shí)行農(nóng)戶(hù)私有制。

筆者認(rèn)為，結(jié)合日韓等國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)戶(hù)擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)直至私有產(chǎn)權(quán)，并非必然有利于土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，甚至有可能成為土地流轉(zhuǎn)和集中的障礙。

一些日本農(nóng)經(jīng)學(xué)者也認(rèn)為，土地集體所有更有利于實(shí)行耕者有其田的原則，且在集中離農(nóng)者耕地方面，比實(shí)行土地私有制有更多的辦法。問(wèn)題的關(guān)鍵在于既不能重蹈以前那種集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、集中勞動(dòng)的覆轍，也不能陷入農(nóng)戶(hù)占而不用、閑而不租、荒而不讓的困境。現(xiàn)階段落實(shí)農(nóng)用地的集體所有權(quán)，著力點(diǎn)應(yīng)是尊重和落實(shí)好集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用、在建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施方面的組織作用、在促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面的橋梁作用。

落實(shí)集體所有權(quán)需注意以下五點(diǎn)：一、應(yīng)保持農(nóng)用地集體所有權(quán)主體的穩(wěn)定；二、從實(shí)際出發(fā)確定集體所有權(quán)權(quán)利主體的組織形式；三、現(xiàn)階段不宜通過(guò)擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整和強(qiáng)制收回農(nóng)戶(hù)承包地的權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，也不宜通過(guò)收取土地承包費(fèi)、參與土地流轉(zhuǎn)租金分配來(lái)體現(xiàn)所有權(quán)，否則極易發(fā)生侵犯農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的問(wèn)題；四、在農(nóng)戶(hù)承包地被依法征收時(shí)，集體所有權(quán)可適度參與土地補(bǔ)償費(fèi)的分配；五、應(yīng)重新認(rèn)識(shí)和對(duì)待一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織行使處分權(quán)的做法，比如上海松江區(qū)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的做法，就是新形勢(shì)下的“反租倒包”。

其次，就穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)而言，在土地私有制國(guó)家，為適應(yīng)所有者與使用者分離的需要，一般實(shí)行土地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”。中國(guó)的特殊性在于，既要適應(yīng)土地所有者（集體）與所有者成員（農(nóng)戶(hù)）分離的客觀趨勢(shì)，又要適應(yīng)所有者成員（承包戶(hù)）與土地實(shí)際利用者（經(jīng)營(yíng)者）分離的一般規(guī)律。以成員權(quán)為基礎(chǔ)，從土地集體所有權(quán)中分離出農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，承認(rèn)農(nóng)民擁有獨(dú)立的土地承包權(quán)，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中都具有極其重要的意義。

穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)要把握好五點(diǎn)：一、起點(diǎn)公平只是相對(duì)的，一旦落實(shí)“長(zhǎng)久不變”，就應(yīng)當(dāng)在承包期內(nèi)“生不增、死不減”；二、“長(zhǎng)久不變”應(yīng)有具體年限，建議為70年；三、鼓勵(lì)探索市場(chǎng)化退出機(jī)制，對(duì)舉家外出、又沒(méi)有勞動(dòng)力返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的承包戶(hù)，在自愿前提下引導(dǎo)其有償退出承包權(quán)；四、鼓勵(lì)創(chuàng)新承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，例如“確權(quán)確利不確地”就是一種較好的形式；五、賦予承包權(quán)有限的處分權(quán)能，除可以有償退出外，不能向外部人員流轉(zhuǎn)交易，也不能抵押、擔(dān)保、繼承。

第三，就保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，在土地私有制國(guó)家，對(duì)從農(nóng)用地所有權(quán)中分離出來(lái)的農(nóng)用地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）應(yīng)賦予多大權(quán)能，有一些共同特征，其中兩點(diǎn)值得中國(guó)重視：其一，限制農(nóng)用地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)；其二，保護(hù)租地農(nóng)場(chǎng)主利益。對(duì)農(nóng)用地使用權(quán)既限制又保護(hù)，是為了使租地農(nóng)場(chǎng)主能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。

就中國(guó)目前情況看，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出相對(duì)獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，目的在于順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿；順應(yīng)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)集中、逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的趨勢(shì)；順應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押物范圍、緩解農(nóng)業(yè)貸款難的需要。從這三點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間審慎分割各項(xiàng)權(quán)能，既不能引發(fā)承包權(quán)利人的不滿(mǎn)，又要體現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)利人的保護(hù)。

保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要把握好四點(diǎn)：一、在占有權(quán)方面，應(yīng)鼓勵(lì)簽訂長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同，使經(jīng)營(yíng)者有穩(wěn)定的預(yù)期；二、在使用權(quán)方面，應(yīng)支持經(jīng)營(yíng)者對(duì)細(xì)碎零亂的耕地進(jìn)行平整；三、在收益權(quán)方面，應(yīng)圍繞提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的綜合收益，改革農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的分配方法，逐步投向?qū)嶋H務(wù)農(nóng)耕種者，鼓勵(lì)有條件的地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，還應(yīng)有意識(shí)地控制土地租金水平；四、在處分權(quán)方面，應(yīng)允許承包戶(hù)或經(jīng)營(yíng)者以農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保、入股，但對(duì)經(jīng)營(yíng)者再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)予適當(dāng)限制，以防止出現(xiàn)“二房東”。

宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

截至2013年底，中國(guó)農(nóng)村宅基地面積為1.7億畝，約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的54%。它既是農(nóng)村集體資產(chǎn)的重要組成部分，也是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一個(gè)重要來(lái)源。

作為中國(guó)特有的一種土地制度，經(jīng)過(guò)50多年的發(fā)展演變，目前農(nóng)村宅基地制度的主要特征可概況為：“集體所有、成員使用，一戶(hù)一宅、限制面積，免費(fèi)申請(qǐng)、長(zhǎng)期占有，房地分開(kāi)、差別賦權(quán)”。這套制度安排在保障農(nóng)民居住權(quán)的同時(shí)，也存在一戶(hù)多宅、建新不拆舊等問(wèn)題。隨著農(nóng)村人口外流增多，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)能不充分，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到約束等現(xiàn)象日趨突出，改革的迫切性亦不斷增加。

十八屆三中全會(huì)《決定》明確要求：“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?！?/p>

這實(shí)際上提出了兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)但有所不同的任務(wù)：一是宅基地制度改革，核心是保障農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地的用益物權(quán)，焦點(diǎn)在于是否在已經(jīng)賦予其“占有、使用”權(quán)能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予其“收益”的權(quán)能、有限度地賦予其“處分”的權(quán)能；二是住房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是擴(kuò)大交易半徑、從集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)擴(kuò)大到更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，焦點(diǎn)在于是否將城鎮(zhèn)居民納入受讓人范疇。由于房地難以分離，完成這兩項(xiàng)任務(wù)必須以宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)為基礎(chǔ)。

首先，就落實(shí)集體所有權(quán)而言，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但在集體經(jīng)濟(jì)組織成員免費(fèi)擁有長(zhǎng)期占有權(quán)、使用權(quán)的制度安排下，集體所有權(quán)的權(quán)能已很微弱。面對(duì)超標(biāo)占用、自發(fā)流轉(zhuǎn)等行為，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者代表往往束手無(wú)策。

就此方面的改革應(yīng)注意三個(gè)方面：一、進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在占有方面的權(quán)能，主要體現(xiàn)在集體可以排他性地收回宅基地。目前國(guó)家在法律及政策方面仍缺乏系統(tǒng)、明確的規(guī)定，應(yīng)在梳理現(xiàn)有規(guī)定基礎(chǔ)上，合理界定、適度強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地的權(quán)力；二、進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在使用方面的權(quán)能，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)提倡集體經(jīng)濟(jì)組織按城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)一利用集體土地建設(shè)住房，分配給符合條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。也可探索統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，以替代分戶(hù)建房的傳統(tǒng)；三、進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在收益方面的權(quán)能，鑒于宅基地使用權(quán)是無(wú)償取得的，在宅基地使用權(quán)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)、依法征收、交易等一系列收益時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有者代表應(yīng)參與收益分配。

其次，就劃斷農(nóng)戶(hù)成員權(quán)而言，集體經(jīng)濟(jì)組織成員只要符合分戶(hù)條件就能免費(fèi)申請(qǐng)宅基地的制度安排，在一定歷史條件下有其合理的一面。但目前來(lái)看，這種做法既與農(nóng)村人口變化的大趨勢(shì)不吻合，也不利于城鄉(xiāng)土地使用權(quán)制度的統(tǒng)一。因此，應(yīng)選取一個(gè)時(shí)點(diǎn)，劃斷農(nóng)戶(hù)成員權(quán)，在賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員70年宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行宅基地使用權(quán)“生不增、死不減，入不增、出不減”。如這一做法短期內(nèi)難以達(dá)成共識(shí)，可先在城郊地區(qū)試行改革。

第三，就審慎拓展使用權(quán)而言，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)權(quán)能明顯小于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。隨著農(nóng)村人口流出越來(lái)越多，宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值不斷上升，特別是在十八屆三中全會(huì)《決定》提出“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”的要求后，拓展宅基地使用權(quán)權(quán)能、擴(kuò)大農(nóng)房和宅基地交易半徑已是勢(shì)在必行。

但應(yīng)注意，推進(jìn)這項(xiàng)改革，必須把握好提高農(nóng)房和宅基地可交易性與防范城市資本到農(nóng)村炒作農(nóng)房、圈占宅基地之間的平衡。應(yīng)根據(jù)宅基地使用權(quán)獲得途徑的不同，實(shí)行差別賦權(quán)：對(duì)基于成員權(quán)依法獲得的原始使用權(quán)，可賦予其較充分權(quán)能；對(duì)通過(guò)各種流轉(zhuǎn)方式獲得的繼受使用權(quán)，只應(yīng)賦予其相對(duì)有限的權(quán)能。

經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

截至2013年底，中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地面積為3.1億畝，其中經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積為4200萬(wàn)畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的13.5%。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系如何重構(gòu)，是社會(huì)各方面廣泛關(guān)注的熱門(mén)話題之一。

十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)這一塊土地提出的改革思路為：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)?！边@至少意味著兩點(diǎn)：在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能大大拓展，可以出讓、租賃、入股，也可以抵押；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以與國(guó)有土地使用權(quán)一樣流轉(zhuǎn)，不必都要被征收為國(guó)家所有。為實(shí)現(xiàn)這些改革目標(biāo)，應(yīng)在占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能、處分權(quán)能四方面進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重構(gòu)：

首先，在占有權(quán)能方面，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)的行使主體，有權(quán)對(duì)土地使用權(quán)利人的使用、流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合約到期后收回土地使用權(quán)、按合同約定處置地上附著物。而通過(guò)初次及再次流轉(zhuǎn)獲得土地使用權(quán)的權(quán)利人，亦享有在使用權(quán)年限期限內(nèi)程度不同的控制和支配土地權(quán)利。

其次，在使用權(quán)能方面，所有權(quán)權(quán)利人、通過(guò)初次及再次流轉(zhuǎn)獲得使用權(quán)的權(quán)利人，都可以在符合規(guī)劃和用途管制前提下，利用集體土地從事工業(yè)、商業(yè)、旅游等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，最大限度地發(fā)揮土地的使用價(jià)值。但能否用于商品住房開(kāi)發(fā)，需審慎決策，現(xiàn)階段仍不宜放開(kāi)這一方面的限制。

第三，在收益權(quán)能方面，就先行者的實(shí)踐探索來(lái)看，政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、土地使用權(quán)利人如何分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，沒(méi)有一定之規(guī)。在這一過(guò)程中，需注意三點(diǎn)：一是提高所有權(quán)在收益分配中的地位。多數(shù)集體成員并沒(méi)有占有、使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，因此在分配其產(chǎn)生的收益時(shí)，應(yīng)突出所有權(quán)的地位，實(shí)行有償使用。有償使用收入納入集體資產(chǎn)管理和分配，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享；二是由市場(chǎng)決定流轉(zhuǎn)價(jià)格，真正實(shí)現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)、統(tǒng)一規(guī)則”；三是規(guī)范地方政府參與收益分配的方式和比例。

第四，在處分權(quán)能方面，應(yīng)建立與國(guó)有土地同等的處分權(quán)利體系。

非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)重構(gòu)

除土地外，實(shí)行農(nóng)民集體所有的，還包括各種類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（如物業(yè)、設(shè)備、股權(quán)、現(xiàn)金等）和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（如供水設(shè)施、學(xué)校、衛(wèi)生室等）。這些資產(chǎn)如何在堅(jiān)持集體所有制的條件下進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重構(gòu)，在集體所有權(quán)與“集體資產(chǎn)股份權(quán)能”之間尋找新的平衡點(diǎn)，同樣是全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)（據(jù)2014年11月多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，這一改革的總目標(biāo)為：探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能）。

就過(guò)去20多年的運(yùn)作實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村集體股份合作制存在缺乏法人地位、難以避免內(nèi)部人控制、缺乏人格化代表、成員邊界難以鎖定、可持續(xù)性尚未遭遇真正檢驗(yàn)等一系列問(wèn)題。

所有這些問(wèn)題歸結(jié)到一點(diǎn)，就是集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在集體所有權(quán)與成員股份權(quán)之間如何分割，尤其是如何拓展和完善成員股份的權(quán)能?？偟乃悸窇?yīng)當(dāng)是：以保障農(nóng)民集體成員權(quán)利、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為目標(biāo)，以股份合作制為載體，規(guī)范集體所有權(quán)權(quán)能，拓展集體成員股份權(quán)能。

首先，在規(guī)范集體所有權(quán)權(quán)能方面，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

一是在占有權(quán)能方面，處理好“成員集體”與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的委托關(guān)系；保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位；集體經(jīng)濟(jì)組織在行使占有權(quán)時(shí)應(yīng)以成員集體利益為出發(fā)點(diǎn)；

二是在使用權(quán)能方面，投資領(lǐng)域以低風(fēng)險(xiǎn)的物業(yè)為主；進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域應(yīng)有適當(dāng)?shù)姆阑饓?；逐步引入職業(yè)經(jīng)理人；

三是在收益權(quán)能方面，應(yīng)按股份分配給集體成員；應(yīng)處理好提取和管理公積金保值增值的相關(guān)事宜；應(yīng)推進(jìn)“政經(jīng)分離”改革；

四是在處分權(quán)能方面，對(duì)增值潛力較大、透明度較高的物業(yè)等集體資產(chǎn)不宜急于變現(xiàn)；在集體成員已完全市民化等情形下，如集體成員有要求，可對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行清盤(pán)，并撤銷(xiāo)集體經(jīng)濟(jì)組織；應(yīng)避免暗箱操作。

其次，在拓展集體成員股份權(quán)能方面，則應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是在占用權(quán)能方面，從已經(jīng)實(shí)行折股量化到人的地方實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)注意股權(quán)不僅應(yīng)是量化的，且應(yīng)沒(méi)有期限；股權(quán)分配需要考慮多重因素；應(yīng)妥善應(yīng)對(duì)特殊群體的利益訴求；提高股權(quán)證的法律效力。二是在收益權(quán)能方面，既要防止分紅占集體資產(chǎn)收益比重過(guò)低的傾向，也要防止分紅只能增加不能減少的傾向。三是在使用權(quán)能方面，為保持生產(chǎn)力的完整性，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的使用權(quán)無(wú)法量化分割到每個(gè)集體成員并由其行使，為完善成員股份權(quán)的使用權(quán)能，主要是完善成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在使用集體資產(chǎn)時(shí)的民主管理、決策與監(jiān)督的權(quán)利。四是在處分權(quán)能方面，十八屆三中全會(huì)《決定》提出的賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的六大權(quán)能中，有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承這四項(xiàng)權(quán)能，屬于處分權(quán)的范疇，使成員股份權(quán)具有很大的可轉(zhuǎn)讓、可變現(xiàn)性，應(yīng)當(dāng)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，對(duì)內(nèi)部成員持股比重應(yīng)有明確規(guī)定，對(duì)外部人員持股應(yīng)有嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)股權(quán)作價(jià)應(yīng)綜合考慮多重因素。如果對(duì)這些方面考慮不夠，很有可能導(dǎo)致“找后賬”，影響社會(huì)穩(wěn)定。

第5篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

關(guān)鍵詞：經(jīng)營(yíng)性公墓；墓地使用權(quán)；債權(quán)；物權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2017）02-125 -02

一、墓地權(quán)利屬性的法律規(guī)范闡述

公墓是以城鄉(xiāng)居民提供安葬遺體和骨灰為目的的公共服務(wù)設(shè)施。以性質(zhì)分為兩種：公益性和經(jīng)營(yíng)性。公益性墓地是無(wú)償為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的殯葬設(shè)施。經(jīng)營(yíng)性墓地是有償為城鎮(zhèn)居民將遺體或骨灰安葬的服務(wù)設(shè)施。屬于第三產(chǎn)業(yè)。

對(duì)于墓地使用權(quán)或土地使用權(quán)，我國(guó)相關(guān)法律還未進(jìn)行明確界定，只是關(guān)于經(jīng)營(yíng)墓地使用權(quán)期限有關(guān)法規(guī)在實(shí)施方面規(guī)定了經(jīng)營(yíng)性公墓的使用期限為20年。對(duì)于管理費(fèi)的規(guī)定也是如此，一次收取不得超過(guò) 20 年，近年來(lái)，有些地方的墓地經(jīng)營(yíng)者開(kāi)始向喪主續(xù)收超過(guò) 20 年的墓地管理費(fèi)用，引起社會(huì)熱議。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題有學(xué)者回應(yīng)說(shuō)：“墓地的使用關(guān)系只是租賃關(guān)系，不屬于產(chǎn)權(quán)關(guān)系，購(gòu)墓者對(duì)墓地只有使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。購(gòu)墓者于經(jīng)營(yíng)者簽訂合同時(shí)，期限是20年，到期以后，訂合同的雙方根據(jù)協(xié)議執(zhí)行管理費(fèi)的收費(fèi)?！庇诖丝梢酝瞥鼋?jīng)營(yíng)性公墓的墓地關(guān)系是租賃關(guān)系，屬于債權(quán)。

二、墓地使用權(quán)的權(quán)利的界定

死者親屬對(duì)經(jīng)營(yíng)性公墓墓地的使用權(quán)方面是債權(quán)還是物權(quán)呢？墓地使用權(quán)的性質(zhì)的明確對(duì)國(guó)家殯葬制度的改革至關(guān)重要，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)我國(guó)“節(jié)約殯葬用地，革除喪葬陋俗”的立法目的。因此，墓地使用權(quán)的權(quán)利屬性必須有明確的界定。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公墓的墓地使用權(quán)的問(wèn)題學(xué)界和法律有兩種不同的觀點(diǎn)：一是債權(quán)說(shuō)；二是物權(quán)說(shuō)。對(duì)于這兩種觀點(diǎn)筆者在下文中一一進(jìn)行分析及闡述。

（一）債權(quán)性墓地使用權(quán)

關(guān)于債權(quán)說(shuō)認(rèn)為，購(gòu)墓者將死者的骨灰或遺體安葬在墓地的行為，屬于租賃關(guān)系，墓地經(jīng)營(yíng)者以租賃方式將建成的經(jīng)營(yíng)性墓穴，向購(gòu)墓者出租使用，墓地購(gòu)買(mǎi)者向墓地經(jīng)營(yíng)者提供有關(guān)證明材料后，并辦理相關(guān)手續(xù)，即可在公墓墓地中安葬逝者遺體或骨灰，按墓地穴位租用期限的長(zhǎng)短，相關(guān)費(fèi)用由購(gòu)墓者向墓地的經(jīng)營(yíng)者交納。租賃合同中轉(zhuǎn)移的是墓地穴位所的使用權(quán)，而并不是墓地穴位的所有權(quán)，合同中的使用權(quán)具有連續(xù)性和期限性。

官方持債權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)。在我國(guó)公墓管理暫行辦法及殯葬管理?xiàng)l例相關(guān)規(guī)定中，凡將骨灰或遺體安葬于經(jīng)營(yíng)性公墓內(nèi)的，購(gòu)墓者應(yīng)按規(guī)定交納墓地穴位租用費(fèi)、安葬費(fèi)、建筑工料費(fèi)和護(hù)墓管理費(fèi)。此外還規(guī)定墓穴和骨灰位的最長(zhǎng)使用年限不得超過(guò)20年，使用期滿(mǎn)后購(gòu)墓者可以提出續(xù)租申請(qǐng)。據(jù)此可知，墓地穴位只租給購(gòu)墓者而并非賣(mài)給購(gòu)墓者，這是典型的債權(quán)說(shuō)。

債權(quán)說(shuō)最大的優(yōu)點(diǎn)在于，通過(guò)對(duì)墓地的使用期限的縮短，有利于墓地穴位的使用效率提高，據(jù)此，可以有效地節(jié)約殯葬用地。其次，墓地租賃關(guān)系，有利于我國(guó)“革除喪葬陋俗，提倡文明節(jié)儉辦喪事”的立法目的的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椋?gòu)墓者對(duì)墓地穴位有租賃合同關(guān)系，雖享有占有、使用權(quán)，但是并沒(méi)有實(shí)施建設(shè)的權(quán)利。債權(quán)說(shuō)主要觀點(diǎn)在于現(xiàn)實(shí)做法對(duì)經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)的性質(zhì)加以界定，但主要以殯葬服務(wù)合同以及合同存在期限就得出這一結(jié)論顯然不太合理。從法律角度而言，債權(quán)說(shuō)對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公墓的各種使用情形無(wú)法透徹解釋。例如，若死者在生前簽訂合同為自己購(gòu)買(mǎi)墓地，其死后民事主體消滅，無(wú)法作為合同相對(duì)人繼續(xù)履行合同，為何死后依然有安葬于此地的權(quán)利呢？墓地使用關(guān)系為租賃性質(zhì)，20年租賃期限的規(guī)定限制根本不足以滿(mǎn)足墓地使用者購(gòu)買(mǎi)墓地的用途與功能。另外，公墓經(jīng)營(yíng)單位對(duì)墓地也會(huì)進(jìn)行“一墓二賣(mài)”，政府對(duì)墓地也有征收并拆除等不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，債權(quán)人的地位顯然無(wú)法有效對(duì)抗或規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)，從而讓墓地處于不穩(wěn)定的法律現(xiàn)狀。從倫理文化角度觀之，購(gòu)墓是為了死者有一個(gè)永久的安居之地才購(gòu)買(mǎi)墓地，也是讓生者有個(gè)哀悼、祭奠、追思先人的固定場(chǎng)所，而墓地使用關(guān)系的依債權(quán)合同形成有諸多脆弱性及不穩(wěn)定性將會(huì)使該目的落空。

可見(jiàn)，債權(quán)性的墓地使用權(quán)有效地保障墓地權(quán)利人的利益，不能充分地阻止第三人和債權(quán)人對(duì)墓地權(quán)利人的利益的侵害，墓地這種具有特殊用途的標(biāo)的物顯然不太適合債權(quán)性。

（二）物權(quán)性公墓使用權(quán)

用益物權(quán)說(shuō)認(rèn)為，墓地使用權(quán)是在他人所有物上設(shè)定的他物權(quán)，是權(quán)利主體支配物的絕對(duì)權(quán)，因此具有物權(quán)的基本特征，也是一種用益物權(quán)。墓穴所有權(quán)及墓地使用權(quán)在于侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的范圍，非法占有他人墓地的行為即侵權(quán)行為，會(huì)侵犯到他人的墓穴所有權(quán)和墓地使用權(quán)。

經(jīng)營(yíng)性公墓墓地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于《物權(quán)法》的用益物權(quán)中的建設(shè)用地使用權(quán)。理由有：其一，經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)的內(nèi)容權(quán)能與國(guó)物權(quán)實(shí)質(zhì)相符。依物權(quán)法，物權(quán)是權(quán)利主體直接支配一定的物，并排他性的民事權(quán)利。權(quán)利主體直接支配與排除他人干涉即是物權(quán)的兩個(gè)基木特征，而經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)完全符合此特征。其二，經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)的客體為不動(dòng)產(chǎn)，公墓是安放死者骨灰或遺體、遺物的特定地方，具有物權(quán)客體之獨(dú)立性及特定性的特征。其三，經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)即屬于物權(quán)中的用益物權(quán)。我國(guó)物權(quán)有所有權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、用益物權(quán)的劃分，在土地公有制下經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)顯然無(wú)法歸入所有權(quán)范疇，而用益物權(quán)對(duì)他人所有之物在一定期限內(nèi)可以占有、使用、收益特征。因此，從內(nèi)容上來(lái)看經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)的權(quán)能與用益物權(quán)完全相符。其四，經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)屬于用益物權(quán)中的建設(shè)用地使用權(quán)。建造經(jīng)營(yíng)性公墓的土地行為屬于建設(shè)用地，于其上設(shè)立的法權(quán)應(yīng)是建設(shè)用地使用權(quán)。

綜上可見(jiàn)，債權(quán)性墓地使用權(quán)不能完整充分的保障使用權(quán)人的利益。比較而言，物權(quán)性墓地使用權(quán)在保護(hù)墓地使用權(quán)人的權(quán)益方面較為完善。

三、對(duì)經(jīng)營(yíng)性墓地使用關(guān)系的應(yīng)對(duì)方案

筆者認(rèn)為現(xiàn)階段在墓地使用關(guān)系，除制度的改革外應(yīng)當(dāng)結(jié)合折衷債權(quán)說(shuō)和物權(quán)說(shuō)，就是將墓地使用關(guān)系用益物權(quán)化，在此基礎(chǔ)上對(duì)墓地使用期限進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?。理由如下?/p>

首先 ，物權(quán)化墓地使用關(guān)系，有利于我國(guó)城鄉(xiāng)墓地使用權(quán)性質(zhì)的一體化的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于墓地使用權(quán)關(guān)系的爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的針對(duì)點(diǎn)主要是城市的經(jīng)營(yíng)性公墓，農(nóng)村公益性公墓幾乎沒(méi)有涉及這個(gè)問(wèn)題。若界定農(nóng)民集體對(duì)于公益性公墓的使用關(guān)系為租賃關(guān)系，將對(duì)農(nóng)民的利益造成極大的損害。租賃合同是雙方、有償?shù)暮贤?，典型的市?chǎng)交易。而公益性公墓，作為無(wú)償、無(wú)期的農(nóng)村土地利用關(guān)系，根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，只能屬于物權(quán)關(guān)系。若界定經(jīng)營(yíng)性公墓墓地使用關(guān)系為物權(quán)關(guān)系，很好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)墓地使用權(quán)的一體化。

其次，墓地使用關(guān)系物權(quán)化有利于穩(wěn)定地保護(hù)權(quán)利人利益。物權(quán)性的墓地使用權(quán)，不同于債權(quán)說(shuō)的租賃合同續(xù)租和合同關(guān)系繼承問(wèn)題，有利于現(xiàn)有的墓地使用關(guān)系穩(wěn)定性 ，對(duì)于權(quán)利人使親人“入土為安”的愿望的實(shí)現(xiàn)有法律的保障。

再次，墓地使用關(guān)系的物權(quán)化，要兼顧土葬的少數(shù)民族和華僑人士及宗教人士的利益的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于少數(shù)民族殯葬問(wèn)題，依據(jù)有關(guān)規(guī)定“尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，是我國(guó)民族政策的重要內(nèi)容之一”，有些少數(shù)民族習(xí)慣將死者土葬并深埋。此外我國(guó)《殯葬管理?xiàng)l例》也明確規(guī)定了“一定要尊重少數(shù)民族的喪葬習(xí)俗”。對(duì)于宗教人員喪葬問(wèn)題，依有關(guān)有規(guī)定，“對(duì)信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族的土葬習(xí)俗要予以尊重，絕不能強(qiáng)迫這些民族進(jìn)行火葬；若這些民族自愿火葬的，也不得干涉?！?對(duì)于華僑歸國(guó)安葬的規(guī)定有：“若華僑人士去世后想回國(guó)安葬的，應(yīng)當(dāng)由華僑人士的親屬向原戶(hù)籍所在地的有關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng)。依據(jù)死者遺愿或親屬的要求，僑務(wù)部門(mén)跟民政部門(mén)確定有關(guān)安葬事宜。有條件的情況下也可以故里安葬?！?/p>

以上三種殯葬法，都不適用于墓地租賃關(guān)系，而應(yīng)于物權(quán)化的用地關(guān)系來(lái)認(rèn)定，有利于保護(hù)少數(shù)民族和宗教人士及歸國(guó)華僑的利益。

關(guān)于墓地使用權(quán)建議：

筆者通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)研究對(duì)墓地使用權(quán)提出兩點(diǎn)建議：

其一，制定《殯葬法》，墓地使用權(quán)中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，歸根結(jié)底還是我國(guó)沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)殯葬、墓地管理的法律或者相關(guān)管理?xiàng)l例，才造成各個(gè)地方一地一方案的殯葬立法混亂局面，所以國(guó)家層面應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)法律文件，實(shí)現(xiàn)我國(guó)殯葬制度的統(tǒng)一。從而保證“節(jié)約殯葬用地，革除喪葬陋俗”這一國(guó)家所提倡的喪葬制度在立法層面得以實(shí)現(xiàn)。

第二，《殯葬法》的制定，可以考慮在這些方面及內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：首先，應(yīng)該把墓地使用權(quán)明確的限定其為建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)。《物權(quán)法》在2007年實(shí)施頒布以來(lái)，一直沒(méi)有對(duì)墓地使用權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行法律界定，所以@是《殯葬法》制定的當(dāng)務(wù)之急，不能再敷衍了事。通過(guò)參考我國(guó)《土地管理法》以及《物權(quán)法》中關(guān)于建設(shè)行為的規(guī)定，建設(shè)行為必須要在取得國(guó)有土地或農(nóng)民集體所有土地的建設(shè)用地使用權(quán)的前提下才能實(shí)施建設(shè)，而經(jīng)營(yíng)性公墓的建立也是在此基礎(chǔ)上實(shí)施建設(shè)，所以屬于典型的建設(shè)行為。在一些地方立法中，已經(jīng)明確的做出了規(guī)定，設(shè)立經(jīng)營(yíng)性公墓應(yīng)當(dāng)（必須）取得建設(shè)用地使用權(quán)。譬如，杭州市規(guī)定了“依法對(duì)經(jīng)營(yíng)性公墓用地，實(shí)施有償使用”的明確規(guī)定。同時(shí)，法律法規(guī)應(yīng)該將墓穴所有權(quán)和墓地使用權(quán)明確規(guī)定為建設(shè)用地使用權(quán)；其次，相關(guān)墓地管理部門(mén)必須對(duì)墓穴和墓地使用權(quán)建立一個(gè)規(guī)范統(tǒng)一的登記管理制度。墓穴是建立在固定的土地上的殯葬設(shè)施，具有永久性和長(zhǎng)效性的特殊屬性，因此具備不動(dòng)產(chǎn)的特征。

筆者認(rèn)為，對(duì)墓地使用權(quán)的取得采用登記制度，有利于保障購(gòu)墓者的權(quán)益，保護(hù)死者入土為安的遺愿。因此根據(jù)有關(guān)規(guī)定，墓穴所有權(quán)可以依法登記公示。

參考文獻(xiàn)：

[1]王澤鑒.民法物權(quán)2?用益物權(quán)?占有[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001：171.

[2]宋剛.我國(guó)墓地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的確立[J].法學(xué)，2013， （11）.

[3]陳國(guó)軍.論墓地的權(quán)利屬性―債權(quán)亦或物權(quán)[J].政治與法律，2014， （03）.

[4]修磊.經(jīng)營(yíng)性公墓法律關(guān)系探析[J].公民與法律，2011 ，（07） .

第6篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

為不斷顯化集體土地資產(chǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，浙江省積極開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革探索實(shí)踐，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理工作。浙江省早在2001年7月就出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的意見(jiàn)》（浙土資發(fā)[2001]256號(hào)），2005年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》（浙土資[2005]94號(hào)）；2012年2月，浙江省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革積極開(kāi)展農(nóng)村改革試驗(yàn)的若干意見(jiàn)》（浙委[2012]20號(hào)）明確提出“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”，并提出了農(nóng)村土地管理制度改革的具體內(nèi)容，為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作的開(kāi)展指明了方向。

（一）明確思路，突出重點(diǎn)

浙江省根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”的基本精神，在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約集約，政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿，循序漸進(jìn)、分步實(shí)施，符合“兩規(guī)”、維護(hù)權(quán)益和“局部試驗(yàn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的原則下，積極開(kāi)展集體建設(shè)用地使用制度改革和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)突出以下三個(gè)方面。

其一，構(gòu)建新型的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)完整的用益物權(quán)。從改革和創(chuàng)新集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度入手，參照國(guó)有土地有償使用制度改革模式，構(gòu)建起與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)外在形式相一致，內(nèi)在權(quán)益相同，涵蓋集體建設(shè)用地出讓、劃撥、出租使用權(quán)等在內(nèi)的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，賦予集體建設(shè)用地類(lèi)似于國(guó)有建設(shè)用地同等的完整產(chǎn)權(quán)權(quán)能，從而實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的“同地、同權(quán)、同價(jià)”，并在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)之中遵循相同的流轉(zhuǎn)和管理規(guī)則，實(shí)現(xiàn)自主交易、流轉(zhuǎn)。

其二，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)條件，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)和運(yùn)行規(guī)則，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。根據(jù)十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》（下稱(chēng)《決定》）精神，結(jié)合該省已有的實(shí)踐及形勢(shì)發(fā)展要求，按照“平穩(wěn)推進(jìn)，逐步放開(kāi)”的改革總體要求，對(duì)入市流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的政策范圍把握 “存量為主，‘規(guī)劃區(qū)外’增量”的基本原則。所謂存量為主，是指對(duì)于已依法取得并符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地使用權(quán)（包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性、工業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等），都允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本著農(nóng)民自愿的原則，以所有權(quán)人身份將集體建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、出租、作價(jià)出資或入股、抵押等形式實(shí)行有償使用和流轉(zhuǎn)。這相比于現(xiàn)行《土地管理法》第63條規(guī)定集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)僅限于“依法取得、符合土地利用總體規(guī)劃，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并等情形”而言有很大程度的突破。所謂“規(guī)劃區(qū)外”增量，是指根據(jù)十七屆三中全會(huì)《決定》提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”的基本精神，允許“規(guī)劃區(qū)外”非建設(shè)用地特別是農(nóng)用地，依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用后，不必經(jīng)過(guò)征收，可以直接由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照有關(guān)規(guī)定將土地使用權(quán)通過(guò)出讓、出租、作價(jià)出資或入股等方式讓渡給使用者。這相比于現(xiàn)行《土地管理法》第43條規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次設(shè)立只能基于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類(lèi)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)”而言有很大的突破。

其三，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)村宅基地實(shí)施有償使用和有條件流轉(zhuǎn)。一是通過(guò)完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，進(jìn)一步強(qiáng)化宅基地對(duì)農(nóng)民居住的社會(huì)保障功能以及切實(shí)保障農(nóng)民依法取得宅基地福利的權(quán)利；二是強(qiáng)化宅基地節(jié)約集約利用的內(nèi)部約束機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，實(shí)施宅基地有償使用和有條件流轉(zhuǎn)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿手段調(diào)節(jié)宅基地的公平分配使用，提高宅基地利用率；三是結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，探索健全農(nóng)村宅基地整理置換復(fù)墾的新機(jī)制、新手段，以整村搬遷為主導(dǎo)方式，集中性農(nóng)民公寓安置為主，加大農(nóng)村居民點(diǎn)整治力度，促進(jìn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)、中心村集中，促進(jìn)村莊合理布局，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間重構(gòu)，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率。以湖州為例，近兩年該市大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作，目前已獲省政府批復(fù)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目35個(gè)，共取得農(nóng)村土地綜合整治周轉(zhuǎn)指標(biāo)20482畝，已完成簽約農(nóng)戶(hù)3380戶(hù)，其中完成搬遷934戶(hù)，完成安置區(qū)建設(shè)面積25.86萬(wàn)平方米。該市各地結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，積極探索農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制，特別是吳興區(qū)八里鎮(zhèn)南片作為浙江省唯一的省級(jí)新農(nóng)村建設(shè)體制創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，牢牢抓住這一契機(jī)，取得明顯成效。吳興區(qū)八里鎮(zhèn)南片規(guī)劃新建三個(gè)農(nóng)民社區(qū)用于安置，總建筑面積達(dá)140萬(wàn)平方米，將實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)80%以上的人口集聚。該項(xiàng)目區(qū)在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)采取貨幣安置、“住房+商貿(mào)用房”、“住房+標(biāo)準(zhǔn)廠房”以及“房票”（被安置農(nóng)戶(hù)可以選擇實(shí)物安置以及房票安置的方式，選擇房票安置的可以向當(dāng)?shù)卣I(lǐng)取每100平方米每年1.6萬(wàn)元的租金）等模式，積極推進(jìn)了農(nóng)村宅基地的搬遷和農(nóng)民安置社區(qū)的建設(shè)，目前該項(xiàng)目區(qū)已完成農(nóng)戶(hù)簽約1156戶(hù)，約占40%，其中已完成搬遷265戶(hù)。此舉既為農(nóng)民打造了創(chuàng)業(yè)就業(yè)新平臺(tái)、增加了財(cái)產(chǎn)性收入，又加速了農(nóng)村宅基地退出。

（二）完善政策，規(guī)范操作

2001年，浙江省國(guó)土資源廳《印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的通知》（浙土資發(fā)[2001]256號(hào)），明確了該省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本條件、主要方式和基本程序，規(guī)范了流轉(zhuǎn)收益分配與管理。

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍

一是符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃并依法取得的存量集體建設(shè)用地使用權(quán)（包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性、工業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等）；二是土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)用地和未利用地，符合土地利用總體規(guī)劃依法辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件

一是經(jīng)依法批準(zhǔn)使用，且權(quán)屬合法、四至清楚、產(chǎn)權(quán)明晰；二是符合土地利用總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃；三是原則上不改變土地原批準(zhǔn)用途；四是非娛樂(lè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地；五是使用新增集體建設(shè)用地從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)及安全生產(chǎn)等法律法規(guī)的規(guī)定。

3.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則

一是堅(jiān)持土地所有權(quán)人、使用權(quán)人自愿的原則，需經(jīng)村民自治組織2/3以上成員或代表同意；二是由土地權(quán)所有人與使用權(quán)人簽訂書(shū)面的流轉(zhuǎn)合同，并申辦土地登記手續(xù)；三是通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開(kāi)、規(guī)范方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

4.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式

對(duì)符合上述條件的建設(shè)用地，準(zhǔn)許流轉(zhuǎn)主要有三種方式：一是在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外和本級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，可與土地所有權(quán)人協(xié)商確定轉(zhuǎn)讓?zhuān)ú怀^(guò)同類(lèi)用途國(guó)有土地使用權(quán)出讓最高年限并與企業(yè)經(jīng)營(yíng)年限相一致，一次性收取土地收益）、租賃（3至5年，定期收取土地租金）、作價(jià)出資或入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)。二是在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)需要流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員使用的，原則上要在政府讓利條件下將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有，并辦理國(guó)有土地有償使用手續(xù)。三是在堅(jiān)持農(nóng)民宅基地“一戶(hù)一宅”原則的前提下，允許農(nóng)戶(hù)將原合法使用的宅基地連同地上建筑物轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)條件的其他農(nóng)戶(hù)，但不得直接轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。需要整體轉(zhuǎn)讓或部分轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民的，應(yīng)征得集體土地所有權(quán)人同意，并向集體土地所有權(quán)人支付相當(dāng)?shù)恼鞯刭M(fèi)用；受讓人符合享受經(jīng)濟(jì)適用房條件的，可直接變更登記并發(fā)給國(guó)有土地使用證；受讓不符合享受經(jīng)濟(jì)適用房條件的，則在追補(bǔ)房地產(chǎn)級(jí)差地租的基礎(chǔ)上，按出讓等有關(guān)規(guī)定發(fā)給國(guó)有土地使用證。

5.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)審批的程序

對(duì)保留集體土地所有權(quán)不變的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，由流轉(zhuǎn)雙方或受讓方持原有土地證書(shū)或用地批準(zhǔn)文件、流轉(zhuǎn)協(xié)議等資料，向縣級(jí)以上國(guó)土資源部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)；經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所初審，認(rèn)為符合有關(guān)規(guī)定的，送市、縣國(guó)土資源部門(mén)審批；市、縣國(guó)土資源部門(mén)審查認(rèn)為符合有關(guān)規(guī)定的，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)；受讓方憑批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請(qǐng)等資料辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用證或土地他項(xiàng)權(quán)利證書(shū)。對(duì)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，由流轉(zhuǎn)雙方或受讓方持原有土地證書(shū)或用地批準(zhǔn)文件、與土地所有者簽訂的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的協(xié)議、經(jīng)三分之二以上村民代表同意轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的會(huì)議紀(jì)要等資料，向縣以上國(guó)土資源部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)；受讓方與市、縣國(guó)土資源部門(mén)簽訂國(guó)有土地使用權(quán)有償使用合同；經(jīng)縣、市人民政府初審后，報(bào)省政府批準(zhǔn)；受讓方憑批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請(qǐng)等資料，辦理土地變更登記手續(xù)，領(lǐng)取國(guó)有土地使用證。

6.流轉(zhuǎn)收益分配與管理

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的土地收益，堅(jiān)持以土地所有權(quán)人為主的原則進(jìn)行分配。在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外和本級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，土地收益歸集體土地所有權(quán)人所有，市、縣不參與收益分配。即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)所有的土地收益全額歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織所有；村級(jí)所有的土地收益原則上歸村集體所有，但考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和維護(hù)，可與村協(xié)商參與分成，比例一般為15%，最高不得超過(guò)20%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可在收益中參照國(guó)有土地出讓金管理辦法給國(guó)土資源所一定比例的業(yè)務(wù)費(fèi)。在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)屬于集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的，實(shí)行有償使用的土地收益按有關(guān)規(guī)定上交市、縣，為鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)，市、縣政府可根據(jù)本地實(shí)際將一定比例的土地收益返還給原土地所有權(quán)人，使原土地所有者連同原土地使用者能得到成交額80%以上的收益（含土地征用費(fèi)）。屬于保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變的，實(shí)行有償使用的土地收益，市、縣政府可根據(jù)本地實(shí)際，規(guī)定返還比例或定額（基準(zhǔn)價(jià)15%）分成土地收益，并按有關(guān)規(guī)定上交市、縣財(cái)政。同時(shí)，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益管理，有關(guān)土地收益國(guó)土資源部門(mén)統(tǒng)一收交，嚴(yán)格按照“收支兩條線”有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，并要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地收益單獨(dú)建賬，實(shí)行村務(wù)公開(kāi)，主要用于土地整理和村公益事業(yè)建設(shè)，嚴(yán)禁擠占挪用。

（三）試點(diǎn)引路，有序推進(jìn)

為探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的新機(jī)制、新方法，浙江省選擇湖州市和建德市開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。

1.建德市試點(diǎn)

建德市在1999年4月選擇了乾譚鎮(zhèn)作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，并于2000年6月出臺(tái)《建德市集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（建政[2000]9號(hào)），對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則、范圍和對(duì)象、審批權(quán)限和方式、程序和要求、終止和處置、權(quán)益和管理、地價(jià)評(píng)估和確認(rèn)等方面予以了政策規(guī)范，使該市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理工作步入正軌。建德市還針對(duì)不同的流轉(zhuǎn)方式印制了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的各類(lèi)文本，如集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)審批呈報(bào)表、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、土地使用權(quán)租賃申報(bào)審批表、轉(zhuǎn)制企業(yè)土地租賃合同書(shū)等。審批具體程序?yàn)椋阂皇巧暾?qǐng)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，由土地使用者持原批準(zhǔn)使用土地文件或集體建設(shè)用地使用證，流轉(zhuǎn)雙方的合同和有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，向國(guó)土管理部門(mén)提出流轉(zhuǎn)申請(qǐng)，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的還需進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，集體土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方案簽訂相應(yīng)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同。二是審批。根據(jù)該辦法規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，首次土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市國(guó)土資源局審核后報(bào)市政府批準(zhǔn)。土地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)即二次流轉(zhuǎn)由市國(guó)土局直接審批。三是登記發(fā)證。土地使用者按流轉(zhuǎn)合同規(guī)定付清土地價(jià)款后，到建德市國(guó)土資源局辦理土地登記發(fā)證。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后再次流轉(zhuǎn)的，應(yīng)征得土地所有者的同意，終止原簽訂的流轉(zhuǎn)合同，辦理注銷(xiāo)登記后，按規(guī)定程序辦理流轉(zhuǎn)審批手續(xù)。2000年以來(lái)，建德市以乾譚鎮(zhèn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，以《建德市集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》為依據(jù)，在全市范圍內(nèi)積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作，至今已累計(jì)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地291宗，面積155.16萬(wàn)平方米，其中轉(zhuǎn)讓74宗、面積15.34萬(wàn)平方米，租賃180宗、面積120.35萬(wàn)平方米，抵押37宗、面積19.47萬(wàn)平方米，累計(jì)為各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取土地收益600多萬(wàn)。

2.湖州市試點(diǎn)

湖州市早在1997年就介入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體企業(yè)轉(zhuǎn)制中集體土地資產(chǎn)處置工作，嘗試集體經(jīng)濟(jì)組織以租賃方式向轉(zhuǎn)制后企業(yè)提供土地的做法。2001年以被列入全國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)單位為契機(jī)，湖州市積極推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作。同年9月出臺(tái)《湖州市區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用管理試行辦法》（湖政辦發(fā)[2001]104號(hào)），對(duì)集體建設(shè)用地所有權(quán)內(nèi)涵、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式、適用范圍、審批程序等進(jìn)行了規(guī)定，并明確了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配與管理原則。自此，試點(diǎn)工作在全市范圍內(nèi)擴(kuò)面。2008年7月又出臺(tái)《湖州市農(nóng)村住房抵押借款暫行辦法》（湖政辦發(fā)[2008]85號(hào)），進(jìn)一步豐富了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)形式與內(nèi)容。在實(shí)際操作中，湖州市把集體建設(shè)用地使用分為一級(jí)供應(yīng)和二級(jí)流轉(zhuǎn)并作了具體界定。一級(jí)供應(yīng)發(fā)生在所有者與使用者之間，指初次供應(yīng)，包括讓與（一般不得超過(guò)原土地承包期限）、租賃（一般為3至10年）、作價(jià)入股和置換；二級(jí)流轉(zhuǎn)發(fā)生在使用者之間，指已取得使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)，包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、作價(jià)入股和抵押。在收益分配上，為保證集體建設(shè)用地使用收益，湖州市確定了最低保護(hù)價(jià)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地市場(chǎng)發(fā)育狀況適時(shí)調(diào)整。目前湖州市實(shí)際操作中土地租賃年租金為2.4～8元/平方米不等，讓與價(jià)格一般為34元/平方米左右。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配，遵循“誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則，扣除應(yīng)上繳的國(guó)家稅費(fèi)、地面作物補(bǔ)償外，土地收益分別歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村或村民小組農(nóng)民集體所有。自開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作以來(lái)，全市已累計(jì)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地641宗，面積553.04萬(wàn)平方米，其中出讓540宗、面積331.78萬(wàn)平方米，租賃101宗、面積221.26萬(wàn)平方米，累計(jì)為各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取土地收益1億多元。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)法律政策依據(jù)

《土地管理法》第43條、第62條規(guī)定，一方面對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取嚴(yán)格限制和禁止的態(tài)度，另一方面也給集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)開(kāi)了一道小口，使破產(chǎn)或兼并等原因造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被動(dòng)流轉(zhuǎn)合法化，其實(shí)質(zhì)是既承認(rèn)二級(jí)市場(chǎng)的存在，又否定一級(jí)市場(chǎng)的合法性，而二級(jí)市場(chǎng)必須以一級(jí)市場(chǎng)為基礎(chǔ)，法律對(duì)流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)展。雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）等文件允許集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，但未能超越現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，執(zhí)行效能不足。

（二）集體建設(shè)用地所有權(quán)主體界定不清晰

依照我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定，集體土地依法由“農(nóng)民集體”所有，同時(shí)依照《土地管理法》的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有”又可具體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有和村民小組集體所有，農(nóng)村集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)，村民小組之類(lèi)的主體來(lái)行使。但一般來(lái)說(shuō)，“農(nóng)民集體”這樣一個(gè)集合概念，在所有權(quán)行使問(wèn)題上，往往只有抽象意義，很難成為實(shí)踐層面上的市場(chǎng)主體。因此，集體建設(shè)用地所有權(quán)主體界定并不清晰，土地所有權(quán)人事實(shí)上很難落實(shí)，集體成員對(duì)土地的所有、使用、經(jīng)營(yíng)、收益和處置等權(quán)利與責(zé)任無(wú)法體現(xiàn)，集體建設(shè)用地的權(quán)益有時(shí)無(wú)法得到保障。

（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分配不合理

一些地方集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配較為混亂，所有者、使用者和各級(jí)政府之間的利益分配關(guān)系不清。要么各級(jí)政府對(duì)流轉(zhuǎn)管理太死，政府收益分配比例過(guò)高；要么集體土地所有者繞開(kāi)政府進(jìn)行私下交易，侵占由國(guó)家投資帶來(lái)的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉(zhuǎn)土地，造成集體和國(guó)家土地收益的雙重流失，更有甚者一些村干部利用職務(wù)便利，在流轉(zhuǎn)過(guò)程謀求私利，損害廣大農(nóng)民利益。即使是農(nóng)村集體所有者，由于三級(jí)所有權(quán)主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益分配關(guān)系也較含混，上級(jí)所有者利用行政權(quán)力侵占下級(jí)所有者流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套政策不完善

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度是農(nóng)村土地基本制度的重要組成部分，改革牽涉到千家萬(wàn)戶(hù)的利益，同時(shí)也涉及相關(guān)配套政策改革，如征地制度、社會(huì)保障體制、金融體制改革等。目前因相關(guān)配套制度改革滯后，影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作順利推進(jìn)，如因金融機(jī)構(gòu)對(duì)集體建設(shè)用地存在一定的歧視，集體建設(shè)用地設(shè)定抵押很困難，為便于融資，很多地方都將原采取流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有，并為企業(yè)辦理國(guó)有土地使用權(quán)有償使用手續(xù)。同時(shí)隨著集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，如何協(xié)調(diào)兩個(gè)市場(chǎng)的相互關(guān)系，盡量減少矛盾和沖擊，也是未來(lái)迫切需要解決的一個(gè)問(wèn)題。

三、進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（一）加快土地管理相關(guān)法律法規(guī)修訂進(jìn)程

浙江集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，基本還停滯在局部試點(diǎn)及現(xiàn)行法律法規(guī)的約束范圍之內(nèi)。加快農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，涉及《土地管理法》、《擔(dān)保法》等法律修改，在法律未作修改的前提下進(jìn)行改革探索，必然面臨著司法難題。因此，建議盡快修訂集體土地管理相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)解除法律上對(duì)集體建設(shè)用地的限制，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在特定范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能、入市條件和形式、使用年限、抵押融資保障等方面作出明確規(guī)定，以規(guī)范流轉(zhuǎn)交易和管理行為，促進(jìn)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)集體建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)登記

土地產(chǎn)權(quán)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下土地管理制度的重要內(nèi)容，明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是保障交易安全，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置土地資源的重要條件。因此，強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)登記，是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。推進(jìn)包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，必須要加強(qiáng)集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的登記發(fā)證工作，依法確定集體土地的權(quán)屬，明晰集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體，保障交易安全。建議加快推進(jìn)以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設(shè)。

（三）建立集體建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估與管理制度

土地價(jià)格的確定是土地作為特殊商品進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的核心問(wèn)題之一。為避免集體土地資產(chǎn)流失與資源浪費(fèi)，類(lèi)似于政府定期評(píng)估并公布城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)體系，建議市、縣人民政府土地主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期制定并公布本行政區(qū)域內(nèi)包括農(nóng)村居住用地在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)、出讓最低限價(jià)等政府公示地價(jià)。

（四）完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)金融創(chuàng)新和支持

開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革金融創(chuàng)新和支持探索，解決集體建設(shè)用地使用權(quán)及農(nóng)房抵押融資和資產(chǎn)處置等問(wèn)題。開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村住房等抵押貸款試點(diǎn)，擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押物范圍和抵押受讓人范圍，充分體現(xiàn)和盤(pán)活農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)屬性，不斷繁榮發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

（五）完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配政策

一是把農(nóng)民放在土地利益分配體系之內(nèi)，讓他們對(duì)土地的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)得到充分的尊重，利益得到充分保障。建議從國(guó)家層面制訂農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的原則性意見(jiàn)，明確集體建設(shè)用地收益分配主體，以及利益主體之間的分配比例，維護(hù)國(guó)家、集體土地所有權(quán)人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人的應(yīng)得權(quán)益。二是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)當(dāng)兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，建議完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的管理政策，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益分配的管理，以確保國(guó)家、村集體對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，改善農(nóng)民和生產(chǎn)生活條件。三是明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的用途，明確新增農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的有償使用收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，統(tǒng)一用于區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益納入農(nóng)村村務(wù)公開(kāi)民主管理體系，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，接受政府監(jiān)督。

（六）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展盤(pán)活存量集體建設(shè)用地

一是按照節(jié)約集約原則，規(guī)范有序開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，加大農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地整理復(fù)墾力度，積極盤(pán)活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地，健全土地增值收益分配機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村人口向中心鎮(zhèn)、中心村集聚，優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平。二是保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，積極穩(wěn)妥開(kāi)展宅基地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)，探索建立宅基地有償使用、有償退出和跨村置換機(jī)制，增加集體建設(shè)用地市場(chǎng)的有效供給。三是探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，穩(wěn)妥開(kāi)展依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)试S農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)外占用農(nóng)村集體土地建設(shè)的非公益性項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

第7篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；制約因素

依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》及有關(guān)條例的規(guī)定，所謂農(nóng)村集體建設(shè)用地，是指農(nóng)民集體所有的、一般是地處農(nóng)村的、并經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民建住宅用地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。也稱(chēng)之為“農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地”，或簡(jiǎn)稱(chēng)為“農(nóng)村建設(shè)用地”、“集體建設(shè)用地”。在我們國(guó)家，集體土地向國(guó)有土地的“流轉(zhuǎn)”只能通過(guò)國(guó)家征收這一種渠道實(shí)現(xiàn)，而國(guó)家對(duì)集體土地的征收又具有很強(qiáng)的行政色彩，因此，在我國(guó)所研究的“土地流轉(zhuǎn)”，說(shuō)到底是一種土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流通。

近些年來(lái)，隨著對(duì)我國(guó)農(nóng)用土地的制度改革不斷深入，筆者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新必須在保持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，在農(nóng)民享有長(zhǎng)期承包土地權(quán)利的前提下，通過(guò)賦予農(nóng)民交易土地使用權(quán)的權(quán)利，允許農(nóng)民在承包期內(nèi)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策有償轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，提高土地經(jīng)營(yíng)效率。在這些制度性創(chuàng)新研究中，關(guān)鍵是要正確處理制度創(chuàng)新中的幾個(gè)制約因素和難點(diǎn)問(wèn)題。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的制約因素分析

（一）農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律約束機(jī)制

1．集體土地所有權(quán)主體不明確，使用權(quán)無(wú)法得到保護(hù)；

2．集體土地使用權(quán)的法律屬性在立法上的遲緩不利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；

3．承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性不能適應(yīng)穩(wěn)定農(nóng)村土地使用關(guān)系的需要。

（二）不同利益集團(tuán)的行為決策方式的約束

1．中國(guó)農(nóng)民傳統(tǒng)觀念與經(jīng)濟(jì)行為約束。當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的思想體系及價(jià)值觀念仍處于低層次、低水平的發(fā)展態(tài)勢(shì)之中。與此相適應(yīng)的農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)行為是：行為目標(biāo)的多元化、生產(chǎn)行為的短期化以及決策過(guò)程的非規(guī)范化。因此，農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新，必須充分估計(jì)到農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為的特點(diǎn)及其對(duì)創(chuàng)新制度可行性程度的約束。

2．社會(huì)環(huán)境的缺陷影響土地制度創(chuàng)新。某些政府部門(mén)的行為不規(guī)范與宏觀決策的多變性，導(dǎo)致社會(huì)信用水平下降，農(nóng)民難以建立有效的長(zhǎng)期利益預(yù)期。中國(guó)不合理的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系的對(duì)峙和沖突、弱化和侵蝕了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的動(dòng)力與沖突。

二、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的難點(diǎn)分析

（一）流轉(zhuǎn)的條件和范圍

對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)界主要有四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃區(qū)進(jìn)行區(qū)分，城市規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)，應(yīng)通過(guò)征地制度改革解決。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照是否為新增建設(shè)用地進(jìn)行區(qū)分，現(xiàn)有非農(nóng)集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，新增非農(nóng)集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為只要符合土地利用總體規(guī)劃的集體土地均可以流轉(zhuǎn)。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)當(dāng)是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地。根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)業(yè)建設(shè)用地屬于農(nóng)用地范疇，不屬于集體建設(shè)用地。因此，對(duì)于集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制制度進(jìn)行嚴(yán)格管理，只要是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地，均可依法使用和流轉(zhuǎn)，不應(yīng)分“圈內(nèi)”“圈外”區(qū)別對(duì)待，也不應(yīng)按是否屬于公益性質(zhì)來(lái)區(qū)分。為此，應(yīng)明確規(guī)定，可流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地是指符合土地利用總體規(guī)劃，已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的農(nóng)民集體所有土地 ；明確各級(jí)人民政府土地行政主管部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，嚴(yán)格控制新增集體建設(shè)用地；使用集體建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，要納入所在地市、縣人民政府的供地計(jì)劃。同時(shí)，土地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，在符合規(guī)劃和依法批準(zhǔn)的前提下，土地所有者對(duì)其所有的建設(shè)用地有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，有權(quán)決定是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式 ；土地使用者依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以依照合同約定使用和流轉(zhuǎn)。因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持土地所有者、使用者自愿原則，任何單位和個(gè)人都不得強(qiáng)迫集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙符合條件的集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式

對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，目前主要有三種意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先明確集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間的首次流轉(zhuǎn)關(guān)系，這是土地使用權(quán)的來(lái)源和前提，其次才是土地使用權(quán)人之間的再流轉(zhuǎn)關(guān)系。第二種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)、聯(lián)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓、出租等形式，并應(yīng)分別明確各種形式的定義、操作程序等。第三種意見(jiàn)認(rèn)為出讓方式有特定含義，應(yīng)主要規(guī)范土地使用者轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資(入股)或租賃土地使用權(quán)的行為。集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)確實(shí)包括土地所有者、土地使用者之間以及土地使用者之間兩個(gè)層次的關(guān)系，前者屬于土地所有者將土地使用權(quán)確定給單位或者個(gè)人使用，使用和流轉(zhuǎn)的具體方式有作價(jià)出資、入股、聯(lián)營(yíng)等多種方式，今后實(shí)踐中可能還會(huì)出現(xiàn)新的方式，有無(wú)必要規(guī)定具體的使用和流轉(zhuǎn)方式，各地意見(jiàn)不完全一致。

轉(zhuǎn)貼于 （三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用途

對(duì)于土地用途，主要有四種意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為只要符合規(guī)劃，沒(méi)必要對(duì)用途作特別限制。第二種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)限制不得用于經(jīng)營(yíng)性用途。第三種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)使用和流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式。第四種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)商品住宅開(kāi)發(fā)加以必要限制。集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)首先必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)對(duì)集體建設(shè)用地用于商品房開(kāi)發(fā)加以限制。如果允許使用集體建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)，在現(xiàn)實(shí)情況下難以實(shí)現(xiàn)控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)總量的要求，同時(shí)，由于產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜，也難以保證商品住宅交易的安全。為此，應(yīng)給以相應(yīng)限制，加強(qiáng)規(guī)劃管理，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合土地利用總體規(guī)劃，在城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，還必須符合城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴(kuò)建，集體建設(shè)用地使用權(quán)也不得流轉(zhuǎn)。應(yīng)明確規(guī)定嚴(yán)禁使用集體建設(shè)用地用于商品住宅開(kāi)發(fā)，用于商品住宅開(kāi)發(fā)的必須征為國(guó)有。

（四）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的使用年期

對(duì)于使用年期，各地有不同規(guī)定。既然允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，作為一種規(guī)范的用地方式，就應(yīng)當(dāng)考慮到取得土地使用權(quán)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和長(zhǎng)期利用，具體年期由土地所有者與土地使用者協(xié)商確定，期限不宜過(guò)短；同時(shí)，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的年期也應(yīng)與國(guó)有土地使用權(quán)出讓最高年期相銜接，應(yīng)當(dāng)加以必要限制。因此，應(yīng)規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限，參照《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》執(zhí)行，最高年限不得超過(guò)同類(lèi)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的最高年限。

（五）政府的角色定位和管理內(nèi)容

政府土地行政主管部門(mén)在國(guó)有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)等活動(dòng)中具有雙重角色，既是國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)代表，又是管理者。但在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理中，所有者是農(nóng)民集體組織，政府土地行政主管部門(mén)不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份，只是流轉(zhuǎn)活動(dòng)的管理者和服務(wù)者。因此，在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府土地行政主管部門(mén)必須準(zhǔn)確界定自身的角色和職能，不宜介入確定使用者、簽訂合同等應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人的事務(wù)， 應(yīng)簡(jiǎn)化管理程序，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管。根據(jù)政府的職能和行政審批制度改革的要求，對(duì)于使用集體建設(shè)用地， 應(yīng)明確以使用許可代替項(xiàng)目審批，明確使用集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)?jiān)S可，取得使用許可文件后即自行確定土地使用者，并與土地使用者簽訂土地使用合同，辦理土地登記。對(duì)于依照規(guī)定取得的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，明確可以直接辦理土地變更登記，無(wú)須再辦理許可和審批。

（六）流轉(zhuǎn)中的土地收益分配

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益分配，關(guān)系到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度運(yùn)作的利益機(jī)制，是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的關(guān)鍵問(wèn)題。政府包括土地部門(mén)應(yīng)從土地收益中拿一部分，并以政府有基礎(chǔ)配套設(shè)施投入、土地部門(mén)有管理成本等作為分享土地收益的理由。在收益分配上必須考慮公平與效率兼顧以及依法原則，收益的首次分配應(yīng)當(dāng)是基于產(chǎn)權(quán)。對(duì)于集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)，土地所有者或者土地使用者處置屬于自己的財(cái)產(chǎn)時(shí)，政府和土地管理部門(mén)作為管理者，無(wú)權(quán)直接分享產(chǎn)權(quán)人的處置價(jià)款。各級(jí)政府在集體建設(shè)用地上確實(shí)有基礎(chǔ)設(shè)施配套等投入，但提供道路等基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)是公民、法人依法納稅后政府應(yīng)盡的職責(zé)，同時(shí)現(xiàn)階段在土地利用和開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，土地使用者還要另行支付基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi)，政府的這部分投入已有了回報(bào)，不宜再直接從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中分享。為體現(xiàn)公平原則，政府可以通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)稅機(jī)制進(jìn)行土地收益的二次分配和調(diào)節(jié)。應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定切實(shí)保護(hù)土地所有者和使用者的土地流轉(zhuǎn)收益。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不改變用途的，地方政府不應(yīng)收取土地收益；改變用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超過(guò)土地總收益的10％，提倡免收土地收益，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1]張仲．建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制．理論前沿，2004，（4）．

[2]劉洪彬，曲福田．關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及原因分析．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，（2）．

[3]程久苗．農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)建及相關(guān)問(wèn)題的思考．南京：農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2002．

第8篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)制度；創(chuàng)新

近年來(lái)，隨著對(duì)我國(guó)農(nóng)用土地的制度改革不斷深入，筆者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新必須在保持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，在農(nóng)民享有長(zhǎng)期承包土地權(quán)利的前提下，通過(guò)賦予農(nóng)民交易土地使用權(quán)的權(quán)利，允許農(nóng)民在承包期內(nèi)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策有償轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，提高土地經(jīng)營(yíng)效率。在這些制度性創(chuàng)新研究中，關(guān)鍵是要正確處理制度創(chuàng)新中的幾個(gè)制約因素和難點(diǎn)問(wèn)題。

1 農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的制約因素分析

1.1 農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律約束機(jī)制

（1）集體土地所有權(quán)主體不明確，使用權(quán)無(wú)法得到保護(hù)；

（2）集體土地使用權(quán)的法律屬性在立法上的遲緩不利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；

（3）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性不能適應(yīng)穩(wěn)定農(nóng)村土地使用關(guān)系的需要。

1.2 不同利益集團(tuán)的行為決策方式的約束

1.2.1 中國(guó)農(nóng)民傳統(tǒng)觀念與經(jīng)濟(jì)行為約束。

當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的思想體系及價(jià)值觀念仍處于低層次、低水平的發(fā)展態(tài)勢(shì)之中。與此相適應(yīng)的農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)行為是：行為目標(biāo)的多元化、生產(chǎn)行為的短期化以及決策過(guò)程的非規(guī)范化。因此，農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新，必須充分估計(jì)到農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為的特點(diǎn)及其對(duì)創(chuàng)新制度可行性程度的約束。

1.2.2 社會(huì)環(huán)境的缺陷影響土地制度創(chuàng)新。

某些政府部門(mén)的行為不規(guī)范與宏觀決策的多變性，導(dǎo)致社會(huì)信用水平下降，農(nóng)民難以建立有效的長(zhǎng)期利益預(yù)期。中國(guó)不合理的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系的對(duì)峙和沖突、弱化和侵蝕了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的動(dòng)力與沖突。

2 農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的難點(diǎn)分析

2.1 流轉(zhuǎn)的條件和范圍

對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，當(dāng)前主要有四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃區(qū)進(jìn)行區(qū)分，城市規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)，應(yīng)通過(guò)征地制度改革解決。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照是否為新增建設(shè)用地進(jìn)行區(qū)分，現(xiàn)有非農(nóng)集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，新增非農(nóng)集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為只要符合土地利用總體規(guī)劃的集體土地均可以流轉(zhuǎn)。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)當(dāng)是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地。根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)業(yè)建設(shè)用地屬于農(nóng)用地范疇，不屬于集體建設(shè)用地。因此，對(duì)于集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制制度進(jìn)行嚴(yán)格管理，只要是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地，均可依法使用和流轉(zhuǎn)，不應(yīng)分“圈內(nèi)”“圈外”區(qū)別對(duì)待，也不應(yīng)按是否屬于公益性質(zhì)來(lái)區(qū)分。為此，應(yīng)明確規(guī)定，可流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地是指符合土地利用總體規(guī)劃，已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的農(nóng)民集體所有土地；明確各級(jí)人民政府土地行政主管部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，嚴(yán)格控制新增集體建設(shè)用地；使用集體建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，要納入所在地市、縣人民政府的供地計(jì)劃。同時(shí)，土地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，在符合規(guī)劃和依法批準(zhǔn)的前提下，土地所有者對(duì)其所有的建設(shè)用地有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，有權(quán)決定是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式；土地使用者依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以依照合同約定使用和流轉(zhuǎn)。因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持土地所有者、使用者自愿原則，任何單位和個(gè)人都不得強(qiáng)迫集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙符合條件的集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。

2.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式

對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，目前主要有三種意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先明確集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間的首次流轉(zhuǎn)關(guān)系，這是土地使用權(quán)的來(lái)源和前提，其次才是土地使用權(quán)人之間的再流轉(zhuǎn)關(guān)系。第二種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）、聯(lián)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓、出租等形式，并應(yīng)分別明確各種形式的定義、操作程序等。第三種意見(jiàn)認(rèn)為出讓方式有特定含義，應(yīng)主要規(guī)范土地使用者轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資（入股）或租賃土地使用權(quán)的行為。集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)確實(shí)包括土地所有者、土地使用者之間以及土地使用者之間兩個(gè)層次的關(guān)系，前者屬于土地所有者將土地使用權(quán)確定給單位或者個(gè)人使用，使用和流轉(zhuǎn)的具體方式有作價(jià)出資、入股、聯(lián)營(yíng)等多種方式，今后實(shí)踐中可能還會(huì)出現(xiàn)新的方式。有無(wú)必要規(guī)定具體的使用和流轉(zhuǎn)方式，各地意見(jiàn)不完全一致。

2.3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用途

對(duì)于土地用途，主要有四種意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為只要符合規(guī)劃，沒(méi)必要對(duì)用途作特別限制。第二種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)限制不得用于經(jīng)營(yíng)性用途。第三種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)使用和流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式。第四種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)商品住宅開(kāi)發(fā)加以必要限制。集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)首先必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)對(duì)集體建設(shè)用地用于商品房開(kāi)發(fā)加以限制。如果允許使用集體建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)，在現(xiàn)實(shí)情況下難以實(shí)現(xiàn)控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)總量的要求，同時(shí)，由于產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜，也難以保證商品住宅交易的安全。為此，應(yīng)給以相應(yīng)限制，加強(qiáng)規(guī)劃管理，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合土地利用總體規(guī)劃。在城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，還必須符合城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴(kuò)建，集體建設(shè)用地使用權(quán)也不得流轉(zhuǎn)。應(yīng)明確規(guī)定嚴(yán)禁使用集體建設(shè)用地用于商品住宅開(kāi)發(fā)，用于商品住宅開(kāi)發(fā)的必須征為國(guó)有。

2.4 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的使用年期

對(duì)于使用年期，各地有不同規(guī)定。既然允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，作為一種規(guī)范的用地方式，就應(yīng)當(dāng)考慮到取得土地使用權(quán)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和長(zhǎng)期利用，具體年期由土地所有者與土地使用者協(xié)商確定，期限不宜過(guò)短；同時(shí)，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的年期也應(yīng)與國(guó)有土地使用權(quán)出讓最高年期相銜接，應(yīng)當(dāng)加以必要限制。因此，應(yīng)規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限，參照《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》執(zhí)行，最高年限不得超過(guò)同類(lèi)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的最高年限。

2.5 政府的角色定位和管理內(nèi)容

政府土地行政主管部門(mén)在國(guó)有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等活動(dòng)中具有雙重角色，既是國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)代表，又是管理者。但在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理中，所有者是農(nóng)民集體組織，政府土地行政主管部門(mén)不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份，只是流轉(zhuǎn)活動(dòng)的管理者和服務(wù)者。因此，在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府土地行政主管部門(mén)必須準(zhǔn)確界定自身的角色和職能，不宜介入確定使用者、簽訂合同等應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人的事務(wù)，應(yīng)簡(jiǎn)化管理程序，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管。根據(jù)政府的職能和行政審批制度改革的要求，對(duì)于使用集體建設(shè)用地，應(yīng)明確以使用許可代替項(xiàng)目審批，明確使用集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)?jiān)S可，取得使用許可文件后即自行確定土地使用者，并與土地使用者簽訂土地使用合同，辦理土地登記。對(duì)于依照規(guī)定取得的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，明確可以直接辦理土地變更登記，無(wú)須再辦理許可和審批。

第9篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

【關(guān)鍵詞】城市化 土地征收 充分補(bǔ)償

土地征收制度是連接城市與農(nóng)村的紐帶，是我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)土地城市化的唯一法律途徑。而現(xiàn)行的土地征收制度不利于城市化的健康發(fā)展，需要加以改革和完善，以提高土地資源的利用效率，減弱土地資源短缺對(duì)城市化的制約，加速瓦解我國(guó)的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市化加速發(fā)展的社會(huì)大背景下，完善我國(guó)的土地征收制度應(yīng)堅(jiān)持以下三項(xiàng)原則。

一 充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用

加速城市化進(jìn)程中必需充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用。土地資源的稀缺性和異質(zhì)性決定了它不可能按需在工農(nóng)業(yè)之間進(jìn)行分配。因此，在20世紀(jì)50年代開(kāi)始的工業(yè)化階段，土地按權(quán)力的需求分配，政府采取了以農(nóng)業(yè)促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的政策來(lái)加速工業(yè)化進(jìn)程，以土地征收這一行政手段來(lái)滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求。在此階段，雖然我國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值的增長(zhǎng)速度很高，但是國(guó)民生產(chǎn)總值量化到單位面積土地上的增長(zhǎng)率卻很低。目前，我國(guó)工業(yè)的投資率又處于高位，傳統(tǒng)的依靠大量消耗資源的粗放式發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式的缺陷業(yè)已充分顯現(xiàn)，必須及時(shí)轉(zhuǎn)變國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?，F(xiàn)階段政府對(duì)土地資源配置的干預(yù)嚴(yán)重過(guò)度，致使這種干預(yù)更多地服務(wù)于特殊利益而不是公共利益，并且這種干預(yù)往往基于錯(cuò)誤的信息、錯(cuò)誤的預(yù)期或者錯(cuò)誤的政策，導(dǎo)致凈經(jīng)濟(jì)收益的下降。因而，在加速城市化的過(guò)程中，必需充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，以抵制來(lái)自信息不對(duì)稱(chēng)情況下的政府決策失誤、來(lái)自“時(shí)滯”和“理性預(yù)期”情況下的政府政策失效和政府的“尋租”等不正當(dāng)行為，既使城市發(fā)展及時(shí)獲得充足的土地供應(yīng)，又使土地資源的利用達(dá)到盡可能高的效率。

基于市場(chǎng)原則，應(yīng)允許集體所有土地使用權(quán)直接進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。依照現(xiàn)行土地制度，對(duì)于集體所有土地的使用權(quán)只允許直接進(jìn)入農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而禁止直接進(jìn)入建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)，國(guó)家通過(guò)土地征收制度對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行完全壟斷。對(duì)這種制度應(yīng)予以改革，除了因“公共利益”必須征收的土地外，對(duì)于城市化過(guò)程中的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，應(yīng)允許其在一級(jí)土地市場(chǎng)直接流轉(zhuǎn)。首先，城市化的過(guò)程是農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過(guò)程，但農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過(guò)程并不必須是集體所有土地的國(guó)有化過(guò)程。在我國(guó)現(xiàn)行的土地所有制度中，土地全民所有和土地集體所有均是土地公有制的兩種平等的實(shí)現(xiàn)形式，集體土地被征收的唯一正當(dāng)理由就是公共利益的需要。其次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)必須考慮國(guó)家征地時(shí)的支付能力和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成本，土地征收政策必須為工業(yè)化提供成本較低的土地的價(jià)值取向已經(jīng)與我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城市化加速發(fā)展的時(shí)代潮流相背離。城市化是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，而城市化一個(gè)重要的方面就是農(nóng)村的城市化，犧牲農(nóng)民的利益來(lái)促進(jìn)工業(yè)化的方式不可能全面實(shí)現(xiàn)城市化。再次，我國(guó)政府通過(guò)劃撥和出讓土地使用權(quán)的方式來(lái)滿(mǎn)足城市化進(jìn)程中對(duì)經(jīng)營(yíng)性和公共性建設(shè)用地的需求，國(guó)家壟斷土地使用權(quán)市場(chǎng)，沒(méi)有真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不可能真正形成土地的市場(chǎng)價(jià)格。讓集體所有土地的使用權(quán)能在符合國(guó)家土地管理制度和土地利用規(guī)劃的前提下自由流入市場(chǎng)，形成土地的市場(chǎng)價(jià)格，是完善土地征收補(bǔ)償制度的先決條件。最后，從土地征收行為的性質(zhì)和后果來(lái)看，土地征收產(chǎn)生了集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移和使用權(quán)轉(zhuǎn)移雙重法律后果，土地所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)為國(guó)家，土地的使用權(quán)經(jīng)國(guó)家的劃撥或出讓由農(nóng)民集體再經(jīng)由國(guó)家轉(zhuǎn)為建設(shè)單位。對(duì)于基于非公共利益的建設(shè)用地單位來(lái)說(shuō)，只有獲得土地的使用權(quán)，至于是從國(guó)家手中還是從農(nóng)民集體手中獲得土地使用權(quán)，對(duì)于建

設(shè)單位來(lái)說(shuō)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，土地所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)為國(guó)家的征收過(guò)程不具有任何經(jīng)濟(jì)效益。城市化過(guò)程中的土地城市化是指土地由農(nóng)用地不斷轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，并不是指集體土地不斷被征收轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)單位完全可以借助于土地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)取得集體土地的使用權(quán)。

但是，市場(chǎng)也有失靈的時(shí)候，政府的宏觀調(diào)控在很大的程度上能夠彌補(bǔ)和糾正市場(chǎng)的缺陷，城市化過(guò)程是市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”和政府這只“看得見(jiàn)的手”共同參與的過(guò)程。由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化發(fā)展所帶動(dòng)的城市化并不能必然導(dǎo)致土地資源的優(yōu)化配置，若完全由市場(chǎng)機(jī)制決定土地資源的配置，必然會(huì)導(dǎo)致?tīng)奚r(nóng)用地、犧牲生存環(huán)境的后果。因而城市化加速發(fā)展過(guò)程中更應(yīng)加強(qiáng)政府對(duì)土地資源優(yōu)化配置的宏觀調(diào)控作用。政府的合理引導(dǎo)的主要手段就是行政規(guī)劃。目前，我國(guó)涉及到土地利用的行政規(guī)劃由不同的部門(mén)組織編制和實(shí)施，容易造成對(duì)同一對(duì)象編制多個(gè)規(guī)劃并由多個(gè)部門(mén)操作的現(xiàn)象，難以避免在規(guī)劃實(shí)施中削弱政府在優(yōu)化土地資源配置中的作用，必須通過(guò)政府的自身改革與完善予以糾正。