教育政策的意義精選(九篇)

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第1篇：教育政策的意義范文

隨著跨越國界的各種教育供給模式的不斷涌現(xiàn)，跨國教育現(xiàn)已成為一個(gè)耳熟能詳?shù)母拍?。根?jù)聯(lián)合國教科文組織歐洲高教局和歐洲理事會(huì)的工作定義，跨國教育系指“學(xué)習(xí)者不在頒證機(jī)構(gòu)所在國而是在另一國接受的由該機(jī)構(gòu)提供的各種高等教育學(xué)習(xí)項(xiàng)目、課程或教育服務(wù)(包括遠(yuǎn)程教育)。這類項(xiàng)目可以屬于項(xiàng)目舉辦國之外的另一國的教育系統(tǒng)，也可獨(dú)立于任何國家的教育系統(tǒng)之外?！弊?995年以來，世界貿(mào)易組織所倡導(dǎo)的教育貿(mào)易自由化把高等教育與其他第三級(jí)教育形式納入全球貿(mào)易框架，為跨國教育的發(fā)展提供了國際性的制度保障，而信息通訊技術(shù)的發(fā)展更是為跨國教育的發(fā)展創(chuàng)造了條件。如今，跨國教育已成為第三級(jí)教育的重要因素。

一、跨國教育的四個(gè)鮮明特征

1．經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向

跨國教育是伴隨高等教育的發(fā)展而發(fā)展起來的。中世紀(jì)高等教育的“跨國性”實(shí)際上是人類探索真理、發(fā)現(xiàn)知識(shí)和分享知識(shí)的一種體現(xiàn)。17世紀(jì)以后，教會(huì)在世界各地舉辦各種教會(huì)學(xué)校和西方列強(qiáng)在殖民地國家創(chuàng)辦的各類學(xué)校(包括附屬于宗主國的海外分校等)是跨國教育的早期形式。二戰(zhàn)后，美國和蘇聯(lián)成為爭霸世界的兩極，兩國通過教育輸出、教育援助等來幫助第三世界國家發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)，跨國教育成了兩霸在世界范圍內(nèi)擴(kuò)大影響和爭奪勢力范圍的一個(gè)手段。進(jìn)入80年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨向的日益明顯和信息技術(shù)的不斷發(fā)展，高等教育在西方新管理主義思想的影響下變得具有擴(kuò)張性和侵略性。這種侵略性已不具有殖民地時(shí)代通過武力和文化征服的顯性特征，而是變得更加隱蔽。英國、澳大利亞、加拿大等西方發(fā)達(dá)國家改變原來的教育資助或援助政策，對(duì)外國留學(xué)生實(shí)施全額收費(fèi)政策，以彌補(bǔ)因政府削減公共教育經(jīng)費(fèi)投入而造成的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足。隨著留學(xué)生源爭奪的不斷加劇，各國除了采取各種措施吸引留學(xué)生之外，還通過海外分校、特許經(jīng)營、課程銜接、遠(yuǎn)程教育等形式積極拓展跨國教育服務(wù)?？鐕逃瑫r(shí)也成了這些國家高等教育機(jī)構(gòu)增加和豐富收入來源的一大手段。

跨國教育的發(fā)展使一些國際機(jī)構(gòu)敏銳地感覺到它的特殊經(jīng)濟(jì)學(xué)意義。20世紀(jì)90年代中期以來，像世界貿(mào)易組織這樣原本與教育沒直接關(guān)系的國際組織成了促進(jìn)跨國教育發(fā)展的關(guān)鍵力量。世界貿(mào)易組織把教育服務(wù)納入到服務(wù)貿(mào)易的框架之內(nèi)?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》框架下的四種教育服務(wù)貿(mào)易方式中，“跨境交付”與“商業(yè)存在”與跨國教育直接相關(guān)，是跨國教育的主要實(shí)施形式。若跨國教育以課程銜接、聯(lián)合學(xué)位／雙學(xué)位等“商業(yè)存在”方式實(shí)現(xiàn)，它往往也伴有“境外消費(fèi)”和“自然人流動(dòng)”。進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)合作組織會(huì)同有關(guān)國際組織和國家召開了多屆“教育服務(wù)貿(mào)易國際論壇”，為推動(dòng)教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)揮了積極的作用。跨國教育作為一種學(xué)術(shù)流動(dòng)表現(xiàn)了與學(xué)生流動(dòng)類似的趨向：提供跨國教育服務(wù)的國家主要是英、美等工業(yè)化發(fā)達(dá)國家，而接受這類教育服務(wù)的主要是收入低下的發(fā)展中國家或者是高等教育仍處于“精英”發(fā)展階段或自身高等教育辦學(xué)水平相對(duì)低下的國家。

2．市場化傾向

跨國教育的市場化特征主要表現(xiàn)在幾方面：首先，在發(fā)展理念上，跨國教育具有明顯的經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作組織和聯(lián)合國教科文組織的相關(guān)文件，口’跨國教育的發(fā)展理念包括四個(gè)維度：獲得經(jīng)濟(jì)收益、增進(jìn)國際理解、加強(qiáng)能力建設(shè)和發(fā)展人力資源。在這四個(gè)維度中，經(jīng)濟(jì)收益占了重要的地位，能力建設(shè)和人力資源從長遠(yuǎn)來看也服務(wù)于經(jīng)濟(jì)目的。發(fā)展理念的經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向決定了政策目標(biāo)和制度安排的市場特征。發(fā)達(dá)國家希望通過市場化手段來彌補(bǔ)國內(nèi)高等教育投入的不足，強(qiáng)化了高等教育機(jī)構(gòu)通過向“人才市場”和“科技成果市場”提供“產(chǎn)品”以獲得市場回報(bào)的努力。其次，在運(yùn)行機(jī)制上，市場力量是影響跨國教育發(fā)展的主導(dǎo)性力量?？鐕逃窃趪H力量、國家力量、市場力量和學(xué)術(shù)力量的整合過程中快速發(fā)展起來的教育現(xiàn)象?？鐕逃捎诳缭搅藝液筒块T界限，其運(yùn)行機(jī)制也變得更為復(fù)雜和困難。不同的跨國教育形式，往往體現(xiàn)著不同的協(xié)調(diào)機(jī)制。從極端的情況來看，有些跨國教育完全由市場驅(qū)動(dòng)，其提供者不屬于任何國家的高等教育系統(tǒng)(如企業(yè)大學(xué)、營利性國際教育機(jī)構(gòu))，因而沒有國家可以對(duì)其所提供的教育的質(zhì)量負(fù)責(zé)，對(duì)這類機(jī)構(gòu)的質(zhì)量評(píng)價(jià)也沒有既定的程序，其協(xié)調(diào)主要靠市場力量。有些跨國教育是通過院校間的雙邊或多邊互認(rèn)協(xié)議實(shí)現(xiàn)的(如學(xué)分轉(zhuǎn)移、課程銜接、雙聯(lián)課程、特許經(jīng)營)，雖然其協(xié)調(diào)在某些時(shí)候取決于跨機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)力量，但主要也是市場驅(qū)動(dòng)。由于這些協(xié)議是院校根據(jù)自己的辦學(xué)自主權(quán)在院校層面上簽定的，它們通常不被政治權(quán)威所知，并且超越國家教育文憑認(rèn)可、認(rèn)證和質(zhì)量保障等方面的程序和框架。而另有些跨國教育則是政策驅(qū)動(dòng)的，通過政府間的雙邊和多邊教育協(xié)議建立聯(lián)合大學(xué)，或允許一國在另一國設(shè)立高等教育機(jī)構(gòu)，或建立超國家的高等教育系統(tǒng)(包括聯(lián)合學(xué)位)，或通過雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定開放教育市場。在多數(shù)情況下，主權(quán)國家只能靠審批、許可、注冊和資格認(rèn)可等控制手段以及質(zhì)量保障和認(rèn)證等監(jiān)管手段，來協(xié)調(diào)跨國教育在本國的發(fā)展。

3．邊界模糊

高等教育正在進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。高等教育供給不再限于本國，也不再限于傳統(tǒng)的大學(xué)和學(xué)院，還包括企業(yè)大學(xué)、專業(yè)團(tuán)體和協(xié)會(huì)、新辦私立院校、營利性高等教育機(jī)構(gòu)、虛擬大學(xué)、傳媒和出版企業(yè)等。跨國教育提供主體的多元化趨勢使得大學(xué)與非大學(xué)、教育與培訓(xùn)、繼續(xù)教育與高等教育、公立教育與私立教育、營利性教育與非營利性教育之間的界限變得越來越模糊。“大學(xué)”這一用語被寬泛地使用，許多被冠于“大學(xué)”之名、從事跨國教育活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，都達(dá)不到高等教育水平，其學(xué)科覆蓋面也有限，師資也是以在職人員或兼職的大學(xué)教師為主，缺少“大學(xué)”應(yīng)有的組織和知識(shí)形態(tài)。企業(yè)大學(xué)和營利性國際教育機(jī)構(gòu)也很少在教育與培訓(xùn)、繼續(xù)教育與高等教育之間作出嚴(yán)格的區(qū)分。阿爾特巴赫把類似于企業(yè)大學(xué)、營利性國際教育機(jī)構(gòu)等新型的中學(xué)后教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)稱為“偽大學(xué)”，并提出應(yīng)該為其“正名”，否則，任其濫用“大學(xué)”這一名稱會(huì)使高等教育貶值，使大學(xué)這一社會(huì)最有價(jià)值的機(jī)構(gòu)屈從于不斷加劇的競爭壓力而受到破壞。同樣，教育與培訓(xùn)也有著本質(zhì)的區(qū)別。培訓(xùn)意味著通過學(xué)習(xí)掌握技能，而教育則是通過教與學(xué)來達(dá)到擴(kuò)增心智的目的。許多營利性跨國教育機(jī)構(gòu)提供的項(xiàng)目充其量只是工作培訓(xùn)或?qū)ｉT化的職業(yè)培訓(xùn)。另外，跨國教育是在上世紀(jì)80年代以后興起的，帶有明顯的市場特點(diǎn)和營利本質(zhì)，許多非營利性私立院校和公立高等教育機(jī)構(gòu)也是出于營利目的提供跨國教育。一個(gè)國家的公立高等教育機(jī)構(gòu)一旦跨越了邊界到另一國辦學(xué)，往往都被納入私立營利高等教育的范疇。非營利性高等教育機(jī)構(gòu)建立營利性下屬辦學(xué)實(shí)體的組織結(jié)構(gòu)，同樣使?fàn)I利性與非營利性的界限變得模糊不清。“現(xiàn)在公立和私立之間的界限已經(jīng)模糊不清了，原本是免費(fèi)、公開的、為了社會(huì)利益的知識(shí)，現(xiàn)在變成了有所有權(quán)的、機(jī)密的、僅僅為了商業(yè)的利益?！币虼?，在提供跨國教育過程中，高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)性質(zhì)會(huì)變得模糊。這種界限的模糊性對(duì)高等教育的身份認(rèn)同、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、協(xié)調(diào)和管理都帶來了許多問題。

今天，高等教育的發(fā)展環(huán)境已發(fā)生明顯變化。伴隨工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)轉(zhuǎn)型，要求接受高等教育人口急劇增加，要求降低高等教育成本的壓力不斷加大，技術(shù)的發(fā)展日新月異，新的高等教育競爭者不斷出現(xiàn)，這些變化都要求傳統(tǒng)的高等教育機(jī)構(gòu)作出回應(yīng)，最好的選擇途徑是與私營部門建立伙伴關(guān)系。要在全球跨國教育市場獲得一席之地，就必須合作，這也是非傳統(tǒng)高等教育提供者的發(fā)展策略。加拿大的一份研究報(bào)告則建議高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)展“聰明聯(lián)盟”，即“現(xiàn)有的大學(xué)控制內(nèi)容和學(xué)習(xí)過程，傳媒公司負(fù)責(zé)產(chǎn)品推廣，信息技術(shù)和通訊公司負(fù)責(zé)提供專門技術(shù)。_作為對(duì)高等教育強(qiáng)調(diào)實(shí)用價(jià)值的反應(yīng)，高等教育機(jī)構(gòu)主動(dòng)與企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，同時(shí)積極參與教育產(chǎn)品的跨國流動(dòng)。這也就意味著，傳統(tǒng)高等教育與非傳統(tǒng)高等教育、教育部門與工商部門的界限也變得模糊了。

另外，跨國教育涉及輸出國和輸入國，在質(zhì)量保障、資格認(rèn)可等方面也離不開系統(tǒng)和制度層面的合作?？鐕逃旧砭蜕婕叭藛T、項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的流動(dòng)，所以在此意義上，國與國之間的有形邊界也在變得可以跨越甚至模糊不清(如在歐洲的情況)。

4．模式創(chuàng)新

跨國教育的創(chuàng)新性不僅體現(xiàn)在辦學(xué)理念和手段方面的突破，也體現(xiàn)在跨國教育的合作模式和辦學(xué)模式的創(chuàng)新性。從合作模式來看，英國的無邊界高等教育報(bào)告發(fā)現(xiàn)，在英聯(lián)邦國家，至少有12種不同類型的合作，包括高等教育機(jī)構(gòu)與電信公司的合作、高等教育機(jī)構(gòu)與軟件公司的合作、高等教育機(jī)構(gòu)與企業(yè)供給者的合作、高等教育與企業(yè)供給者和電信公司的三方合作、高等教育機(jī)構(gòu)與專業(yè)團(tuán)體的合作、高等教育機(jī)構(gòu)與私立院校的國內(nèi)合作、高等教育機(jī)構(gòu)與國際私立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的合作、高等教育機(jī)構(gòu)之間的國際合作、特定國家和區(qū)域之間高等教育機(jī)構(gòu)的合作、高等教育機(jī)構(gòu)與開放學(xué)習(xí)聯(lián)合體以及電信公司的國際合作、私立高等教育機(jī)構(gòu)與公立高等教育機(jī)構(gòu)的國際合作、私立虛擬高等教育機(jī)構(gòu)與企業(yè)和政府的國際合作。在辦學(xué)模式方面，到目前為止，以合作形式舉辦的就有課程銜接(包括雙聯(lián)課程、雙學(xué)位和聯(lián)合學(xué)位)、特許經(jīng)營、合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)等，以非合作形式舉辦的有分校、海外機(jī)構(gòu)、企業(yè)大學(xué)、營利性國際教育機(jī)構(gòu)、遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)、虛擬大學(xué)等。單就雙聯(lián)本科課程而言，就有“l(fā)+2”、“2+1”、“2+2”、“3+1”、“4+0”等多種模式。與新的合作模式和辦學(xué)模式相適應(yīng)，需要有新的質(zhì)量保障、認(rèn)證和資格認(rèn)可體系。在跨國教育中，國家已不是主要的出資方，隨著各類院校之間通過學(xué)分互認(rèn)和累計(jì)來獲得教育資格的教育制度的發(fā)展，資格認(rèn)證的主體和重點(diǎn)都在發(fā)生變化。從保障質(zhì)量和提高資格認(rèn)可程度的角度考慮，歐洲的跨國教育提供者尋求美國認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證。全球跨國教育聯(lián)合會(huì)(GATE)專門為跨國教育項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)提供認(rèn)證。公司認(rèn)證在某些領(lǐng)域，如信息技術(shù)，甚至比大學(xué)資格更吃香。公司、工商協(xié)會(huì)和商業(yè)IT團(tuán)體頒發(fā)的技術(shù)證書日益受到歡迎。到2000年初，思科(Cisco)、微軟和其他公司或私營團(tuán)體就頒發(fā)了超過180萬張證書，對(duì)個(gè)人的IT技能進(jìn)行認(rèn)定，美國約七分之一的工作崗位需要商業(yè)認(rèn)定。從資格方面來說，在歐洲較早流行的雙學(xué)位、聯(lián)合學(xué)位無疑是對(duì)傳統(tǒng)學(xué)位制度的一種創(chuàng)新。另外，隨著跨國教育中繼續(xù)教育與高等教育、本科教育與研究生教育界限變得日益模糊，美國和英國的公立大學(xué)系統(tǒng)都開始意識(shí)到，有必要引進(jìn)不同種類的資格，如英國正在考慮引入基礎(chǔ)學(xué)位，而美國則考慮引入高中后證書。在對(duì)學(xué)生的評(píng)價(jià)和資格認(rèn)證方面，英國關(guān)于無邊界教育的報(bào)告指出了未來發(fā)展的幾個(gè)必要方面：國內(nèi)外認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)化資格認(rèn)證框架；國際認(rèn)可的允許學(xué)分累計(jì)和轉(zhuǎn)換的學(xué)分制；公認(rèn)的課程體系；能確保評(píng)價(jià)做到公平、有效和可信的系統(tǒng)(包括發(fā)展在線評(píng)估計(jì)劃、審定考試委員會(huì)／考試中心和考試人員資格、確保評(píng)估中遵循實(shí)踐準(zhǔn)則或建立專家評(píng)估委員會(huì)等)；可靠的、國際認(rèn)可的檔案記錄和證明學(xué)生成績的方法；廣告與宣傳推廣中提供關(guān)于教學(xué)計(jì)劃、課程、課程單元、學(xué)業(yè)成績及人學(xué)條件和升學(xué)要求等方面的透明而準(zhǔn)確的信息；為學(xué)習(xí)者提供正規(guī)、公認(rèn)的指導(dǎo)體系；用于處理不滿和投訴的公認(rèn)系統(tǒng)。這些目標(biāo)都需要制度上的創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)。

二、跨國教育的驅(qū)動(dòng)力、發(fā)展理念與策略

1．驅(qū)動(dòng)力

跨國教育是在不同層面一系列推拉因素作用下才得以發(fā)展起來的。發(fā)達(dá)國家高等教育的“過剩”和發(fā)展中國家高等教育的“短缺”產(chǎn)生了跨國教育的主要推力和拉力，但不同層面的推力和拉力在不同地區(qū)和國家層面以及院校層面和個(gè)人層面呈現(xiàn)出多樣性特點(diǎn)。

2．發(fā)展理念

從驅(qū)動(dòng)力來看，跨國教育越來越具有教育外部的經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、文化學(xué)方面的意義。也正因?yàn)槿绱?，輸入國和輸出國都希望通過跨國教育來實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，形成不同的發(fā)展理念。后者主要包括獲得經(jīng)濟(jì)收益、加強(qiáng)能力建設(shè)、發(fā)展人力資源和增進(jìn)國際理解四個(gè)維度?？鐕逃敵鰢陌l(fā)展理念中以經(jīng)濟(jì)收益為主導(dǎo)，因而強(qiáng)調(diào)競爭；跨國教育輸入國的理念以能力建設(shè)和人力資源為主導(dǎo)，因而突出合作。輸出國或輸入國之間的發(fā)展理念也存在著差異。英國、澳大利亞、新西蘭都把教育輸出看作是教育服務(wù)貿(mào)易的核心戰(zhàn)略，因而強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)收益；美國強(qiáng)調(diào)增進(jìn)國際理解和人力資源的理念，加拿大強(qiáng)調(diào)人力資源和能力建設(shè)，而美國由于越來越多的營利性教育機(jī)構(gòu)的參與，經(jīng)濟(jì)收益的理念也在日益顯現(xiàn)；歐陸國家由于區(qū)域化的需要、教育競爭力不高和人口結(jié)構(gòu)的變化等因素，因而更強(qiáng)調(diào)國際理解、能力建設(shè)和人力資源。

輸入國方面，馬來西亞和新加坡是較為典型的國家。雖然兩國都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國家及院校能力建設(shè)，但側(cè)重點(diǎn)不一。馬來西亞主要突出通過跨國教育來滿足國內(nèi)不斷增長的高等教育需求，提高高教系統(tǒng)，特別是私立院校的辦學(xué)能力；而新加坡更側(cè)重提升高教系統(tǒng)的水平和院校的教學(xué)科研水平。另外，相對(duì)于馬來西亞來說，新加坡是一個(gè)人力資源更缺乏的國家，因此，在跨國教育的發(fā)展理念中，新加坡比馬來西亞更側(cè)重人力資源的引進(jìn)。隨著兩國經(jīng)濟(jì)地位的提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，兩國都希望成為地區(qū)“教育優(yōu)異中心”，因而都積極推動(dòng)高等教育的國際化，鼓勵(lì)人員、項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的跨國流動(dòng)，并以此來推動(dòng)本國教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。我國中外合作辦學(xué)的發(fā)展理念以加強(qiáng)教育系統(tǒng)和院校的能力建設(shè)、吸引和開發(fā)人力資源為主，經(jīng)濟(jì)收益與增進(jìn)理解為輔。雖然這三個(gè)國家都強(qiáng)調(diào)能力建設(shè)和人力資源的理念，但馬來西亞和新加坡顯然比中國更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)收益的理念。

3．策略

與發(fā)展理念相對(duì)應(yīng)，各國發(fā)展跨國教育的策略也不一樣?？傮w上，英語國家采用輸出模式，而歐陸國家更多采用內(nèi)部整合、優(yōu)勢互補(bǔ)的模式，馬來西亞和新加坡采用通過輸入來擴(kuò)大輸出的模式，而中國則側(cè)重合作式的輸入。在制度安排方面，澳大利亞、英國和新西蘭積極利用國際環(huán)境和國際高等教育市場，把跨國教育作為增加非政府部門高等教育的投資手段，積極鼓勵(lì)并引導(dǎo)跨國教育的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)本國高等教育發(fā)展目標(biāo)和利益服務(wù)；馬來西亞、新加坡傾向于利用市場和學(xué)術(shù)力量，放松對(duì)高等教育的管制，引人市場機(jī)制，用外部評(píng)價(jià)、認(rèn)證等手段來維護(hù)跨國教育供給的質(zhì)量；中國傾向于利用國家力量，在有限開放教育市場的同時(shí)，運(yùn)用國家權(quán)力，加大政策調(diào)控力度，制訂法律框架來規(guī)范跨國教育，克服高等教育市場的無序發(fā)展；歐陸國家傾向于利用國際力量，積極尋求歐洲范圍的國際合作，旨在通過建立跨國教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)控程序來促進(jìn)內(nèi)部的學(xué)術(shù)流動(dòng)。院校層面上，跨國教育的發(fā)展策略也不盡相同，美國的營利性高等教育機(jī)構(gòu)比較活躍，傳統(tǒng)高等教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)策略以舉辦分校和遠(yuǎn)程教育為主；澳大利亞、英國和新西蘭的高校更多以課程銜接、特許經(jīng)營等活動(dòng)策略拓展市場；歐陸國家重點(diǎn)鼓勵(lì)合作形式的跨國教育，特別是跨校園的聯(lián)合學(xué)位和雙學(xué)位項(xiàng)目。與英語國家普遍將競爭作為高等教育國際化范式不同，大部分的歐洲大陸國家尋求的是一種合作式的國際化策略，因?yàn)檫@種方法符合其傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)價(jià)值觀，而且從政策導(dǎo)向上來說，合作也是歐盟有關(guān)議程的主題。在輸入國家中，引進(jìn)國外一流大學(xué)來本國舉辦分校是一個(gè)帶有普遍性的做法，但中國以舉辦中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和中外合作辦學(xué)項(xiàng)目為主，其中項(xiàng)目安排有預(yù)科型、嫁接型、移植型、融合型等模式。

三、跨國教育帶來的挑戰(zhàn)

據(jù)布萊特和威斯特對(duì)部分亞洲國家(不包括中國)的預(yù)測，到2020年，這些國家對(duì)跨國教育的需求將達(dá)到48萬人。澳大利亞教育國際開發(fā)署(IDP)預(yù)測，到2025年接受澳大利亞跨國教育的學(xué)生數(shù)將可達(dá)30N人，占澳大利亞國際學(xué)生總數(shù)的47％?？鐕逃跒槎喾綆砝婧蜋C(jī)遇的同時(shí)，也帶來了挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：1．侵蝕教育主權(quán)教育主權(quán)是指國家處理國內(nèi)教育事務(wù)和在國際上保持教育獨(dú)立自主的最高權(quán)力。教育市場的開放而導(dǎo)致的跨國教育的涌入，無疑會(huì)使輸入國(特別是弱小的國家)的教育主權(quán)受到削弱。“WTO控制高等教育最大的負(fù)面影響將出現(xiàn)在發(fā)展中國家。這些國家迫切需要這樣的高等院校，它們能夠?qū)野l(fā)展做貢獻(xiàn)、產(chǎn)出適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枰难芯?、參與加強(qiáng)市民社會(huì)的行動(dòng)。一旦發(fā)展中國家的大學(xué)屈從于WTO所規(guī)范的國際學(xué)術(shù)市場，它們將會(huì)湮沒在著眼于營利而非對(duì)發(fā)展中國家的國家發(fā)展做貢獻(xiàn)的國外院校和教育項(xiàng)目之中。目前已在許多國家實(shí)施的認(rèn)證和質(zhì)量管理機(jī)制是否被允許目前尚不明確，但它們至少與跨國教育提供者有關(guān)?！薄坝捎趯⒏叩冉逃唤oWTO的規(guī)則來進(jìn)行管理，國家對(duì)高等教育的管轄權(quán)與制約必定會(huì)減弱。目前，隨著高等教育被看作是全球化有利可圖的進(jìn)出口產(chǎn)品的觀念深入人心，發(fā)展中國家將極有可能成為低質(zhì)的、陳舊的知識(shí)傾銷的大市場?！笨鐕逃咳胱钤愀獾慕Y(jié)局是發(fā)展中國家喪失了對(duì)進(jìn)口高等教育的控制能力，從而使其自身的高等教育自治權(quán)和發(fā)展權(quán)受到?jīng)_擊，特別是那些弱小貧窮的國家。

2．威脅文化安全

跨國教育的提供者(通常處在國際教育體系的中心、次中心或邊緣的中心)往往期望學(xué)生主動(dòng)接受或適應(yīng)輸出國的教育模式和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，因而跨國教育引起了人們對(duì)文化影響的關(guān)注。聯(lián)合國教科文組織的教育副總干事賈克斯·郝力克曾提出警告：“我認(rèn)為，危險(xiǎn)在于跨越國界出售教育的公司無論到那里，都會(huì)把同樣的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加于人，這就會(huì)把教育從一個(gè)國家的社會(huì)、文化和政治淵源中分離出來?！币簿褪钦f，跨國教育輸出國的社會(huì)價(jià)值會(huì)毫無疑問地反映到課程上，而置學(xué)生所在國的社會(huì)、文化背景于不顧。實(shí)際上，自20世紀(jì)80年代跨國教育得到迅速發(fā)展以來，跨國教育提供者所使用的教育教學(xué)方法都來自輸出國，很少會(huì)針對(duì)對(duì)象學(xué)生作出調(diào)整。在某種意義上，高等教育國際化是西方國家外交途徑的補(bǔ)充和政治的延續(xù)，目的之一是不斷傳播和灌輸本國的政治價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)，實(shí)施文化軟權(quán)利的侵犯。高等教育是一個(gè)國家重要的文化部門。如何在輸入跨國教育的同時(shí)，保持自己國家文化的相對(duì)獨(dú)立性，避免對(duì)本土文化的弱化甚至消解，維護(hù)國家文化安全，顯得尤其重要。3．消解教育公益性跨國教育在GATs框架下主要是以“商業(yè)存在”和“跨境交付”的方式體現(xiàn)的，隨著跨國教育活動(dòng)策略的多樣化，跨國教育也經(jīng)常伴隨著“境外消費(fèi)”和“自然人流動(dòng)”。也就是說，跨國教育已成為一種綜合性的、高層次的教育服務(wù)貿(mào)易。對(duì)于教育服務(wù)貿(mào)易提供者來說，教育服務(wù)貿(mào)易的首要目的就是營利。跨國教育的市場化特征也使得教育服務(wù)貿(mào)易帶有明顯的產(chǎn)業(yè)性，越來越多的營利性辦學(xué)機(jī)構(gòu)將進(jìn)人市場，教育質(zhì)量問題難于確保，直接損害教育的公益性原則和受教育者的權(quán)益。從上文對(duì)發(fā)達(dá)國家跨國教育發(fā)展理念和策略的分析，我們可以看出，跨國教育使得教育的營利性得到進(jìn)一步張揚(yáng)。因此，人們普遍擔(dān)心，世界貿(mào)易組織的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》帶來的競爭和市場化傾向?qū)⒏淖兏叩冉逃膫鹘y(tǒng)，消解教育的公益性。對(duì)此，阿爾特巴赫指出，如果高等教育受制于世界貿(mào)易組織規(guī)則的影響，高等教育的本質(zhì)將發(fā)生變化：“服務(wù)于社會(huì)福利的思想將處于第二位，高等學(xué)府將被迫屈從于符合國際協(xié)議和法律規(guī)定的一切現(xiàn)行的市場規(guī)則。在這樣的條件下，發(fā)展中國家的大學(xué)應(yīng)該對(duì)本國的發(fā)展和社會(huì)的鞏固作出貢獻(xiàn)則無從談起，屈從于世界貿(mào)易組織苛刻的市場規(guī)則必然會(huì)導(dǎo)致任何社會(huì)不管有多大價(jià)值的高等院校或遲或早被毀掉?！边@也就是為什么美國等世界貿(mào)易組織規(guī)則制訂者很少作出教育服務(wù)貿(mào)易承諾和歐洲在實(shí)施跨國教育過程中始終強(qiáng)調(diào)教育公益性的根本原因。

4．挑戰(zhàn)現(xiàn)行制度安排

質(zhì)量保障、認(rèn)證和資格認(rèn)可是構(gòu)建跨國教育運(yùn)行機(jī)制或制度安排的核心?，F(xiàn)有的多數(shù)質(zhì)量保障和認(rèn)證體系以國內(nèi)高教系統(tǒng)為導(dǎo)向，主要針對(duì)為本國學(xué)生在國內(nèi)舉辦的項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)，對(duì)外國機(jī)構(gòu)來本國辦學(xué)或本國機(jī)構(gòu)到國外辦學(xué)的質(zhì)量保障和認(rèn)證缺乏知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，另外，由于接受國和輸出國在質(zhì)量保障方面的控制和協(xié)調(diào)有限，直接影響跨國教育資格的效力和認(rèn)可，因此，跨國教育的發(fā)展對(duì)現(xiàn)行的質(zhì)量保障、認(rèn)證和資格認(rèn)可機(jī)制提出了一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。有鑒于此，在跨國教育呈現(xiàn)迅猛發(fā)展勢頭的同時(shí)，無論是國際組織，是跨國教育輸入或輸出國，還是學(xué)術(shù)界，都致力于通過積極的協(xié)調(diào)，解決跨國教育在質(zhì)量保障、認(rèn)證和資格認(rèn)可等方面的核心制度安排。

四、發(fā)展我國跨國教育的政策建議

1．制訂國際教育發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)對(duì)中外合作辦學(xué)和境外辦學(xué)的規(guī)劃和引導(dǎo)

英國、澳大利亞、新西蘭、新加坡等國家通過制訂國際教育發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施高等教育輸出、輸入政策，積極拓展教育服務(wù)貿(mào)易，在國際上獲得了較好的政治和經(jīng)濟(jì)利益。我國的教育服務(wù)貿(mào)易已涉及出國留學(xué)、來華留學(xué)、中外合作辦學(xué)、境外辦學(xué)、智力引進(jìn)、智力輸出、國際遠(yuǎn)程教育等領(lǐng)域，也涉及很多的部門，包括教育部、商務(wù)部、財(cái)政部、民政部、公安部、國家外匯管理局等。制訂國際教育發(fā)展戰(zhàn)略的目的是，確立教育對(duì)外開放在國家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，明晰發(fā)展理念，明確發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展重點(diǎn)，統(tǒng)合內(nèi)部各方面的力量，統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)工作，運(yùn)用各種策略和渠道，在教育國際交往中謀求和維護(hù)國家利益。這樣的戰(zhàn)略實(shí)際上看，旨在加強(qiáng)教育對(duì)外開放的目的性、計(jì)劃性，為構(gòu)建具有前瞻性、持續(xù)性和規(guī)范性的涉外教育法規(guī)和政策體系提供平臺(tái)和保障。發(fā)展戰(zhàn)略的制定也將十分有利于加強(qiáng)對(duì)中外合作辦學(xué)和境外辦學(xué)的規(guī)劃和政策引導(dǎo)。

從目前的辦學(xué)特征來看，我國中外合作辦學(xué)正處于一個(gè)由粗放型向質(zhì)量型逐步過渡的時(shí)期，處于一個(gè)“戰(zhàn)略機(jī)遇期”。國家應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)中外合作辦學(xué)的發(fā)展規(guī)劃和政策引導(dǎo)，強(qiáng)化引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源、提升能力建設(shè)的發(fā)展理念和政策導(dǎo)向。同時(shí)，我們不能只是讓國際教育資本來瓜分我國的教育市場，而應(yīng)該學(xué)習(xí)國外在開辟國際教育市場方面的經(jīng)驗(yàn)，充分利用《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》條款所蘊(yùn)含的教育規(guī)則，抓住我國國際地位和影響力不斷提升的有利契機(jī)，通過高校間和跨部門的橫向聯(lián)合，盤活國內(nèi)資源，將我國已具備條件的優(yōu)秀大學(xué)和優(yōu)秀的專業(yè)課程推向發(fā)展中國家，將有自己特色的高等教育項(xiàng)目推向發(fā)達(dá)國家，參與國際教育市場的競爭，通過高等教育輸出來獲得國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的利益，這也是提升我國軟實(shí)力必須走的一步。在當(dāng)前我國一部分的高校已具備教育輸出的能力，加快發(fā)展境外辦學(xué)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟的條件下，國家適時(shí)加以引導(dǎo)與支持，從而促進(jìn)這項(xiàng)工作的開展。

2．繼續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新，優(yōu)化跨國教育的發(fā)展環(huán)境

(1)加強(qiáng)教育涉外法規(guī)建設(shè)。世界貿(mào)易組織不僅是經(jīng)濟(jì)的象征，而且也是制度的象征。在教育服務(wù)領(lǐng)域，我們應(yīng)在所承諾的范圍內(nèi)。轉(zhuǎn)變政府管理職能，加強(qiáng)政府宏觀管理，健全和規(guī)范政府的管理行為和學(xué)校的辦學(xué)行為，從制度上為教育服務(wù)營造更有保障的公平競爭環(huán)境。在教育涉外法規(guī)建設(shè)和教育涉外服務(wù)市場的規(guī)范管理方面，近年來我國已做了大量的工作，先后出臺(tái)了《中外合作舉辦教育考試暫行管理辦法》、《自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)管理規(guī)定》及《自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則》、《高等學(xué)校境外辦學(xué)暫行管理辦法》、《中外合作辦學(xué)條例》及《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》等教育涉外法規(guī)，成立了教育涉外監(jiān)管機(jī)構(gòu)，開設(shè)了教育涉外監(jiān)管信息網(wǎng)，加大了對(duì)自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)、中外合作辦學(xué)、在中國舉辦的國際教育考試和國際教育會(huì)展等活動(dòng)的監(jiān)管力度。但在來華留學(xué)、國際遠(yuǎn)程教育、聘請(qǐng)外籍教師等方面，我們還缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，因此，需要進(jìn)一步健全教育涉外法規(guī)，依法對(duì)國際教育服務(wù)和教育涉外活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范管理，逐步形成比較完善的教育涉外法規(guī)和監(jiān)管制度。

除了健全相關(guān)的教育涉外法規(guī)以外，我們還應(yīng)根據(jù)教育對(duì)外開放事業(yè)發(fā)展的需要，完善現(xiàn)行法律法規(guī)、優(yōu)化法制環(huán)境。

(2)維護(hù)教育主權(quán)與文化安全。我們要在強(qiáng)調(diào)增加國際理解的同時(shí)，樹立文化安全觀念，維護(hù)并發(fā)展自己的文化。文化安全是國家安全的重要組成部分，文化安全取決于本國傳統(tǒng)文化的發(fā)展能力和對(duì)外開放程度，也取決于本國文化與外國文化的依存關(guān)系。強(qiáng)調(diào)文化安全，并不意味著死死守住自己的文化不放，而是要與時(shí)俱進(jìn)，在繼承本民族文化精髓的基礎(chǔ)上融合外國先進(jìn)文化，通過國際文化交往，提高自身的文化品質(zhì)和競爭力，擴(kuò)大文化的影響力?！半S著加入世貿(mào)組織后教育開放度的加大，將有更多的西方教育機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國，并帶來其思想和文化影響。教育領(lǐng)域維護(hù)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，反對(duì)西化、分化的任務(wù)將更加艱巨。此外，在更加開放的條件下，在吸收國外先進(jìn)文明成果的同時(shí)，保持和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)也是我們的神圣職責(zé)?！睆慕逃^程來看，課程和教師是文化傳播的重要載體。在中外合作辦學(xué)中，我們固然需要規(guī)定漢語為基本教學(xué)語言，規(guī)定國情和反映本國文化課程的開設(shè)，規(guī)定引進(jìn)的教材需要審核，要求中方教學(xué)人員應(yīng)參與辦學(xué)的全過程，要求中方洞悉外方的辦學(xué)動(dòng)機(jī)并在辦學(xué)過程中掌握辦學(xué)主導(dǎo)權(quán)，但在“全球化”和“因特網(wǎng)”時(shí)代，面對(duì)外方有意無意的文化滲透，正如有學(xué)者所指出的，重要的不是以“防火墻”來“拒敵于千里之外”，而是以提高自身的免疫力來加強(qiáng)“消毒”和“殺毒”的戰(zhàn)斗力。對(duì)于外國文化，我們可以認(rèn)同，可以抗拒，也可以有選擇地吸收。中外合作辦學(xué)過程中，文化碰撞與沖突在所難免，重要的是教會(huì)我們的學(xué)生“在碰撞、沖突中尋求對(duì)話、融合，在引進(jìn)、借鑒中進(jìn)行批判、排斥，在共性中尋找差異性，在差異性中尋找共同性。”文化安全的關(guān)鍵在于在文化交往中提高文化自覺。

(3)建立質(zhì)量認(rèn)證制度，完善質(zhì)量保障機(jī)制。目前，我國對(duì)中外合作辦學(xué)的質(zhì)量保障問題還沒引起足夠的重視。全國范圍內(nèi)，除個(gè)別地區(qū)(如上海)外，都還沒建立有效的質(zhì)量保障體系。建立質(zhì)量認(rèn)證制度的目的是建立標(biāo)準(zhǔn)和要求，推動(dòng)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目建立自身的質(zhì)量保障機(jī)制和自評(píng)，并利用認(rèn)證結(jié)果加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，保證中外合作辦學(xué)質(zhì)量。認(rèn)證制度也是提高我國教育的國際認(rèn)可度及與世界教育的對(duì)話的有效手段。這同時(shí)也是我國政府轉(zhuǎn)變職能，建立和完善新的行政管理機(jī)制的客觀要求。

如果認(rèn)為我們現(xiàn)在在整個(gè)高等教育系統(tǒng)建立認(rèn)證制度的條件和時(shí)機(jī)還不成熟，我們不妨先開展中外合作辦學(xué)的質(zhì)量認(rèn)證試點(diǎn)，甚至可以考慮把認(rèn)證與資格認(rèn)可結(jié)合起來，建立一個(gè)專門的中外合作辦學(xué)質(zhì)量和資格認(rèn)證中介組織，以妥善解決目前對(duì)中外合作辦學(xué)頒發(fā)的學(xué)歷、學(xué)位既不承認(rèn)又不限制的尷尬局面。

除了建立認(rèn)證制度外，還應(yīng)積極發(fā)揮行業(yè)組織的作用。目前，我們還沒有建立中外合作辦學(xué)的行業(yè)組織，應(yīng)把推動(dòng)類似組織的建立提上議事日程，盡早讓其發(fā)揮其相互交流、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和自我約束、自我監(jiān)督的作用，逐步建立起“專家評(píng)議、政府審批、國際規(guī)約、學(xué)校自控、中介認(rèn)證、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督”的良性質(zhì)量保障機(jī)制，保障中外合作辦學(xué)的健康發(fā)展，維護(hù)消費(fèi)者的利益，提高教育的國際認(rèn)可度。

3．參與國際組織與國際規(guī)則制定，建立有利于我們發(fā)展的國際環(huán)境

經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是許多區(qū)域性政府間組織和民間組織的出現(xiàn)。同一地區(qū)、地位相似或利益相近的國家組建利益共同體。這些組織越來越強(qiáng)調(diào)凝聚各國或各方共識(shí)，制訂共同的行動(dòng)框架。在教育服務(wù)貿(mào)易自由化日益發(fā)展的背景下，許多國家和國際組織都在通過雙邊的、區(qū)域性的和國際的機(jī)制，來回應(yīng)日益增長的跨國教育對(duì)高等教育質(zhì)量保障和資格認(rèn)可提出的挑戰(zhàn)。各跨國質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)也在轉(zhuǎn)向采用通用的質(zhì)量評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為這是保證跨國教育提供者的合法性的有效途徑，確保消費(fèi)者所接受的教育達(dá)到了認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)，其所獲得的資格也得到國際認(rèn)可。聯(lián)合國教科文組織發(fā)起的“國際質(zhì)量保障、認(rèn)證和資格認(rèn)可全球論壇”，通過在國家和地區(qū)間加強(qiáng)信息溝通，分享經(jīng)驗(yàn)，希望在地區(qū)一級(jí)通過加強(qiáng)合作研究和合作項(xiàng)目來促進(jìn)跨國教育的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。經(jīng)濟(jì)合作組織也出于其政治、經(jīng)濟(jì)等方面的目的，熱衷于建立全球性的高等教育質(zhì)量保障措施的嘗試與推廣。兩者最后共同起草了《關(guān)于高質(zhì)量提供跨境高等教育問題的指導(dǎo)綱要》，目的是提高跨國教育的質(zhì)量和認(rèn)可度。這一綱要盡管沒有強(qiáng)制性，但將起到重要的引導(dǎo)作用。作為世界上最大的輸入國家，我們應(yīng)該積極參與類似的國際行動(dòng)，通過國際力量，確保學(xué)生與社會(huì)的利益。

我國高等教育的國際認(rèn)可度還不高，在學(xué)歷、文憑和學(xué)位的互認(rèn)方面，除了簽署《亞太地區(qū)高等教育學(xué)歷、文憑和學(xué)位相互承認(rèn)地區(qū)公約》外，我國目前僅與27個(gè)國家和地區(qū)簽定了學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)協(xié)議。學(xué)歷、文憑和學(xué)位的互認(rèn)問題目前是我國輸出教育的最大技術(shù)障礙。要消除這一障礙，光靠雙邊努力難于解決問題，我們必須主動(dòng)參與國際質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)和地區(qū)性的質(zhì)量保障和文憑學(xué)位認(rèn)可組織的活動(dòng)，宣傳并改進(jìn)我們的高等教育質(zhì)量保障，提高我國高等教育的國際認(rèn)可度。中國教育要融人世界，就必須主動(dòng)參與教育國際事務(wù)，參與國際或區(qū)域性教育組織，加強(qiáng)信息交流和溝通，并參與國際規(guī)則的制訂，營造一個(gè)有利于我國教育對(duì)外開放和發(fā)展的國際環(huán)境。

4．優(yōu)化跨國教育活動(dòng)策略，促進(jìn)跨國教育的健康和平衡發(fā)展

(1)優(yōu)化辦學(xué)模式，提升教育輸入質(zhì)量。應(yīng)配合涉外法規(guī)建設(shè)和教育質(zhì)量保障和認(rèn)證制度的構(gòu)建，逐步放開教育市場，在優(yōu)化中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，利用“跨境交付”方式下的市場準(zhǔn)人和國民待遇未作承諾和“商業(yè)存在”方式下未承諾給予國民待遇的有利條件，適當(dāng)引進(jìn)國外一流大學(xué)來國內(nèi)獨(dú)立舉辦分校，探索通過遠(yuǎn)程教育引進(jìn)國外教育資源的新模式。

與其他方式下的教育服務(wù)貿(mào)易相比，“商業(yè)存在”對(duì)輸入國來說具有明顯的優(yōu)勢?！吧虡I(yè)存在”下的跨國教育的經(jīng)濟(jì)和教育回報(bào)要比“境外消費(fèi)”高，不僅因?yàn)樽再M(fèi)留學(xué)生回國率低，容易導(dǎo)致人才外流，而且附帶的資金外流也不可估量。因此，國家應(yīng)重點(diǎn)鼓勵(lì)國外教育機(jī)構(gòu)來國內(nèi)辦學(xué)。在辦學(xué)模式上，重點(diǎn)鼓勵(lì)獨(dú)立設(shè)置和非獨(dú)立設(shè)置的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，鼓勵(lì)融合型的和移植型的中外合作辦學(xué)項(xiàng)目。

引進(jìn)國外一流大學(xué)來國內(nèi)建立分校，這幾乎是所有主要跨國教育輸入國的做法。日本、韓國、新加坡、馬來西亞、以色列等國家都利用西方高等教育發(fā)達(dá)國家急欲拓展國際教育市場的機(jī)會(huì)，吸引世界一流大學(xué)到本國來辦學(xué)，彌補(bǔ)國內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源的不足，提升教育國際競爭力，發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)，開放和引進(jìn)人力資源。我們也可以學(xué)習(xí)這些國家的做法，采用政府邀請(qǐng)的辦法，在未來幾年內(nèi)有計(jì)劃地引進(jìn)若干所世界一流大學(xué)來國內(nèi)獨(dú)立舉辦公益性的分校或合作大學(xué)，并在土地、投入等方面給予一定的支持。

遠(yuǎn)程跨國教育因?yàn)槠潇`活性和低成本在歐美國家已非?；钴S。因此，我們急需要加快制訂有關(guān)的法規(guī)，有節(jié)制地、部分地開放“跨境交付”市場，積極探索通過遠(yuǎn)程國際教育來引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)教育資源的路子，同時(shí)也為我們今后實(shí)施“跨境交付”式的輸出積累經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。

(2)切實(shí)加強(qiáng)境外辦學(xué)，推動(dòng)我國的教育輸出。教育服務(wù)是雙向的，除了引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源外，我們的優(yōu)質(zhì)資源和高水平的大學(xué)和專業(yè)也要走出國門辦學(xué)，參與國際合作與競爭，只有堅(jiān)持“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，才能全面提高教育對(duì)外開放水平。

5．加強(qiáng)研究，建立信息管理系統(tǒng)，提高決策的科學(xué)性

從目前的情況來看，我們急需進(jìn)行三方面的研究。在政策層面，我們需要對(duì)現(xiàn)行中外合作辦學(xué)和境外辦學(xué)制度安排的效度和走勢研究、對(duì)我國教育服務(wù)貿(mào)易或教育對(duì)外開放戰(zhàn)略的研究、對(duì)別國和國際教育市場的研究、對(duì)國別和地區(qū)性跨國教育政策的研究以及對(duì)國際政策的研究。區(qū)域性組織或國際組織的政策文件雖然有時(shí)不具有強(qiáng)制性，但對(duì)各國具有很強(qiáng)的引導(dǎo)性。對(duì)這些政策的研究，我們不僅需要研究其內(nèi)容、出臺(tái)的背景和過程，更需要研究國際組織背后的價(jià)值取向。只有這方面的研究透了，我們才可以做到知根知底，主動(dòng)融入國際教育市場，更好地謀求和維護(hù)國家的利益。另外，我們也需要加強(qiáng)中觀層面的政策研究。特別是因?yàn)槲覈谌耸馈吧虡I(yè)存在”方式下沒有承諾給予中外合作辦學(xué)以國民待遇，這就意味著我們可以根據(jù)自己的承受能力和競爭態(tài)勢的變化，給某國以某項(xiàng)國民待遇或超國民待遇(如免征營業(yè)稅、對(duì)進(jìn)口科教用品免征關(guān)稅)，但這并不意味著其他國家一定就可以享有同等待遇。在具體操作中，地方政府可以根據(jù)本地實(shí)際需要，有針對(duì)性地給予某類中外合作辦學(xué)以國民待遇甚至超國民待遇，也就是說，不同地區(qū)之間國民待遇的差異彈性是允許的。這就給地方政府創(chuàng)造性地制訂適合本地區(qū)中外合作辦學(xué)發(fā)展的政策提供了余地。同時(shí)，地區(qū)性中外合作辦學(xué)的規(guī)劃、運(yùn)行機(jī)制和制度保障的研究也需要加強(qiáng)。在實(shí)踐層面，我們需要更多的自下而上的實(shí)證研究，分析中外合作辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)需求和效益，梳理合作辦學(xué)的經(jīng)驗(yàn)和問題，研究院校中外合作辦學(xué)政策的制訂和管理模式，比較不同活動(dòng)策略的優(yōu)劣，探討理想的組織策略、內(nèi)部管理和運(yùn)行機(jī)制。在理論層面，我們需要加強(qiáng)對(duì)跨國教育理論的研究，我們不僅需要一套成型的理論來分析具體問題，也需要為消除體制性障礙或制度創(chuàng)新提供理論支撐。因此，應(yīng)加強(qiáng)跨國教育方面的課題立項(xiàng)，并建立相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)。

第2篇：教育政策的意義范文

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)義務(wù)教育；均衡發(fā)展；財(cái)政政策

近年來，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展差異顯著，突出表現(xiàn)在辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入、師資水平和教育質(zhì)量等方面。這種差距加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的失衡，阻礙了義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2005年5月25日，教育部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求各級(jí)教育行政部門把今后義務(wù)教育工作重心進(jìn)一步落實(shí)到辦好每一所學(xué)校和關(guān)注每一個(gè)孩子健康成長上來，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間教育差距擴(kuò)大的勢頭，逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。這表明我國義務(wù)教育政策將發(fā)生轉(zhuǎn)變，從忽視農(nóng)村教育發(fā)展轉(zhuǎn)為優(yōu)先向農(nóng)村地區(qū)、弱勢群體傾斜；從集中優(yōu)質(zhì)資源打造重點(diǎn)學(xué)校、培育精英的教育轉(zhuǎn)向面向大多數(shù)人的教育，重視基礎(chǔ)教育的公共性、公平性。義務(wù)教育具有“公共產(chǎn)品”的特性，它作為一項(xiàng)公共支出，理應(yīng)由國家承擔(dān)，政府提供。本文從財(cái)政的角度，提出促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策。

一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要性

(一)義務(wù)教育機(jī)會(huì)均等是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本要求。教育公平是社會(huì)公平的基本組成部分，而義務(wù)教育的權(quán)利平等和機(jī)會(huì)均等，則是實(shí)現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會(huì)里，人的基本教育權(quán)利，是人的生存和發(fā)展的基本條件之一。作為政府提供的最低標(biāo)準(zhǔn)的合格規(guī)范教育，保障的是人的基本人權(quán)和發(fā)展權(quán)利。所以，為所有兒童提供平等的義務(wù)教育權(quán)利和機(jī)會(huì)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本要求，是政府必須承擔(dān)的職責(zé)。為此，無論兒童出生于城市還是鄉(xiāng)村，政府都應(yīng)該為各地區(qū)提供均衡的經(jīng)費(fèi)，使他們接受相同條件和水準(zhǔn)的義務(wù)教育。

(二)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴(kuò)大，如果不加以有效遏制，必將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)村教育，特別是農(nóng)村義務(wù)教育的水平如何，關(guān)系到我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，必然造成農(nóng)村文盲增多、勞動(dòng)力素質(zhì)下降，使其陷入“落后—貧困—教育水平低下—更落后”的不良循環(huán)。人力資本理論認(rèn)為，教育投資就是生產(chǎn)投資，通過接受教育，人們的經(jīng)濟(jì)決策效率得到了提高，人們的獲利能力也相應(yīng)得到了提高。而且在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如農(nóng)村，初等教育的投資收益率是最高的。因此，加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入是縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。

二、促進(jìn)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政政策

(一)加大政府對(duì)義務(wù)教育的投入力度，并明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。其一，中央政府要下決心壓縮其他開支，確保國家教育財(cái)政性支出占GDP的比例達(dá)到4％，并在2010年達(dá)到4.5％左右。各地政府也要嚴(yán)格按照新修改的《義務(wù)教育法》的要求，教育投入要確實(shí)做到“三個(gè)增長”，年初看預(yù)算，年終查決算。人大要加強(qiáng)對(duì)同級(jí)人民政府落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長”的法律監(jiān)督。其二，各級(jí)教育投入既要解決總量投入不足的問題，也要解決配置不均衡的問題，明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。在教育資源的分配中，要對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育給予更多的政策照顧和傾斜，真正縮小農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投Adz的差距。

(二)進(jìn)一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，明確各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)責(zé)任。我國現(xiàn)行的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制是實(shí)施“由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入以最困難的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政為主體。從目前的情況來看，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的情況下，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)僅依靠縣鄉(xiāng)的財(cái)力是很難保證的，進(jìn)一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，必須在強(qiáng)化縣級(jí)政府作為管理主體的管理責(zé)任的同時(shí)，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)責(zé)任，加大縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入主體責(zé)任，健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制?？梢愿鶕?jù)各級(jí)政府的現(xiàn)實(shí)財(cái)政能力，對(duì)東、中、西部三類地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的初始來源和責(zé)任作出明確合理的分工，對(duì)教師工資、公用經(jīng)費(fèi)、危房改造等義務(wù)教育所需要的各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，分別由各級(jí)政府財(cái)政來分擔(dān)。建議中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)部分責(zé)任；東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級(jí)政府也應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的部分經(jīng)費(fèi)。通過明確各級(jí)財(cái)政主體的投入責(zé)任，為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展提供可靠的經(jīng)費(fèi)保障，真正將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政體系。(三)同一區(qū)域內(nèi)，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化撥款制度。有條件的地區(qū)可以不區(qū)分城市和農(nóng)村，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行義務(wù)教育均等化撥款制度。以北京為例，2001年北京市教委、北京市財(cái)政局重新修訂了《北京市普通教育事業(yè)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)》，新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)滿足教學(xué)所必需的正常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)做了明確規(guī)定，不再分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行統(tǒng)一的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。市級(jí)財(cái)政還專門設(shè)立了農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)資金，規(guī)定每年至少投入一億元重點(diǎn)支持農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整、改善辦學(xué)條件、消除危房、信息化建設(shè)、教師培訓(xùn)等項(xiàng)目，為“城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)”提供了資金支持和制度保證。

(四)落實(shí)國家義務(wù)教育財(cái)政“低?！闭?。確保貧困地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政投入。國家義務(wù)教育財(cái)政“低保”是指國家對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)校完成國家規(guī)定教育目標(biāo)所需的辦學(xué)條件的最低經(jīng)費(fèi)投入的保障，主要解決貧困地區(qū)、貧困人口義務(wù)教育辦學(xué)條件達(dá)到國家規(guī)定的最低要求。教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》明確提出了制定出臺(tái)各地義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件最低保障線，建立和完善義務(wù)教育學(xué)校的“基尼系數(shù)”等推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的措施。從義務(wù)教育均衡推進(jìn)與政府財(cái)政能力的關(guān)系來看，貧困地區(qū)義務(wù)教育均衡僅依靠地方政府的財(cái)政能力是不可能實(shí)現(xiàn)的。中央政府對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中起著不可替代的積極作用。在義務(wù)教育“低?！敝贫认拢胤秸饕?fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展問題，尤其關(guān)注對(duì)本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。中央政府主要負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的非均衡問題，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、均衡義務(wù)教育階段投入低于全國平均水平的地區(qū)，建立義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，以預(yù)算的形式確保貧困地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政投入。

第3篇：教育政策的意義范文

據(jù)了解，該《報(bào)告》是在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)推出的智庫報(bào)告。

國務(wù)院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心主任黃承偉在會(huì)上介紹，《報(bào)告》將按年度出版，旨在及時(shí)記錄波瀾壯闊的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐進(jìn)程，描繪、揭示其脈絡(luò)和重要特征，發(fā)現(xiàn)存在的問題并提出對(duì)策建議，具有重大現(xiàn)實(shí)和歷史意義。一方面，它能夠?yàn)榉鲐氼I(lǐng)域政策制定者、研究者、實(shí)踐者乃至全社會(huì)提供一個(gè)密切觀察和跟進(jìn)思考貧困問題與精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐的窗口，為相關(guān)政策的制定與完善提供參考，為廣大扶貧工作者更有效開展扶貧工作提供啟示。另一方面，它能夠全程跟蹤、縱深描繪到2020年我國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、完成全面建成小康社會(huì)決勝階段最艱巨任務(wù)的歷史進(jìn)程。

《報(bào)告》共分為兩大版塊七個(gè)章節(jié)，其中，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想版塊，包含精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、精準(zhǔn)扶貧方略的形成、精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)等內(nèi)容，是關(guān)于精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的全面介紹和論述；精準(zhǔn)扶貧政策體系版塊，包含產(chǎn)業(yè)扶貧和轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧的精準(zhǔn)政策、易地扶貧搬遷的精準(zhǔn)政策、教育扶貧的精準(zhǔn)政策、救濟(jì)式扶貧的精準(zhǔn)政策、生態(tài)扶貧和資產(chǎn)收益扶貧的精準(zhǔn)政策以及完善貧困治理體制機(jī)制的政策措施。前者關(guān)注的是思想性、理念性、立場性問題；后者是“功能單元”的集合體，關(guān)注的是行動(dòng)性、戰(zhàn)術(shù)性、策略性問題。

第4篇：教育政策的意義范文

【關(guān) 鍵 詞】教育政策/邏輯分析/主體性/價(jià)值追求

【作者簡介】蔣園園(1982-)，女，江蘇鹽城人，加拿大布萊頓大學(xué)教育學(xué)碩士，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向：教育管理學(xué)、教育政策和法規(guī)。華東師范大學(xué)，上海　200062

中圖分類號(hào)：G40-011.8　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1674-5485(2009)06-0014-04

什么是教育政策主體性？教育政策主體性是一種認(rèn)識(shí)論屬性，還是本體論屬性，抑或是價(jià)值論屬性？教育政策主體性價(jià)值對(duì)教育政策的邏輯構(gòu)成具有什么樣的影響？教育政策現(xiàn)象能否超越教育政策主體性而獲得一種普遍意義上的客觀性？在以往的教育政策學(xué)理論研究中，這些問題都是沉睡著的“斯芬克斯”之謎。

從邏輯學(xué)的角度來看，教育政策主體性是很重要的教育政策范疇，它的主要內(nèi)涵是作為教育政策主體的國家或政府（決策主體）、專家和智囊（咨詢主體）以及教育行政機(jī)構(gòu)及其官員（執(zhí)行主體）所具有的合目的性和合規(guī)律性。合目的性和合規(guī)律性是教育政策價(jià)值體系中高于其他范疇的上位價(jià)值范疇。正是合目的性和合規(guī)律性左右了現(xiàn)代教育政策主體性價(jià)值的形式和內(nèi)容。為此，教育政策主體性價(jià)值不能脫離教育政策主體性來作為合目的性的前提，價(jià)值不能自證其合規(guī)律性，而必須通過認(rèn)識(shí)論和實(shí)踐論來尋找價(jià)值證據(jù)，這是教育政策主體性價(jià)值邏輯分析的一個(gè)基本手段。

一、教育政策主體性價(jià)值的緯度

教育政策主體認(rèn)識(shí)、信仰等許多問題，其實(shí)均可回溯到簡單的思想范疇，這些思想范疇通過邏輯學(xué)就能得到透徹的處理。教育政策主體性價(jià)值的緯度是教育政策實(shí)踐主體之間相互作用和關(guān)系的客觀依據(jù)。E·迪爾凱姆(Emile Durkeim)曾說過，許多社會(huì)現(xiàn)象之所以具有一種規(guī)律的性質(zhì)，實(shí)際上是強(qiáng)制性的結(jié)果，而不是普遍性的結(jié)果。人們在強(qiáng)制性面前往往將這種社會(huì)現(xiàn)象看成是一個(gè)自然的事實(shí)，而不是某些利益集團(tuán)制造的結(jié)果。[1]教育政策作為現(xiàn)代教育的一個(gè)領(lǐng)域，教育政策主體是形成價(jià)值觀念、構(gòu)成價(jià)值關(guān)系以及影響價(jià)值判斷的核心要素，因此，對(duì)于教育政策主體性價(jià)值緯度的探究是非常必要的。價(jià)值不僅體現(xiàn)著對(duì)人的需要的某種滿足，而且還體現(xiàn)著人的主動(dòng)追求。作為主體性價(jià)值的形式概念，其本質(zhì)體現(xiàn)為：教育政策實(shí)施是使主體自身作為教育政策的對(duì)象，然后再成為主體的過程，有著更多的“價(jià)值負(fù)載”或“多重利益”參與其中。教育政策主體性價(jià)值是教育政策價(jià)值選擇的結(jié)果，即教育政策的制定與實(shí)施本質(zhì)上是教育政策主體的一種利益表達(dá)與整合過程，包括概念、判斷和推論在內(nèi)的通常所謂主觀思維形式，其中教育政策的價(jià)值取向作為主體構(gòu)成的重要組成部分和主體的重要特征決定或支配著主體的價(jià)值選擇。

（一）主體性價(jià)值：概念的緯度

作為邏輯學(xué)研究對(duì)象的概念，教育政策主體性價(jià)值總是對(duì)于主體本身而言的，除了屬于思維本身和通過思維所產(chǎn)生的東西外不能有別的內(nèi)容。從主體性價(jià)值質(zhì)的規(guī)定性來看，主體精神是自由的東西，是作為自覺地存在著的實(shí)體性力量。教育政策主體不僅要意識(shí)到自己肩負(fù)的教育政策責(zé)任以及教育政策的本質(zhì)和價(jià)值，而且要考察教育政策本質(zhì)的客觀邏輯并建構(gòu)教育政策活動(dòng)的新型人際態(tài)度和思維方式。主體能力是把自己從一種潛在的主客統(tǒng)一體變成一種現(xiàn)實(shí)的中介，即具有外部實(shí)在性的主體性統(tǒng)攝客體性的統(tǒng)一整體的內(nèi)在中介，是認(rèn)識(shí)和改造世界的決定性力量。主體價(jià)值是指主體通過其對(duì)象性的各種活動(dòng)，創(chuàng)造出適合作為主體在人的物質(zhì)文化與精神發(fā)展方面所需的各種事物。這些產(chǎn)品反映著人的主體精神和主體能力，是人主體性的確鑿證據(jù)。主體性價(jià)值的概念不是現(xiàn)成的東西，也不是任何其他東西產(chǎn)生的，而是它自己活動(dòng)的產(chǎn)物，它只是在把自己建立起來時(shí)才存在，它本身就是這樣一種自己實(shí)現(xiàn)自己、自己產(chǎn)生自己、自己創(chuàng)造自己的活動(dòng)，這種活動(dòng)一停止，概念就不再是概念，主體性就不再是主體性了，主體性價(jià)值就不再是主體性價(jià)值了。

由此可見，從概念的緯度把論述教育政策主體性價(jià)值存在和本質(zhì)的客觀邏輯看作是概念來展示，這里面除去邏輯學(xué)（作為邏輯學(xué)、本體論及認(rèn)識(shí)論和辯證法的統(tǒng)一）所應(yīng)有的意義之外，還包含著必須把論述從一系列價(jià)值原則及其理論依據(jù)到教育政策活動(dòng)主體之間相互作用所形成的基本問題和關(guān)系，作為自我意識(shí)的精神或思想，即著重揭示貌似自然的事實(shí)或“規(guī)律”背后的利益關(guān)系、價(jià)值選擇和價(jià)值沖突，平衡和協(xié)調(diào)不同利益群體的需要來展示的思想，并為此準(zhǔn)備教育政策主體性價(jià)值的取向模式和內(nèi)在格架。在教育政策科學(xué)理論的發(fā)展歷程中，人們曾經(jīng)從許多不同角度和層面討論政策研究或政策分析，但對(duì)教育政策主體性價(jià)值概念是一種自由的、創(chuàng)造性活動(dòng)的認(rèn)識(shí)沒有給予關(guān)注。其實(shí)，正是因?yàn)閮r(jià)值的涉入使教育政策的主體性自覺地變?yōu)榱舜嬖谥膶?shí)體性力量。就公共政策本身的特點(diǎn)和當(dāng)前我國教育政策的具體背景來看，教育政策主體性價(jià)值直接影響甚至決定教育政策的性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會(huì)公正的程度。

（二）主體性價(jià)值：判斷的緯度

概念自身是教育政策主體性價(jià)值的出發(fā)點(diǎn)，它仿佛是一粒種子，從那里將要生長出主體性的整棵植株。因此，從判斷的緯度分析教育政策主體性價(jià)值，即以普遍性的形式把存在和本質(zhì)的全部內(nèi)容包含在主體性價(jià)值自身之中，來引導(dǎo)教育政策的形成，影響教育政策的過程，決定教育政策的結(jié)果，是貫穿在教育政策一切特殊性和個(gè)體性中的“靈魂”。一般而言，教育政策主體可以被簡單界定為直接或間接地參與教育政策制定過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。然而，無論是教育政策功能的實(shí)現(xiàn)還是教育政策需要的滿足以及教育政策的實(shí)踐活動(dòng)都是構(gòu)成教育政策的必要要素，是構(gòu)成教育政策主體價(jià)值的客體內(nèi)容?；诮逃咧黧w性價(jià)值的判斷，我們可以把價(jià)值普遍性和特殊性的否定統(tǒng)一所抽象出的主體需要作為教育政策實(shí)踐中主體性價(jià)值的利益訴求和選擇取向。實(shí)際上教育政策主體性價(jià)值判斷突破了所展開的客觀性分析過程，是把自身的內(nèi)容創(chuàng)造成為自己的客體的自由創(chuàng)造活動(dòng)。因?yàn)閮r(jià)值本身既是特殊的東西，又是普遍的東西。教育政策主體性價(jià)值判斷的進(jìn)展重演了教育政策主體性價(jià)值概念從存在到本質(zhì)到概念的邏輯發(fā)展進(jìn)程。

托斯頓·胡森和莫里斯·科根曾經(jīng)對(duì)決策者與研究者之間的相互關(guān)系進(jìn)行過研究，認(rèn)為他們分屬于“政治”與“學(xué)術(shù)”兩種不同的文化，由于不平等的地位、看問題的不同角度以及對(duì)學(xué)術(shù)的不同看法，決策者和研究者之間的緊張關(guān)系和意見分歧常常會(huì)引起他們的分裂”。[2]為何會(huì)分裂，從主體性價(jià)值判斷的緯度來看，教育政策主體性價(jià)值概念內(nèi)在的否定性把自身內(nèi)部的各個(gè)環(huán)節(jié)區(qū)分了開來，同時(shí)又把區(qū)分開的環(huán)節(jié)的同一性建立起來了。決策主體作為國家利益的代表，咨詢主體和執(zhí)行主體作為教育利益的代表，由于利益追求的差異會(huì)表現(xiàn)為價(jià)值認(rèn)識(shí)和選擇上的沖突。面對(duì)國家教育權(quán)力、教育制度、受教育權(quán)利、受教育機(jī)會(huì)、教育資源、教育過程中個(gè)人與組織的活動(dòng)、政策環(huán)境，教育政策主體性價(jià)值概念原始的統(tǒng)一性被教育政策主體性價(jià)值判斷分割，從而把教育政策主體性價(jià)值的內(nèi)容顯示出來了，就好像種子發(fā)芽把種子內(nèi)部的潛能表現(xiàn)出來了一樣。自身判斷將教育權(quán)力分配關(guān)系、受教育權(quán)利與機(jī)會(huì)分配關(guān)系、特定教育制度框架下個(gè)人及組織活動(dòng)的關(guān)系、教育資源配置關(guān)系、教育政策與其政策環(huán)境的關(guān)系等概念中潛在的規(guī)定性揭示了出來。

（三）主體性價(jià)值：推理的緯度

教育政策本質(zhì)上應(yīng)該是教育政策的客體屬性與主體的需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上所形成的一種效用關(guān)系。教育政策主體性價(jià)值概念自身是否定的自身統(tǒng)一，因而就是有生命力的、能動(dòng)的、發(fā)展的東西。教育政策主體性價(jià)值判斷所建立的各種有區(qū)別的環(huán)節(jié)的同一最初是抽象的，在教育政策活動(dòng)的過程中，不同的政策價(jià)值主體需要、利益、活動(dòng)等動(dòng)態(tài)地交織在一起，政策主體必然要面對(duì)政策問題作出價(jià)值選擇，經(jīng)過判斷從一種形式到另一種形式的轉(zhuǎn)化和發(fā)展過程，不同內(nèi)容和類型的價(jià)值選擇之間相互博弈，通過價(jià)值組合和價(jià)值對(duì)抗等活動(dòng)，最終構(gòu)成不同的價(jià)值選擇模式與取向，當(dāng)這種同一被建立為具體的同一時(shí)，判斷就過渡到了推理。教育政策主體性價(jià)值推理是概念和判斷的統(tǒng)一，從概念自身的原始統(tǒng)一性來說，由于教育政策對(duì)象主體的價(jià)值追求是為教育活動(dòng)提供教育環(huán)境或分配教育資源，使主體自身的教育活動(dòng)得以有效的完成。為此，引導(dǎo)和促進(jìn)教育政策主體確立合理的價(jià)值取向具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。從判斷的自我分化來說，教育政策主體性價(jià)值決定并表現(xiàn)著教育政策的功能、教育政策主體的需要以及教育政策實(shí)踐活動(dòng)。

正因?yàn)槿绱耍逃咦鳛橐环N有目的的、有組織的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，其邏輯推理本身實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)價(jià)值選擇的結(jié)果?！敖逃叩闹黧w性價(jià)值與其他政策相比并沒有更多的自由——并沒有令人折服的理由根據(jù)說明教育政策有如此顯著的特征和區(qū)別?！盵3]相反地，推理作為主體性價(jià)值的自身反思，它的不同環(huán)節(jié)本身即是全體也即是概念，因而彼此同一。教育政策活動(dòng)主體之間相互作用，就其為自覺地存在著的客觀依據(jù)，即推理的各環(huán)節(jié)作為概念的不同規(guī)定性，是概念本身的一個(gè)“自由存在”，而主體性價(jià)值推理本身則因此是一個(gè)絕對(duì)否定性的全體，即一個(gè)自我規(guī)定、自我分化、自我統(tǒng)一的否定之否定的自由而有機(jī)地進(jìn)展的主體。教育政策主體性價(jià)值的推理一方面能夠在客觀邏輯上對(duì)教育政策的制定和實(shí)施進(jìn)行反思，另一方面通過主觀邏輯的方法能夠?qū)逃嬖谀撤N程度上限制或控制決策主體比較隱蔽的意向和行為，而作為這兩者之間的反思規(guī)定體系則形成了教育政策的價(jià)值基礎(chǔ)。

二、教育政策主體性價(jià)值的意蘊(yùn)

肇始于邏輯學(xué)的純粹概念是一個(gè)整體，必須從兩方面來考察：一方面，當(dāng)作實(shí)在的或存在的來考察；另一方面，作為概念的概念來考察。這種概念用教育政策主體性價(jià)值具體的形式來說，其意蘊(yùn)就是對(duì)于教育政策主體性價(jià)值的存在、事實(shí)、“是”，主體性只是其基本屬性之一；而對(duì)于價(jià)值、“應(yīng)該”，主體性則是其根本性質(zhì)。因?yàn)閷?shí)體是本質(zhì)論范疇運(yùn)動(dòng)的最高階段，而本質(zhì)又是從存在發(fā)展而來的。由于不同的教育政策主體對(duì)教育政策的價(jià)值的理解與需要存在著差異，在教育政策價(jià)值的實(shí)踐和運(yùn)行過程中，政策價(jià)值主體或利益需求主體的政策價(jià)值目標(biāo)、政策價(jià)值評(píng)價(jià)和政策價(jià)值選擇以及政策價(jià)值實(shí)踐手段等因素對(duì)教育政策主體性價(jià)值概念自身、判斷和推論的規(guī)定構(gòu)成無法超越表面化的文本政策而溯及其背后真正的利益動(dòng)因?；蛟S只有在認(rèn)同教育這種共同利益的實(shí)體基礎(chǔ)上，它們才能尋找和彰顯自己存在與發(fā)展的意義。據(jù)此分析，從教育政策主體性價(jià)值的意蘊(yùn)關(guān)注現(xiàn)代教育政策價(jià)值體系的合目的性和合規(guī)律性，立足主體性的邏輯表征來進(jìn)行價(jià)值分析，主體性價(jià)值就會(huì)變成現(xiàn)實(shí)教育政策價(jià)值環(huán)節(jié)的統(tǒng)一體。

（一）合目的性的邏輯表征

目的性作為理性概念，由于否定了直接的客體而達(dá)到了自由的實(shí)存，教育政策價(jià)值的客觀性向自身回復(fù)著主體性，它可以是一種“解放的力量”，要求每個(gè)人立足自身的主體尺度，選擇對(duì)于自身、對(duì)于社會(huì)最有意義的價(jià)值。盡管目的最初是主觀的，或者說，是一種自覺的主觀的東西，然而，教育政策主體性價(jià)值的目的，除了把自身作為主觀的東西同外在客體區(qū)別開來，它還通過主體性思路與方法，明確主體的權(quán)力與責(zé)任，高揚(yáng)主體性，消解傳統(tǒng)價(jià)值哲學(xué)中的客觀性神話、普遍性神話以及所謂永恒真理。正因?yàn)槿绱?，教育政策價(jià)值取向同目的性內(nèi)在的邏輯聯(lián)系隨著主體性價(jià)值從消極地適應(yīng)教育政策到積極地駕馭自己所認(rèn)識(shí)的客體的進(jìn)化，獲得了日益豐富的表現(xiàn)形式。教育政策主體目的與利益的結(jié)合在一個(gè)辯證否定的邏輯鏈上不斷運(yùn)動(dòng)，由對(duì)教育政策主體利益的漠視，到對(duì)教育政策主體價(jià)值的肯定。在教育政策主體意識(shí)不斷覺醒的過程中，教育政策主體的目的與利益實(shí)現(xiàn)了邏輯上的直接結(jié)合，并產(chǎn)生了教育政策目的與利益彼此互動(dòng)的邏輯關(guān)系。

教育政策價(jià)值取向的合目的性，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，堅(jiān)持為國家發(fā)展與為教育發(fā)展的統(tǒng)一。從邏輯聯(lián)系上來看，國家發(fā)展可以為教育發(fā)展提供更好的條件從而促進(jìn)教育發(fā)展，教育發(fā)展則可為國家發(fā)展提供良好素質(zhì)的公民從而促進(jìn)國家發(fā)展，兩者互相促進(jìn)、相得益彰。教育政策目的的這種特性表明，目的最初雖是主觀的，但并不是從外面提出并硬加到客體上去的偶然的規(guī)定，而是客體自身的內(nèi)在本質(zhì)或內(nèi)在目的性。當(dāng)國家發(fā)展與教育發(fā)展直接地發(fā)生邏輯互動(dòng)關(guān)系時(shí)，合目的性就會(huì)使客體內(nèi)在價(jià)值在客體中具體體現(xiàn)或顯示出來。第二，堅(jiān)持公平與效率的統(tǒng)一。這種統(tǒng)攝教育政策外部實(shí)存的主體性，是衡量教育政策價(jià)值的兩個(gè)重要尺度。教育發(fā)展是整體發(fā)展，公平與效率對(duì)立統(tǒng)一于教育發(fā)展整體之中，是單一指向并互補(bǔ)的兩個(gè)方面。只有在認(rèn)同教育機(jī)會(huì)均等這種共同利益的基礎(chǔ)上，教育政策才能尋找和彰顯自己存在與發(fā)展的意義。合目的性使沉寂為“自在”狀態(tài)的教育平等權(quán)利，揭示并激活成“自為”狀態(tài)，公平與效率的統(tǒng)一形成了一種內(nèi)在的沖力，確信主客的同一為真，對(duì)立為妄。

（二）合規(guī)律性的邏輯表征

從邏輯學(xué)意義上講，合理性就是合規(guī)律性。教育政策價(jià)值取向的合理性一般是普遍性和單一性相互滲透的統(tǒng)一，其形式就是根據(jù)普遍的規(guī)律和原則而規(guī)定教育政策行為。要把政策做成“應(yīng)如何”？即按照主體的目的來確定價(jià)值，或者說，使主觀的規(guī)定成為客觀的東西，就要在宏觀上保持教育政策價(jià)值取向的基本性質(zhì)和方向符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，特別是歷史進(jìn)步潮流或趨勢；微觀上保持教育政策價(jià)值取向在目標(biāo)定位、現(xiàn)實(shí)化的設(shè)計(jì)與操作等方面遵循教育發(fā)展的客觀規(guī)律。具體說來，表現(xiàn)在教育政策主體能夠規(guī)定自己，并按自己的規(guī)定來改造外界客觀對(duì)象，使之與主觀的規(guī)定一致，在邏輯層次上使它變成政策主體所要求的某種需求滿足物。不為利益的存在形式而任意判定規(guī)律的邏輯要素，在統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上堅(jiān)持偏移性原則，實(shí)現(xiàn)歷史的具體的統(tǒng)一。在現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)相對(duì)突出價(jià)值取向中“為教育發(fā)展”這一極，尊重教育自身發(fā)展的內(nèi)在需求，引導(dǎo)個(gè)體發(fā)展他們的主體精神，從而使國家和教育的共同發(fā)展得到全面自由和諧發(fā)展，為社會(huì)整體進(jìn)步提供原動(dòng)力。這樣的邏輯過程才是真正地實(shí)現(xiàn)了主體的主觀能動(dòng)性和客觀需要的有機(jī)結(jié)合。

合規(guī)律性在邏輯上的核心要點(diǎn)是要有效地組合教育政策主體意志和利益的互動(dòng)運(yùn)作形式。在教育政策領(lǐng)域，國家利益和教育利益在觀念上的障礙反映到教育政策中，會(huì)影響教育的生存與發(fā)展，最終會(huì)損害政治統(tǒng)治的合法性和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。規(guī)律性作為教育政策的“均衡器”或“顯示器”，簡單用一種“應(yīng)然性”來推及整體的“應(yīng)然性”，在邏輯上是站不住腳的，在實(shí)踐中也行不通的。為此，在理論上要使自己的認(rèn)識(shí)理念符合教育政策的發(fā)展進(jìn)程及其內(nèi)在規(guī)律，在實(shí)踐上要使自己的主觀目的同教育政策的發(fā)展進(jìn)程及其內(nèi)在規(guī)律相一致，把認(rèn)識(shí)自己和認(rèn)識(shí)教育政策、改變自己和改變教育政策相統(tǒng)一。國家利益與教育利益的關(guān)系問題在很多方面不再只是一般的觀念問題，也不僅僅是技術(shù)問題，更是一個(gè)合乎規(guī)律性的問題。伴隨著知識(shí)權(quán)威和教育主體地位的確立，教育政策應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)代教育的兩翼，即人力資源開發(fā)與人的自主發(fā)展上保持教育的功利價(jià)值與非功利價(jià)值相平衡，提升和改善教育的內(nèi)在品質(zhì)，防止國家主義、經(jīng)濟(jì)主義、技術(shù)主義、能力主義以及急功近利的短期行為等對(duì)教育的傷害，防止教育的失衡和異化。

（三）目的性與規(guī)律性統(tǒng)一

教育政策的價(jià)值取向的最一般規(guī)定性是堅(jiān)持合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一?，F(xiàn)代教育政策的設(shè)計(jì)是在綜合考察主體價(jià)值的目的性和規(guī)律性的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，因此，教育政策的價(jià)值既有合目的性的一面，也有其合規(guī)律性的一面。合目的性是基于為國家發(fā)展與為教育發(fā)展的統(tǒng)一以及做到公平與效率的統(tǒng)一而產(chǎn)生的。作為一種價(jià)值理念它在目的性上具有強(qiáng)烈的理論主義預(yù)設(shè)的特點(diǎn)，也就是說，國家發(fā)展可以為教育發(fā)展提供更好的條件從而促進(jìn)教育發(fā)展，教育發(fā)展則可為國家發(fā)展提供良好素質(zhì)的公民從而促進(jìn)國家發(fā)展，兩者互相促進(jìn)、相得益彰；教育效率為教育公平的實(shí)現(xiàn)提供必要的物質(zhì)前提與實(shí)施基礎(chǔ)，教育公平又為教育效率的實(shí)現(xiàn)提供精神動(dòng)力和有效環(huán)境。由于教育政策主體價(jià)值是依靠蘊(yùn)藏在人與自然、人與人關(guān)系中內(nèi)在有序的邏輯關(guān)系運(yùn)作的，離開了最基本的邏輯要求，僅僅依靠缺少目的性指導(dǎo)的實(shí)踐活動(dòng)，教育政策主體的價(jià)值是沒有生機(jī)的。抽象地說，教育政策主體性價(jià)值的合目的性同合規(guī)律性一般是普遍性和單一性相互滲透的統(tǒng)一。具體地說，這里合目的性同合規(guī)律性是教育政策主體客觀自由與主觀自由兩者的統(tǒng)一。

總之，從邏輯學(xué)視域分析教育政策主體性價(jià)值，其合目的性和合規(guī)律性的統(tǒng)一不是偶然的。作為主體性價(jià)值下的合目的性，在國家發(fā)展與教育發(fā)展秩序的維持上表現(xiàn)為一種雙向制約與“塑造”，兩者互為目的、互為手段。教育政策主體性價(jià)值在邏輯上應(yīng)屬于全社會(huì)的每個(gè)個(gè)體，在具體制度上是通過教育發(fā)展來實(shí)現(xiàn)的。教育權(quán)利平等和教育機(jī)會(huì)均等的價(jià)值理念代表了人類精神發(fā)展的基本走向，通過教育政策的主體性、否定的統(tǒng)一、絕對(duì)的否定性，理想便不再只是我們的理想，而是它自己的對(duì)象了。如果說合目的性要求教育政策的價(jià)值取向做到為國家發(fā)展與為教育發(fā)展的統(tǒng)一、公平與效率的統(tǒng)一，那么合規(guī)律性就是這種合目的性得以現(xiàn)實(shí)化的必要條件。合目的性的邏輯形式是可以概括合規(guī)律性的邏輯形式的，但合目的性的邏輯形式卻不能無限制地適用于合規(guī)律性的邏輯形式，合規(guī)律性應(yīng)當(dāng)作為合目的性的有效形式而存在。在教育政策主體性價(jià)值的意蘊(yùn)中，合目的性的實(shí)質(zhì)邏輯內(nèi)涵擁有合規(guī)律性形式的邏輯上的可能性。

【參考文獻(xiàn)】

[1]［法］E·迪爾凱姆.社會(huì)學(xué)方法的規(guī)則[M].胡偉譯.北京：華夏出版社，1998.6.

第5篇：教育政策的意義范文

過去二十多年中的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，中國取得了突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效。毫無疑問，持續(xù)的高經(jīng)濟(jì)增長來自于市場化取向的制度變革及其所導(dǎo)致的資源配置和激勵(lì)改進(jìn)。但進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，漸進(jìn)式改革所帶來的矛盾開始凸顯。一方面，政府不得不開始為城市國有部門支付重組成本，包括金融轉(zhuǎn)軌成本和社會(huì)保障成本；另一方面，在城市化開始加速、人口流動(dòng)不斷增加的背景下，戶籍制度改革仍然無法取得根本性突破；同時(shí)，在多種因素，包括政策不當(dāng)因素的作用下，三農(nóng)問題有所惡化，農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大。在這些問題中，缺乏永久遷移的不完全城市化、農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)地調(diào)整、以及城市化、工業(yè)化過程中的農(nóng)地征用三個(gè)問題特別突出。

就城市化和人口遷移來看，隨著中國市場化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展，"離土不離鄉(xiāng)"的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式潛力遞減，但目前"半開放式"的戶籍制度和城市管理體制仍然制約了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和人口遷徙，使得人口在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的再配置無法充分、有效地完成。具體而言，目前的戶籍制度使得人口由鄉(xiāng)到城的流動(dòng)在很大程度上成為"不完全遷移"，主要是單身、短期流動(dòng)：一方面，它表現(xiàn)在流動(dòng)人口進(jìn)入大、中城市并享有基本的城市居民權(quán)利仍然受到限制；另一方面，跨省區(qū)人口遷移仍然受到比較嚴(yán)格制約。這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)閮?nèi)地有大量的農(nóng)業(yè)、甚至是非農(nóng)業(yè)人口涌向沿海地區(qū)不同等級(jí)城市，但卻無法獲得居住地戶口，從而很難在遷入地定居下來，不得不忍受家庭分居、子女教育無法保障、老人得不到照顧等痛苦。

不僅如此，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民工的職業(yè)身份決定了他們不能夠進(jìn)入到城市的正式就業(yè)體系中來，其所從事的往往是非正規(guī)部門的工作。非正規(guī)就業(yè)工人享受不到一般正規(guī)就業(yè)者享有的社會(huì)福利，就連基本的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)也難以達(dá)到，比如工時(shí)、周薪、帶薪假、最低工資、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等等。從政府角度來看，由于國有企業(yè)下崗和城市貧困問題的增加，政府面臨的社會(huì)保障壓力迅速增加，資金嚴(yán)重不足。在這種情況下，流動(dòng)人口，特別是由農(nóng)村向城市遷移的流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題遲遲難以提上議事日程。

進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障缺失使得他們無法切斷與農(nóng)村土地的關(guān)系，一旦他們在城市失去工作和收入，農(nóng)村土地（包括耕地和宅基地）就成為其就業(yè)乃至生存的保障。進(jìn)城農(nóng)民工"離鄉(xiāng)不放土"也對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)地制度的穩(wěn)定性提出了挑戰(zhàn)。

雖然集體所有、家庭長期承包經(jīng)營的農(nóng)地制度安排在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)起到了促進(jìn)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，但在具體操作中，由于多種因素影響，包括家庭人口變動(dòng)的作用，在土地集體制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利的情況下，農(nóng)戶地權(quán)缺乏穩(wěn)定性，結(jié)果是很多地區(qū)農(nóng)村土地不得不進(jìn)行定期、不定期的大、小調(diào)整，很多地區(qū)農(nóng)戶家庭長期承包土地的權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。

比農(nóng)地在村莊內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整更加嚴(yán)重的是農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的問題。在城市化和工業(yè)化加速的背景下，政府用行政審批手段控制土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，使得農(nóng)地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)化必須通過征地途徑改土地的農(nóng)民集體所有制為國有制，并由于補(bǔ)償方式不當(dāng)和標(biāo)準(zhǔn)偏低帶來了一系列社會(huì)矛盾和沖突，甚至帶來很多失地農(nóng)民，形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。

城市化過程中的人口遷移問題、村莊內(nèi)部農(nóng)地調(diào)整問題乃至于農(nóng)用土地非農(nóng)化問題，都是現(xiàn)階段中國轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的重大問題。在每個(gè)問題上，學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了相當(dāng)多的理論和實(shí)證研究，并有針對(duì)性地提出了一些政策建議。但如同我們將要指出的，上述三方面問題相互之間有著非常緊密的關(guān)聯(lián)，需要用一個(gè)整體思路來進(jìn)行分析，更需要在此基礎(chǔ)上給出系統(tǒng)、具操作性的解決方案，以避免從任何單方面研究提供政策建議可能導(dǎo)致的顧此失彼。

本文以下部分安排如下，第二部分結(jié)合文獻(xiàn)分析我國城市化過程中的流動(dòng)人口、農(nóng)地調(diào)整和土地非農(nóng)化三個(gè)主要方面的政策問題，并探討三者之間的相互關(guān)系；第三部分分析中國作為一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國所具有的特點(diǎn)及其對(duì)城市化與戶籍制度改革的含義；在本文第四部分，我們對(duì)城市化和農(nóng)地制度改革面臨的主要政策選擇進(jìn)行了討論；第五部分提出一個(gè)系統(tǒng)性解決上述問題的政策組合，并對(duì)該政策組合思路的含義及操作進(jìn)行多層面的討論；在本文第六部分，我們測算并報(bào)告了實(shí)施該政策組合的一個(gè)財(cái)政預(yù)算平衡方案；文章最后是結(jié)論。

二、主要政策問題與研究綜述

2.1城市化過程中的流動(dòng)人口

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略伴隨著以城市為主導(dǎo)的工業(yè)資本積累。由于這種發(fā)展戰(zhàn)略與中國的豐富勞動(dòng)力稟賦不相一致，城市無法創(chuàng)造足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，只能通過戶口制度等政策措施限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)來保證城市的低失業(yè)率和有限城市人口對(duì)于食物配給、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利的占有（林毅夫等，1999）。這構(gòu)成了傳統(tǒng)戶籍制度的歷史背景。

過去25年的經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸放松了勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，農(nóng)村勞動(dòng)力開始逐漸在城市尋求就業(yè)，但不同于其他很多發(fā)展中國家永久的、以家庭為主導(dǎo)的遷移構(gòu)成城市化和長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要特征，中國勞動(dòng)力流動(dòng)的模式由于戶籍制度的繼續(xù)存在而顯得非常獨(dú)特。在上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代前期，人口流動(dòng)主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展導(dǎo)致的鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)部由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)，同時(shí)政府推動(dòng)的也主要是"離土不離鄉(xiāng)"、非集中式的的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和中小城鎮(zhèn)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。但到了90年代中期后，隨著以外資、私營企業(yè)為主導(dǎo)的城市部門的競爭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)吸納能力增長放緩，甚至出現(xiàn)停滯的趨勢，勞動(dòng)力遷移開始轉(zhuǎn)為大規(guī)模向城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)部門流動(dòng)的模式。城市政府也開始意識(shí)到充分利用農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的重要性，并開始逐漸清除鄉(xiāng)村遷移人口進(jìn)入城市低端勞動(dòng)力市場的各種政策限制。2000年全國第五次人口普查的數(shù)據(jù)表明，在中國1.21億的遷移人口中，有9000萬左右遷移到城市，其中8500萬是從農(nóng)村到城市的遷移人口（國家統(tǒng)計(jì)局，2004）。

改革前建立的戶籍制度依然沒有進(jìn)行根本性的改革，構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化的阻礙。改革開放以來，特別是進(jìn)入90年代以后，隨著市場化過程的深化，以戶籍制度為核心的一系列安排逐漸弱化，特別是一些生活必需品市場自由化及勞動(dòng)力市場的逐漸開放，使得傳統(tǒng)體制下限制人口流動(dòng)的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地區(qū)進(jìn)行的不同程度的戶籍制度改革嘗試并沒有取得根本性突破。不僅主要大中城市的戶籍制度沒有真正放開，在這些城市獲取戶口定居的門檻相當(dāng)之高，而且跨省區(qū)的戶籍改革仍然困難重重。即使在戶籍制度改革進(jìn)展最快的一些中小城市（鎮(zhèn)），一段時(shí)期內(nèi)戶籍的獲得也需要支付相當(dāng)數(shù)額的資金購買，而同時(shí)這些中小城鎮(zhèn)戶籍所帶來的潛在好處非常有限；相反，獲得城市戶口必須要放棄農(nóng)村土地和計(jì)劃生育政策城鄉(xiāng)差異所導(dǎo)致的二胎指標(biāo)，因此，這些中小城鎮(zhèn)的戶口改革并沒有得到很大的響應(yīng)。

在戶口制度依然無法取得突破的背景下，城市居民仍然享受著一些農(nóng)村遷移人口無法享受的福利。在上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代，它們主要包括由工作單位提供的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老安排，而近年來越來越多的城市居民開始接受雇主和城市政府提供的醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障以及住房補(bǔ)貼。此外，城市居民子女也能夠進(jìn)入地方政府提供財(cái)政補(bǔ)貼的城市公立學(xué)校，而遷移人口子女往往需要支付額外費(fèi)用進(jìn)入，或只能進(jìn)入民辦的打工者子弟學(xué)校。這些與戶口相關(guān)的城市福利安排使得農(nóng)村遷移勞動(dòng)力往往無法實(shí)現(xiàn)舉家遷移、并且只有相對(duì)而言很短的就業(yè)和生活計(jì)劃時(shí)段。當(dāng)然，嚴(yán)格說來，大部分遷移人口無法享受的養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)等福利安排是由雇主（或工作單位）、而非城市政府提供的，不能被看成與城市戶口直接相關(guān)，因此，在現(xiàn)階段，城市戶口主要意味著平等獲取城市政府提供的社會(huì)救助（如最低生活保障），政府補(bǔ)貼住房（如經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房）以及子女在城市公立學(xué)校就學(xué)安排的機(jī)會(huì)。

絕大部分遷移人口無法獲得城市戶口也與我國當(dāng)前的政府間財(cái)政體制安排有關(guān)。在許多國家，社會(huì)保障等財(cái)政支出是由省級(jí)、乃至于中央級(jí)別的政府提供的，而在我國目前的政府支出安排體制下，城市政府則要負(fù)責(zé)為具有本地戶口的城市人口提供基本社會(huì)保障、補(bǔ)貼住房和子女就學(xué)等一系列安排。隨著近年來國有企業(yè)下崗工人和退休職工數(shù)目的增加，城市政府往往面臨巨大的財(cái)政壓力，也必然缺乏激勵(lì)為遷移人口提供上述福利，結(jié)果是，雖然在過去十幾年中中國的勞動(dòng)力流動(dòng)性顯著增加，戶籍制度仍然限制了城鄉(xiāng)和省際之間的人口遷移，并使得勞動(dòng)力流動(dòng)在很大程度上成為短期、單身遷移。

戶籍制度顯著地阻礙了中國的城市化進(jìn)程，并使中國城市化水平顯著低于其他相似發(fā)展階段的發(fā)展中國家的城市化水平。2003年，官方統(tǒng)計(jì)的中國城市化率為40.5%.但在官方統(tǒng)計(jì)的城市化率中，不僅包括具有城市戶口的常住居民，而且也包括沒有城市戶口、但到城市工作6個(gè)月以上的鄉(xiāng)村遷移人口，以及相當(dāng)部分在城市郊區(qū)因?yàn)橥恋乇徽饔?、但戶籍沒有轉(zhuǎn)換的失地農(nóng)民，以及部分由于統(tǒng)計(jì)口徑偏差，實(shí)為農(nóng)業(yè)、但被計(jì)入非農(nóng)和城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民，因此，實(shí)際具有城市戶口的人口比例只有30%多一點(diǎn)。從表1我們可以看到，中國的城市化率一直顯著高于全國具有非農(nóng)戶口的人口比例。在20世紀(jì)90年代前期，該差距在5-6個(gè)百分點(diǎn)，但2000年以后，增加到了10個(gè)百分點(diǎn)。從絕對(duì)人數(shù)上看，2003、2004年兩者的差距達(dá)到1.4億左右?？紤]到中國大約有1000-2000萬左右的農(nóng)村非農(nóng)戶籍人口（如相當(dāng)部分鄉(xiāng)村教師，以及非建制鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口），可以推斷目前計(jì)算在官方統(tǒng)計(jì)"城市化率"內(nèi)、但實(shí)際沒有城市戶口的"城市人口"將達(dá)到1.5-1.6億，這其中最主要的是鄉(xiāng)-城遷移且居住在6個(gè)月以上的人口和城郊的失地農(nóng)民。根據(jù)第5次人口普查數(shù)據(jù)，2000年鄉(xiāng)-城遷移且居住在6個(gè)月以上的人口大約有8500萬，一般估計(jì)現(xiàn)在應(yīng)達(dá)到9000-9500萬；至于失地農(nóng)民，一般的估計(jì)，從1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬畝，估計(jì)至少有3400萬農(nóng)民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于違法用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20-30%，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4000-5000萬人。如果我們假設(shè)其中一半左右的失地農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶口，那么大約有2000-2500萬未獲戶口之失地農(nóng)民。鄉(xiāng)-城遷移人口加上失地農(nóng)民總數(shù)大約為1.1-1.2億，仍然與前述1.5-1.6億的數(shù)字具有4000萬左右的差距，大概相當(dāng)于3-4個(gè)點(diǎn)的城市化率偏差。根據(jù)我們的判斷，這3-4%的高估主要是由于城市化率統(tǒng)計(jì)指標(biāo)定義和操作過程中的偏誤造成的?？傊m然中國官方統(tǒng)計(jì)的城市化率已經(jīng)達(dá)到40%，但可能有3-4個(gè)百分點(diǎn)是統(tǒng)計(jì)定義和操作的偏誤。而且，即使我們接受36-37%的城市化率水平，其中也有9000-9500萬沒有城市戶口的鄉(xiāng)村遷移人口和2000-2500萬沒有城市戶口的城市郊區(qū)失地農(nóng)民。

2.2農(nóng)地調(diào)整與人口遷移

目前，農(nóng)村土地為集體所有，但主要由農(nóng)戶使用。土地不僅是作為農(nóng)村生產(chǎn)要素為土地使用者創(chuàng)造收益；而且，在勞動(dòng)力市場不完善和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)有限的條件下，為農(nóng)民充分利用家庭勞動(dòng)力創(chuàng)造了條件（PuttermanandCiacu，1994）；另外，在喪失非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，土地更作為一種保險(xiǎn)（Giles，1998）。由于土地權(quán)利對(duì)農(nóng)民具有廣泛的可達(dá)性，上述這些功能的實(shí)現(xiàn)對(duì)于平等和貧困的緩解具有重要意義。

在目前的農(nóng)地制度下，土地集體制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等擁有村屬土地的權(quán)利，其結(jié)果是土地分配隨人口的變化而變化（周其仁和劉守英，1997），土地產(chǎn)權(quán)因村內(nèi)人口變動(dòng)等多種因素而定期、不定期進(jìn)行規(guī)模不等的調(diào)整，穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)無法得到充分保障。雖然各地土地調(diào)整情況存在巨大差異，但進(jìn)行調(diào)整的村莊占絕大多數(shù)。Rozelleetal（2002）等的研究表明，在215個(gè)樣本村莊中，只有60個(gè)村莊沒有進(jìn)行土地調(diào)整，而一小部分村莊每年都進(jìn)行土地調(diào)整，四分之一的村莊土地調(diào)整一次，五分之一的村莊達(dá)到兩次，所有村莊的土地平均調(diào)整次數(shù)達(dá)到1.7次（表2）。

土地調(diào)整的效果是多方面的。從理論上看，不穩(wěn)定地權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)投資、土地的自由流轉(zhuǎn)及其所帶來的資源配置和交易收益都可能產(chǎn)生負(fù)面影響；但同時(shí)，行政性的土地調(diào)整可能也是土地租賃市場不發(fā)達(dá)時(shí)村莊為改善土地配置效率而采取的行動(dòng)。因?yàn)樗梢园淹恋剞D(zhuǎn)移給邊際生產(chǎn)力較高的農(nóng)戶，從而改進(jìn)土地配置的效率；而Turneretal（2000）的研究也發(fā)現(xiàn)，調(diào)地頻率與村莊人口變化正相關(guān)，也隨非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)上升而增加，這意味著行政性調(diào)地有助于消除不同農(nóng)戶由于人口相對(duì)變化和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不同（但平均分地）所導(dǎo)致的配置效率損失。所以，調(diào)地仍然具有一定的合理性，其平等-效率是否矛盾取決于調(diào)地導(dǎo)致的潛在效率損失和改進(jìn)的相對(duì)大小。這大概也是為什么到目前為止已有的大部分經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，雖然土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定對(duì)農(nóng)業(yè)增長和效率的負(fù)面影響存在，但并不顯著的原因所在。此外，由于土地為占農(nóng)民提供了基本的生活保障，土地調(diào)整的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能也應(yīng)得到充分考慮（姚洋，2000）。

但行政性土地調(diào)整總體上看仍然是弊大于利。首先，相比于市場化租賃，行政性土地調(diào)整會(huì)因信息不完全和調(diào)整成本過高而帶來效率損失。而且，由于行政性土地調(diào)整所導(dǎo)致的不確定性和較短的計(jì)劃時(shí)期，它將可能減少市場化的土地租賃活動(dòng)。更重要的是，如果鄉(xiāng)村干部是出于完成國家糧食收購和稅費(fèi)任務(wù)并同時(shí)為自己牟利的目的而調(diào)整土地的話，那么這種行政調(diào)整將降低效率和地方福利。Turneretal（2000）的研究表明，在那些糧食定購較高的地區(qū)，土地調(diào)整的頻率會(huì)上升，這是因?yàn)榧Z食收購的增加將使得農(nóng)業(yè)收益下降，有較好非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的村民將創(chuàng)造壓力使得村領(lǐng)導(dǎo)將地調(diào)整給那些仍然愿意從事農(nóng)業(yè)的家庭，村干部愿意這樣做也將使得訂購任務(wù)能夠比較順利完成。在他們模型中被分析的人口變動(dòng)因素、租賃市場發(fā)育不完全因素、糧食收購、地方干部尋租因素等各個(gè)影響因素中，人口變動(dòng)只能解釋土地調(diào)整時(shí)機(jī)和規(guī)模的很小一部分，而完成國家稅費(fèi)和糧食收購任務(wù)和尋租則是影響土地調(diào)整的更加重要的因素。

在現(xiàn)有的戶籍制度下，按照社區(qū)成員權(quán)分配的土地制度也影響著農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)和遷移決策。根據(jù)現(xiàn)行土地承包法，如果遷移人口獲得城市戶口，就必須放棄農(nóng)村土地。但由于跨省和在大中城市獲得戶口的門檻較高，而小城鎮(zhèn)戶口由于地方政府提供服務(wù)有限而吸引力不大，遷移農(nóng)民一般不愿意放棄農(nóng)村土地并切斷與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，這就使得農(nóng)村人口難以實(shí)現(xiàn)完全遷移，農(nóng)村人口無法真正減少。因此，即使在越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)并從非農(nóng)業(yè)部門獲得主要收入來源之后，人口變動(dòng)導(dǎo)致的農(nóng)村土地調(diào)整的壓力仍然持續(xù)存在，調(diào)整也不得不進(jìn)行。這不僅導(dǎo)致長期的土地租賃市場無法發(fā)育，甚至限制了短期土地租賃市場的發(fā)展，因?yàn)槿魏巫赓U行為將向鄉(xiāng)村干部發(fā)出土地?zé)o法充分被所配置農(nóng)戶利用的信號(hào)，并誘致土地調(diào)整。租賃市場不發(fā)達(dá)的結(jié)果是土地利用效率降低，遷移勞動(dòng)力往往只能將土地?zé)o償（或低價(jià)）轉(zhuǎn)包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）、甚至出現(xiàn)拋荒的情況。

由于以上原因，相當(dāng)部分學(xué)者同意，中國需要一個(gè)能夠提供長期穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的農(nóng)地制度，從而促進(jìn)土地的有效利用（Johnson，2001；KungandLiu，1996；Li，1999）。近年出臺(tái)的土地承包法也賦予農(nóng)戶至少30年穩(wěn)定的農(nóng)地承包權(quán)利。但根據(jù)我們在浙江，江蘇、甘肅等地的實(shí)地調(diào)查，土地調(diào)整仍然在進(jìn)行，地方干部宣稱雖然中央的政策很好，但未必符合地方情況，而人口變動(dòng)因素必然導(dǎo)致調(diào)整壓力。雖然各地土地調(diào)整都以人口壓力為理由，但實(shí)際土地調(diào)整過程中地方干部的調(diào)地行為難以受到有效約束，人口變動(dòng)往往成為地方干部尋租行為的借口。

2.3城市化過程中的農(nóng)地征用

20世紀(jì)90年代中后期以來，隨著城市化過程加速和城市土地出讓的市場化、土地農(nóng)轉(zhuǎn)非進(jìn)程加快（表3）、加上財(cái)政體制改革過程中收入不斷上收導(dǎo)致的地方預(yù)算內(nèi)收支落差逐漸增大，地方政府通過擴(kuò)大農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地規(guī)模以增加預(yù)算外財(cái)源的動(dòng)機(jī)和行為有增無減。特別是地方政府出于在區(qū)域競爭中突出政績的需要，過度擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，發(fā)展各類開發(fā)區(qū)，往往通過低于市場價(jià)格征用農(nóng)地，然后以市場價(jià)格轉(zhuǎn)手，獲得巨大的級(jí)差地租，導(dǎo)致大量失地農(nóng)民，并引起失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。

城市化進(jìn)程的加快和吸引投資的區(qū)域間競爭，也使得地方政府通過建立新城區(qū)、城市開發(fā)區(qū)和各類工業(yè)發(fā)展園區(qū)加大土地征用和供給規(guī)模。近年土地征用規(guī)模達(dá)到了每年250-300萬畝左右。如果按人均1畝地推算，每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地。

土地征用所產(chǎn)生的問題也與1994年后中央集中收入、但未配合相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政體制安排相關(guān)聯(lián)。1994年開始至今，中國出現(xiàn)財(cái)政收入向中央和省級(jí)政府集中的情況，但同時(shí)土地出讓金不再上繳中央財(cái)政，全部留歸地方財(cái)政，加上土地征用后的出讓收入是政府預(yù)算外收入，地方政府有很強(qiáng)激勵(lì)征用更多農(nóng)地并獲取出讓利潤。1998年以后，土地出讓金大幅度增長，2002全國土地使用權(quán)有償出讓面積12.42萬公頃，占總征地面積的58.52％，土地使用權(quán)有償出讓獲得的土地收入為2416.79億元。其中采用市場化方式掛牌招標(biāo)拍賣的為1.81萬公頃（國土資源部，2003）。有些縣、市，土地出讓金收入已經(jīng)占到財(cái)政收入的35%左右，甚至有的高達(dá)一半以上。作為財(cái)政預(yù)算外收入，土地出讓金應(yīng)該專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)，但由于其收入以及使用過程很不透明，事實(shí)上難以監(jiān)控，往往出現(xiàn)地方政府與開發(fā)商合謀牟利、并侵犯農(nóng)民利益的情況。在浙江省進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，而農(nóng)民僅占5%-10%.從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被開發(fā)商和地方政府獲?。ㄍ棵?004年）。

目前，各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。而自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每人的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。2004年11月3日，國土資源部印發(fā)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，其中比《土地管理法》優(yōu)厚的規(guī)定是：如果土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。如果農(nóng)地每畝年產(chǎn)值為1000元，則最高補(bǔ)償不超過3萬元。在實(shí)際操作中，每征一畝地，鐵路、高速公路等交通線性工程補(bǔ)償一般是每畝5000～8000元；工商業(yè)用地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝2～3萬元，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)相對(duì)高一點(diǎn)，最多達(dá)到每畝3～5萬元。但征地后土地出讓的市場價(jià)值往往達(dá)到補(bǔ)償?shù)膸妆赌酥?0倍以上。

針對(duì)土地征用過程中出現(xiàn)的一系列問題，周其仁（2004）指出，癥結(jié)在于現(xiàn)存體制仍然把政府強(qiáng)制征地視為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。因此，土地制度方面的根本改革應(yīng)該集中于改革征地制度、確立"農(nóng)地轉(zhuǎn)用"的市場轉(zhuǎn)讓權(quán)。他特別指出，中國改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是要通過觀察地方性的自發(fā)改革，加以適當(dāng)?shù)奶釤捄涂偨Y(jié)，作為制定全國性的政策和制度的重要根據(jù)。實(shí)際上，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)早已在一些地方通過各種形式直接進(jìn)入工業(yè)和城市建設(shè)用地的一級(jí)市場。這種打破現(xiàn)行征地體制、使農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)從農(nóng)地?cái)U(kuò)大到非農(nóng)用地領(lǐng)域的做法，在有些地方已發(fā)展到一定規(guī)模，形成比較完整的套路。比如通過農(nóng)民憑股權(quán)分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非帶來的增值收益、以"土地股份制"為特點(diǎn)的廣東南海模式，以村集體先通過復(fù)墾等方式獲得一些非農(nóng)建設(shè)用地的"額度"，然后向本村農(nóng)戶"招標(biāo)"，由農(nóng)戶或由農(nóng)民成立的合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合投資修建標(biāo)準(zhǔn)廠房、商鋪或打工宿舍樓向外來工商投資者出租為特點(diǎn)、農(nóng)民直接分享資產(chǎn)收益的江蘇昆山模式，通過在征地過程中適當(dāng)劃撥安置用地的辦法，村集體擁有部分原農(nóng)地在非農(nóng)用途上的轉(zhuǎn)讓權(quán)，然后農(nóng)民通過低價(jià)買房市價(jià)出租、低價(jià)租商鋪及集體分紅等方式分享農(nóng)地轉(zhuǎn)非帶來的增值收益的長沙模式等，都破除了國家對(duì)土地一級(jí)市場的壟斷，大大降低建設(shè)用地市場利用的交易費(fèi)用、增加了集體和農(nóng)民合理分享工業(yè)化城市化帶來的土地增值機(jī)會(huì)，同時(shí)改善了資源配置與收入分配。

綜上所述，城市化不完全問題、農(nóng)地調(diào)整問題、農(nóng)村土地征用過程中農(nóng)民利益受侵犯問題，都是目前困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政治穩(wěn)定的重大問題。就我們看來，上述三方面問題之間實(shí)際上存在非常緊密的關(guān)聯(lián)：城市化過程的滯后和鄉(xiāng)村人口在遷移方面的"不完全"，根本原因在于沒有為流動(dòng)人口建立社會(huì)保障體制和相應(yīng)的居住、子女教育安排，從而無法構(gòu)造一個(gè)良性循環(huán)機(jī)制，使得遷移人口從農(nóng)村逐漸地、但又是全面地轉(zhuǎn)移出來；而人口的不完全轉(zhuǎn)移使得外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，即使根本不想、或者至少相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但由于對(duì)未來失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避或子女就學(xué)等方面的需要而不愿意放棄土地；在目前土地集體所有、但土地租賃市場不完善、法律保障機(jī)制不健全的情況下，往往只能將土地?zé)o償（或低價(jià)）轉(zhuǎn)包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）。特別在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷、農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較高的情況下，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)"倒貼"包地、甚至無人接包乃至拋荒的情況，這至少構(gòu)成了農(nóng)地轉(zhuǎn)包的市場無法得到有效發(fā)育的一個(gè)重要因素；正是由于不完全遷移，使得外出務(wù)工經(jīng)商者"離土"的機(jī)制無法啟動(dòng)，造成"離鄉(xiāng)不離土"的局面，使得農(nóng)村土地?zé)o論是保持穩(wěn)定、還是進(jìn)行適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整的"余地"較小，村莊內(nèi)部土地調(diào)整的壓力增大；同時(shí)，在農(nóng)村土地集體所有制，但法律對(duì)于地方政府和"集體"權(quán)限沒有充分制約、而目前的征地制度安排無法通過市場機(jī)制來發(fā)現(xiàn)土地價(jià)格，結(jié)果必然是城市化過程引致農(nóng)民剝奪，同時(shí)無法推動(dòng)農(nóng)民就業(yè)和城市化完成。雖然部分地區(qū)已經(jīng)開始給予失地農(nóng)民一定的社會(huì)保障，但由于往往是政府單方面的強(qiáng)制性安排，不僅公平、公正和透明無法得到保證，而且導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)和土地利用效率低下。

三、城市化、農(nóng)地制度和社會(huì)保障：一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國視角

我們認(rèn)為，要解決前面提到的三個(gè)方面的重要問題，不僅需要充分認(rèn)識(shí)這些問題相互的緊密關(guān)聯(lián)，也必須把它們放在一個(gè)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的大國背景下進(jìn)行討論。

3.1全球化條件下發(fā)展中國家的人口遷移作為一個(gè)處于全球化背景下經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大國，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長在相當(dāng)程度上來自于貿(mào)易和投資的高速增長。隨著制造業(yè)出口的迅速增加，中國開始充分利用勞動(dòng)力豐富的比較優(yōu)勢，并在制造業(yè)和城市服務(wù)業(yè)部門創(chuàng)造大量就業(yè)。

由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位條件乃至于政策優(yōu)惠的作用，各地發(fā)展并不平衡，東部沿海地區(qū)集中了全國主要的國外直接投資，出口和就業(yè)的絕大部分（國家統(tǒng)計(jì)局，2004），這就意味著，東部地區(qū)將能夠更加充分利用產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)勢、更高的勞動(dòng)技能水平以及基礎(chǔ)設(shè)施條件在全國范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化。由于中西部地區(qū)勞動(dòng)力向沿海地區(qū)遷移的難度和成本相對(duì)于內(nèi)地投資硬軟環(huán)境改善和物質(zhì)資本向內(nèi)地轉(zhuǎn)移的難度和成本更低，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的競爭，充分發(fā)揮中國的比較優(yōu)勢，我國的城市、產(chǎn)業(yè)和人口全國大空間范圍內(nèi)進(jìn)行的重組仍然將以向東部地區(qū)的集聚為主體，而這勢必伴隨相當(dāng)部分勞動(dòng)年齡人口、特別是相對(duì)年輕、并更有知識(shí)的勞動(dòng)力人口的大規(guī)模、長距離遷移，主要是向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)地主要大中城市的遷移。事實(shí)上，我國人口遷移已表現(xiàn)出的模式也反映了上述特征。根據(jù)全國第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)，大部分人口遷移到珠江三角洲、長江三角洲和環(huán)渤海的東部。從1982年到2000年，東部沿海地區(qū)遷移人口比例從38.4%增加到45%.僅廣東一個(gè)省，1982年只有全國5%的遷移人口，到1990年增加到15%，到2000年進(jìn)一步增加到27%（李若建，2003）。

全球化條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也意味著勞動(dòng)力流動(dòng)中遷移人口的年輕化和相對(duì)高教育水平。蔡昉（2000）總結(jié)了中國農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力的特征。首先，遷移人口的年齡大大低于勞動(dòng)人口年齡的平均水平，絕大部分在20-35歲之間。其次，與農(nóng)村勞動(dòng)力的平均水平相比，遷移者的受教育程度較高，即大多數(shù)為受過初中以上教育的勞動(dòng)力?；陔S機(jī)抽取的6省60個(gè)村1199個(gè)農(nóng)戶的具全國代表性的數(shù)據(jù)，DeBrauwetal（2002）的研究也發(fā)現(xiàn)，外出打工者的年齡結(jié)構(gòu)越來越年輕化，1981年所有不同年齡段勞動(dòng)人口非農(nóng)就業(yè)參與率都在18%到19%，到了1990年則該范圍擴(kuò)大到20.5%to33.6%，但仍然沒有出現(xiàn)越年輕比率越高的情況。但到了2000年，16-20歲年紀(jì)人口非農(nóng)就業(yè)參與率（75.8%）則比1990年（23.7%）增加了兩倍。21-25歲年齡段人口和26-30歲年齡段非農(nóng)就業(yè)參與率則比1990年增加了一倍，30歲以上年齡段人口的參與率雖然也上升了17個(gè)百分點(diǎn)（達(dá)到37.6%），但仍然不及16-20歲人口參與率的一半。就30歲以下的農(nóng)村流動(dòng)人口看，該比例從31%增加到45%.使用與DeBrauwetal（2002）同樣的數(shù)據(jù)，我們分析了長途（出縣）、長期（在外工作6個(gè)月以上）遷移人口的特征。2000年，那些離開本縣從事非農(nóng)工作、且每年在外工作6個(gè)月以上的農(nóng)村勞動(dòng)力平均年齡只有25.2歲，平均教育水平達(dá)到8年，其中62.1%為單身，63.2%為男性。在這些人中，平均非農(nóng)就業(yè)月收入達(dá)到1000元以上的年齡為28.6歲，平均教育水平達(dá)到9.1年；在此高收入組別中，男性勞動(dòng)力占主導(dǎo)（87.2%），其中不到一半的人為單身（42.6%）。對(duì)于跨縣流動(dòng)、但月收入在800元以上，或者跨省流動(dòng)、但月收入在800或1000元以上的勞動(dòng)力，其情況也非常類似（表4）?？傮w看來，近年來遷移者的年輕化和教育水平提高趨勢意味著，也使得遷移者不僅缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，也缺乏務(wù)農(nóng)興趣，而這些人恰恰是城市化過程的生力軍。

3.2大國的人口遷移

中國人口遷移的另外一個(gè)重要特征是由于中國巨大的規(guī)模和人口分布的相對(duì)分散，長距離遷移在我國人口遷移中占相當(dāng)?shù)谋壤?。使用前面的調(diào)查數(shù)據(jù)，我們的分析表明，在3445個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力中，1581個(gè)勞動(dòng)力有非農(nóng)就業(yè)，其中459人在縣外尋求非農(nóng)就業(yè)，平均月收入為626元，平均年工作月份達(dá)到8.6個(gè)月；在這459個(gè)縣外就業(yè)者中，有264人（57.5%）是在省外尋求非農(nóng)就業(yè)，平均月收入為611元，平均年工作月份達(dá)到8.9個(gè)月。如果我們考慮長途長期遷移勞動(dòng)力（在縣外工作6個(gè)月以上的），樣本中有348人屬于長途長期遷移，他們的平均月收入為602元，平均年工作月份達(dá)到10.3個(gè)月；這其中有209人在省外從事非農(nóng)就業(yè)，平均月收入為577元，平均年工作月份達(dá)到10.4個(gè)月（表5）。由于該樣本是隨機(jī)抽取并具有較強(qiáng)的全國代表性，我們根據(jù)樣本數(shù)據(jù)的比例推定，在2000年全國大約有7684萬和4419萬農(nóng)村勞動(dòng)力分別在本縣外和本省外從事非農(nóng)工作。即使是在本縣外和本省外工作6個(gè)月以上的農(nóng)村勞動(dòng)力，其數(shù)額也達(dá)到3499萬和5825萬人。

由此可見，中國大陸的人口遷移與日本、韓國和臺(tái)灣等經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過程中的人口遷移有顯著差別。后者基本上是短途遷移，加上這些經(jīng)濟(jì)體的土地私有性質(zhì)，農(nóng)民維護(hù)自己對(duì)于土地權(quán)利的成本更低，所以在這些經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過程中，農(nóng)民對(duì)于土地的"粘連"（如兼業(yè)化）也相對(duì)更容易。而這些經(jīng)濟(jì)體相對(duì)于中國更高的人口密度和相當(dāng)快速的經(jīng)濟(jì)增長，以及發(fā)展過程中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品更高的保護(hù)程度，也使得農(nóng)地價(jià)值及其增長相對(duì)更高，農(nóng)地的細(xì)碎化更難以改變；而在中國，對(duì)于那些長途遷移的農(nóng)村勞動(dòng)力而言，在土地集體所有的情況下，遷移農(nóng)戶對(duì)于家鄉(xiāng)土地的權(quán)利或者難以有效保障，或占而不用造成資源浪費(fèi)。由于中國國土規(guī)模比較大，內(nèi)地省份可耕地資源相對(duì)比較充裕，農(nóng)地價(jià)值比較低，轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地升值的概率和潛力也不太高，一旦遷入城市為遷移人口提供了基本社會(huì)保障、住房安排和子女平等就學(xué)條件，相當(dāng)部分遷移人口將愿意放棄家鄉(xiāng)土地而選擇永久遷移。

3.3人口遷移與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌最后，也必須注意到，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的發(fā)展，這對(duì)于其人口遷移和政府可能的遷移政策選擇具有重要的含義，更多人口向城市部門的完全遷移有助于扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距惡化，乃至縮小城鄉(xiāng)差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，轉(zhuǎn)軌過程中中國的城鄉(xiāng)差距異常擴(kuò)大，而在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)過程中，遷移出來的人群與留在農(nóng)村中的人群收入水平差距較大，而城鄉(xiāng)人口遷移從長期看將降低城鄉(xiāng)收入乃至整體收入差距。DeBrauwetal（2002）的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，相對(duì)低收入的村莊中通過流動(dòng)獲得就業(yè)的勞動(dòng)者比例要高于那些收入較高的村莊，而在更高收入的村莊中，更高比例的勞動(dòng)力人口則選擇在本地中小企業(yè)和大型制造業(yè)就業(yè)。因此，如果人口流動(dòng)能夠作到完全遷移，那么對(duì)于那些相對(duì)低收入的村莊，外出就業(yè)人口逐漸放棄土地將顯著改善留在農(nóng)村人口的生產(chǎn)資料和收入水平；而對(duì)那些收入較高的村莊，相對(duì)低收入人口的完全遷移將改善其自身收入水平，降低其與原移出地居民的收入差距。

轉(zhuǎn)軌過程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口遷移也意味著城市化過程、戶籍制度和農(nóng)地制度改革具有漸進(jìn)性。中國傳統(tǒng)的重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略使得農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力大量積累。從表6可以看到，非農(nóng)GDP占總GDP的比重（85.4%）遠(yuǎn)高于其就業(yè)比重（50.9%），更高于城鎮(zhèn)就業(yè)比重（34……4%）。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，到2003年，在中國的7.6億總勞動(dòng)力中，2.56億在城市部門工作，1.53億在農(nóng)村非農(nóng)部門工作，3.25億仍然在農(nóng)業(yè)部門工作。即使遷移人口不斷增加，農(nóng)村仍然存在大批剩余勞動(dòng)力，或就業(yè)不足的勞動(dòng)力。根據(jù)OECD（2002）的估計(jì)，如果非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中勞均GDP被用來作為比較基準(zhǔn)，農(nóng)村的隱性剩余勞動(dòng)力達(dá)到2.75億人，如果該基準(zhǔn)降低到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞均GDP的1/3（與其他亞洲發(fā)展中國家相類似的水平），則目前中國農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力也達(dá)到1.5億左右，加上每年2000萬左右的年輕人達(dá)到就業(yè)年齡，中國城市面臨的就業(yè)壓力很大。

大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力意味著城市化過程的人口轉(zhuǎn)移也必然是逐漸的，戶籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也應(yīng)該利用已有體制的基礎(chǔ)而逐步進(jìn)行。事實(shí)上，考慮到城市化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的就業(yè)吸納能力的有限性及其增加的逐漸性，現(xiàn)有的農(nóng)地均分制度確實(shí)在一定程度上降低了城鄉(xiāng)人口遷移的推力，而戶籍制度的存在則在一定程度上又減少了城鄉(xiāng)人口遷移的拉力?？傮w而言，雖然這一套歷史殘留的制度安排有其不合理的成分，但也確實(shí)使中國在一定程度上避免了拉美、東南亞和南亞等國發(fā)展過程中出現(xiàn)的一系列城市政府難以短期內(nèi)解決的問題，如城市高失業(yè)、貧民窟等。如果認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，在改革過程中，就需要充分利用既有制度的殘余功能，來完成對(duì)這些制度本身的漸進(jìn)改革。如果把戶籍制度以及一系列相應(yīng)的限制人口流動(dòng)的制度安排比作一道閥門的話，現(xiàn)在需要采取的行動(dòng)，不是一下子把閥門打開，而是如何通過具體的政策組合，逐漸地、但又是有效地降低這道閥門，從而促進(jìn)更多的農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸地、但又是完全地進(jìn)入到城市中來。

綜上，雖然我國現(xiàn)有制度安排在很大程度上已經(jīng)無法限制勞動(dòng)力流動(dòng)，但戶籍制度改革，特別是大中城市和跨省區(qū)的戶籍制度改革還沒有取得根本性的突破，從而抑制了勞動(dòng)力的長期、完全遷移，造就了一支龐大的流動(dòng)人口大軍，使得人口在城鄉(xiāng)之間、沿海和內(nèi)地之間的配置無法有效完成，也增大了鄉(xiāng)村農(nóng)地行政性調(diào)整的壓力。從目前的情況看，限制人口長期永久遷移（定居）的主要因素是社會(huì)保障制度、子女就學(xué)和住房條件。如果在以上三個(gè)方面取得突破口，戶籍制度改革的突破口就找到了。

四、主要政策選擇

4.1城市化過程中地方政府的職責(zé)

在目前的政策討論中，城市政府為遷移人口和失地農(nóng)民（甚至是所有城市居民）提供服務(wù)的邊界是一個(gè)容易引起混淆和爭論的重大政策問題。一般認(rèn)為，相比于城市居民，鄉(xiāng)村向城市的遷移人口和城市化過程中的失地農(nóng)民不僅缺乏養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)，也缺乏社會(huì)救助，住房保障和子女平等就學(xué)條件。但是，是否城市政府應(yīng)該提供上述所有的服務(wù)和福利呢？我們認(rèn)為，要明確界定城市化過程中地方政府的職責(zé)，不僅要區(qū)分社會(huì)保障中的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助，而且也要對(duì)外來遷移人口和城市化過程中的失地農(nóng)民分別對(duì)待，才能在結(jié)合中國情況和既有體制特點(diǎn)的前提下，合理地進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。

廣義的社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助和住房保障等。在城市化過程中，與遷移人口和失地農(nóng)民特別相關(guān)的是社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和住房保障。社會(huì)保險(xiǎn)主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，是社會(huì)保障體系的核心；而社會(huì)救助在我國主要表現(xiàn)為面向城市居民的最低生活保障，局部發(fā)達(dá)省區(qū)最低生活保障也開始覆蓋到農(nóng)村地區(qū)。社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助一個(gè)主要區(qū)別在于前者需要通過單位或個(gè)人繳費(fèi)才能夠獲得資格，而后者則是根據(jù)收入水平需要而決定是否享受。除此之外，城市居民的福利還包括子女平等進(jìn)入城市公立學(xué)校的權(quán)利。

就我們看來，諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)之類需要繳費(fèi)才能夠享受的社會(huì)保險(xiǎn)，只要在有效解決歷史問題的基礎(chǔ)上理順體制，就可以逐漸運(yùn)作起來，也可能吸引城市新增人口（包括遷移人口）參與，政府未必需要為建立這些保險(xiǎn)擔(dān)負(fù)太多財(cái)政成本。我國城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系的建立與國有企業(yè)改革密不可分。以養(yǎng)老保險(xiǎn)來看，政府建立統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和擴(kuò)大統(tǒng)籌覆蓋面（以包括城鎮(zhèn)非公企業(yè)職工）的改革在實(shí)施中遇到很大阻力。究其原因，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分過大，個(gè)人帳戶過小。同時(shí)個(gè)人帳戶資金的低回報(bào)率也導(dǎo)致人們參與積極性降低。低回報(bào)率在很大程度上是由于個(gè)人帳戶是空帳，即進(jìn)入個(gè)人帳戶里的資金并沒有用來投資，而是被用來發(fā)放給現(xiàn)有退休職工（趙耀輝和徐建國，2000）。為解決這些問題，2001年起政府開始進(jìn)行完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，主要包括：逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)部分基金積累，探索基金保值增值辦法；將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與職工參保繳費(fèi)年限更緊密聯(lián)系；統(tǒng)一靈活就業(yè)人員的參保繳費(fèi)辦法等。實(shí)際上，養(yǎng)老保險(xiǎn)難以覆蓋到遷移人口，不僅是因?yàn)檫@些人口靈活就業(yè)的特點(diǎn)，也來自于前述現(xiàn)收現(xiàn)付體制存在的問題使得繳費(fèi)主體缺乏信心。顯然，如果解決了"老人"問題，以"個(gè)人帳戶"為主的新養(yǎng)老保險(xiǎn)體系就可能建立起來，對(duì)于很多處于非正式部門和靈活就業(yè)鄉(xiāng)村遷移人口而言，其交納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的積極性將有所提高。

相對(duì)而言，政府可以積極作為的是建立基本社會(huì)救助體系。在中國對(duì)于城市低收入人口，包括新遷移人口最為重要的是一旦由于種種原因喪失獲取收入能力而建立的最低生活保障，而該保障體系的建立已經(jīng)建立了很好的基礎(chǔ)，將其進(jìn)一步推廣到相當(dāng)部分（獲得戶口）的遷移人口并不困難。

在住房保障方面，目前我國城市實(shí)行了住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障制度，其中經(jīng)濟(jì)適用房政策在全國大面積鋪開。雖然從理論上來看，經(jīng)濟(jì)適用住房的租售價(jià)格以保本微利為原則，并實(shí)行申請(qǐng)、審核和公示制度，強(qiáng)調(diào)公開透明，嚴(yán)格監(jiān)督管理。但在實(shí)際操作中，由于這些經(jīng)濟(jì)適用房具有某種"免費(fèi)午餐"性質(zhì)，上述原則都非常難以實(shí)現(xiàn)，特別是經(jīng)濟(jì)適用房在戶型設(shè)計(jì)和房源分配上也存在很多的問題，結(jié)果是很多購買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭并非政策設(shè)計(jì)初衷希望瞄準(zhǔn)的家庭。就廉租房政策來看，目前，全國已有35個(gè)大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。無論是經(jīng)濟(jì)適用房還是廉租房，其適用對(duì)象都是本城市、具有戶籍的低收入人口。在我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展中，關(guān)于是否應(yīng)該確保絕大部分城市家庭購買至少一套住宅，還是政府應(yīng)該通過廉租房政策補(bǔ)貼低收入階層的爭論一直沒有停止。從目前看來，政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房的政策反映了前面一種政策思路，但在實(shí)踐中由于各種體制問題和瞄準(zhǔn)性差，加上低收入者仍然無法支付等問題而并不成功。所以，政府應(yīng)該通過廉租房政策補(bǔ)貼低收入階層的方式應(yīng)該得到更多的重視，特別是考慮到我國收入差距很大、土地資源有限，商品房價(jià)格必然超過收入增長速度的現(xiàn)實(shí)情況，就尤其應(yīng)該推動(dòng)發(fā)展廉租房政策。事實(shí)上，即使在人口密度比較高的發(fā)達(dá)國家，如英國和西歐一些國家，擁有住房家庭的比例也只有70-80%.應(yīng)當(dāng)指出，就政府的目前財(cái)力和各類社會(huì)保障的不同特點(diǎn)來看，政府直接籌資并提供給遷移人口的，除廉租房和子女平等就學(xué)權(quán)利外，只能夠是依據(jù)各地情況制定的城市最低生活保障。在失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老金等需要繳費(fèi)才有資格享有的社會(huì)保險(xiǎn)安排上，則應(yīng)該嚴(yán)格根據(jù)是否繳費(fèi)來決定是否得到保障，政府所能做的是在解決前述"老人"問題的基礎(chǔ)上，推動(dòng)覆蓋面擴(kuò)大（以及最多是財(cái)政許可條件下的有限補(bǔ)貼）。

對(duì)于失地農(nóng)民，情況要更加復(fù)雜一些。這不僅是因?yàn)槌鞘谢^程中因征地而失地的農(nóng)民因此而喪失了從農(nóng)地中獲取收入的來源，而且在中國的戶籍制度下，這些農(nóng)民往往具有遷移人口不具備的本地戶口，相對(duì)而言談判力量要更大一些。同時(shí)，失地農(nóng)民也因征地乃至于住宅拆遷獲得一些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。顯然，向遷移人口提供的、以最低生活保障為主體的社會(huì)救助、廉租房和子女平等就學(xué)的權(quán)利自然也應(yīng)該向失地農(nóng)民提供。除此之外，地方政府可以考慮通過部分征地后土地出讓的收益乃至其他財(cái)政收入向失地農(nóng)民提供基本醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的部分融資。

4.2放開中小城市還是所有城市

在中國城市化的發(fā)展戰(zhàn)略中，關(guān)于應(yīng)該主要發(fā)展中小城市（鎮(zhèn)）還是大中城市一直是一個(gè)熱烈討論的問題。顯然，目前具有歧視性的戶籍制度主要限制了人口向大中城市的遷移。根據(jù)AuandHenderson（2002）的研究，由于戶籍制度等因素的限制，中國的城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于國民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)的變化，不僅表現(xiàn)在城市化的水平偏低，而且表現(xiàn)在城市的集中度不足，整體規(guī)模偏小。首先，相比于其他國家，中國的大城市規(guī)模偏低。到2000年，只有9個(gè)超過300萬人口的大都市，100-300萬的城市則達(dá)到125個(gè)，兩個(gè)規(guī)模層次上的城市數(shù)量比例只有0.072，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全世界平均水平的0.27.其次，中國城市的集中度很低。如果把中國的所有城市根據(jù)人口規(guī)模從最小排到最大，并計(jì)算國內(nèi)城市化人口的累積人口比例，那么就可以得到2000年中國城市的空間吉尼系數(shù)，數(shù)值為0.43，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平的0.56，而且也低于其他所有大國的相應(yīng)數(shù)值。甚至2000年該數(shù)值還低于1960年的0.47，城市絕對(duì)規(guī)模也偏小。因此，放開人口流動(dòng)將使得一些地縣級(jí)別城市及大城市在吸納大規(guī)模人口的同時(shí)，獲得顯著生產(chǎn)力改進(jìn)。AuandHenderson（2002）進(jìn)行的實(shí)證分析表明，由于對(duì)人口遷移和城市發(fā)展的控制，中國地級(jí)以上的城市85%低于其最經(jīng)濟(jì)（人均產(chǎn)出最大）規(guī)模，而其中43%在統(tǒng)計(jì)上顯著低于最經(jīng)濟(jì)規(guī)模；而對(duì)于更小規(guī)模的縣級(jí)市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集地，更是存在很大的未被利用的規(guī)模效應(yīng)，10%的城市規(guī)模增長將至少使得生產(chǎn)力增加4%.目前中國人口遷移的模式也顯示大中城市在就業(yè)和吸納人口方面的優(yōu)勢。到2003年，北京市的遷移人口達(dá)到380萬人，上海為390萬人，廣州達(dá)到400萬人，這三個(gè)城市相加達(dá)到1170萬人，占全國遷移人口的13%.在深圳特區(qū)，外來人口與本地常住人口的比例達(dá)到3：1.根據(jù)全國第五次人口普查的數(shù)據(jù)，各省省會(huì)遷移人口數(shù)目為2505萬，達(dá)到全國總量的31.81%.給定大城市的集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，可以預(yù)期未來中國相當(dāng)部分的服務(wù)業(yè)和制造業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)將在幾個(gè)主要大都市（和都市連綿區(qū)）出現(xiàn)?？紤]到大中城市發(fā)展的優(yōu)勢和中國龐大的剩余勞動(dòng)力，正確的城市化發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該是放開所有城市，積極推進(jìn)城市化過程。

4.3土地私有化

在已有討論中，土地私有化被很多學(xué)者認(rèn)為是一個(gè)解決土地行政性調(diào)整和防止農(nóng)地征用過程中農(nóng)民利益被侵犯的最佳選擇。比如，文貫中（2004）指出，現(xiàn)行的農(nóng)地制度對(duì)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的公平和分享繁榮的目標(biāo)而言已經(jīng)構(gòu)成制度性的障礙。由于農(nóng)民沒有農(nóng)地所有權(quán)，名下土地不能私下出售。結(jié)果大部分農(nóng)民即使外出打工，也會(huì)想盡一切方法留住土地，但同時(shí)這又使轉(zhuǎn)包和出租帶有種種限制和不確定性。因此，要建立一種機(jī)制使得擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模成為可能，就必須通過實(shí)行土地私有和土地的自由交易來完成。此外，私有化將有助于農(nóng)村金融的發(fā)展，因?yàn)樗接谢恋啬軌蜃鳛橘J款抵押，而這對(duì)于那些沒有其他資產(chǎn)的純農(nóng)戶而言特別重要。趙耀輝和文貫中（2000）還指出，在年輕人外出打工日益增多，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能可能削弱，而目前儲(chǔ)蓄和養(yǎng)老金市場提供的回報(bào)偏低的條件下，永久租佃權(quán)、乃至于土地私有化可以在政府無法向農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)行較大投入情況下起到養(yǎng)老保障的作用。楊小凱（2004）則進(jìn)一步從土地私有制與共和的關(guān)系強(qiáng)調(diào)土地私有產(chǎn)權(quán)，乃至于一般私有產(chǎn)權(quán)構(gòu)成的基礎(chǔ)，并以英國土地私有制是英國，代議制的基礎(chǔ)，并為后來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障為例說明中國實(shí)行土地私有的必要性。他認(rèn)為，政府通過私有化能夠用行動(dòng)證實(shí)不進(jìn)行掠奪承諾的可信性，才可能真正限制執(zhí)政者的機(jī)會(huì)主義行為。

與土地私有化的論點(diǎn)相反，另外一些學(xué)者和政策專家則認(rèn)為從土地私有化中獲得的收益不會(huì)太大。更有論者指出，農(nóng)民本身反對(duì)土地私有化，因?yàn)樵谀壳凹w土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民實(shí)際有更多的經(jīng)濟(jì)安全（Kung，1995；KungandLiu，1996；Dong，1996）。這些學(xué)者傾向于認(rèn)為中國目前并沒有條件實(shí)現(xiàn)土地私有化。信貸市場的不發(fā)達(dá)，土地登記體制以及法律體系的不完善將使得土地私有化不僅缺乏效率，反而具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

這里我們無意否認(rèn)土地私有化可能存在上述改善經(jīng)濟(jì)效率，乃至于從長期而言推進(jìn)體制建設(shè)的功能，但是，能否進(jìn)行某項(xiàng)體制改革不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)效率，也需要考慮收入分配效應(yīng)以及政治方面的可行性。從收入分配來看，私有化對(duì)于改善農(nóng)村的收入分配未必是最佳選擇，特別是那些中低收入地區(qū)，外出遷移人口收入往往顯著高于滯留農(nóng)村人口的收入，則私有化意味低收入人群必須為擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模向高收入群體支付租金或購買土地所有權(quán)來擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模；進(jìn)一步來看，就保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)而言，如果相當(dāng)部分遷移人口已經(jīng)、或?qū)⒁獜某鞘蝎@得其主要收入來源，那么在配合以適當(dāng)措施使其真正轉(zhuǎn)化成為市民后，更應(yīng)該保護(hù)的是那些留在農(nóng)村的"農(nóng)民"的土地產(chǎn)權(quán)；此外，在進(jìn)一步的農(nóng)地制度改革中，一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的、也最為關(guān)鍵的問題是現(xiàn)階段進(jìn)行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革選擇能夠以漸進(jìn)的方式去實(shí)現(xiàn)土地私有化希望達(dá)到的保護(hù)農(nóng)民利益、提高土地利用和交易效率目標(biāo)，甚至還更有利于實(shí)現(xiàn)一些其他目標(biāo)（如收入分配目標(biāo)），并且這樣的制度安排也充分考慮利用既有制度的基礎(chǔ)，從而在政治上更加可行的話，那么就值得尋求。

五、農(nóng)地非農(nóng)市場化條件下的戶口-農(nóng)地選擇：一種備選政策組合

根據(jù)前面分析，我們提出一個(gè)政策組合，為解決我國城市化和農(nóng)地制度中主要問題的政策討論提供一種可能選擇。該政策組合如下：首先，通過法律的形式充實(shí)和明確農(nóng)民的土地使用權(quán)，并發(fā)放土地使用權(quán)證。在農(nóng)村建立專門土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)給農(nóng)民所承包土地（按照地塊）發(fā)放長期土地使用權(quán)證；進(jìn)一步充實(shí)和明確農(nóng)民的土地使用權(quán)，包括：明確農(nóng)民充分享有土地使用權(quán)的占有、支配、處置和受益等所有權(quán)益；允許土地能進(jìn)行抵押；允許承包地自由進(jìn)入市場，在法律允許的情況下不需政府批準(zhǔn)和干預(yù)；在土地征用中，屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，允許私人開發(fā)商與農(nóng)民直接協(xié)商。

其次，設(shè)置城市流動(dòng)人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，城市遷移人口福利包，建立流動(dòng)人口遷移機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村流動(dòng)人口的完全城市化。

1）降低目前多數(shù)城市的人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻。比如設(shè)定一定的、但不高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（如在該城市就業(yè)2、3年，申請(qǐng)時(shí)累計(jì)6-12個(gè)月收入標(biāo)準(zhǔn)在1000元以上）。

2）在城市中為流動(dòng)人口建立最基本的社會(huì)保障體制、子女就學(xué)和住房安排機(jī)制，構(gòu)成一個(gè)福利包，可以稱為"城市戶口".3）建立流動(dòng)人口遷移機(jī)制，原則是：在自愿的基礎(chǔ)上，達(dá)到上述準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村外來務(wù)工人員，如果（無償）放棄農(nóng)村的土地（將土地使用權(quán)證交還村集體），則可以獲得城市戶口和申請(qǐng)享受上述福利包的資格。當(dāng)然，農(nóng)民可以選擇不放棄農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，同時(shí)在城市打工，但就不享受城鎮(zhèn)各種福利；農(nóng)民也可以選擇出售土地產(chǎn)權(quán)證，但不遷移到城市，同樣不能獲得享受上述福利包的資格。

再次，建立農(nóng)地轉(zhuǎn)工業(yè)、商業(yè)等非農(nóng)用途的農(nóng)民與開發(fā)商的直接協(xié)商機(jī)制。改革目前的農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用途的征用性質(zhì)的土地制度，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入一級(jí)市場，只要符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求，土地開發(fā)商可以直接與村集體進(jìn)行土地交易，使得土地用途轉(zhuǎn)換和相應(yīng)土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地出讓的主要收益。一旦土地出讓后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，自動(dòng)獲得上述享有上述福利包的資格。

最后，促進(jìn)農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中的市場化，通過實(shí)施土地增值稅等方式建立城鎮(zhèn)遷移人口福利包的融資機(jī)制。政府可以在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的過程中，根據(jù)轉(zhuǎn)為非農(nóng)土地的交易價(jià)格與其農(nóng)業(yè)利用價(jià)值（之貼現(xiàn)）的差額（即增加值部分）抽取一定比例的增值稅，作為提供前述福利包的財(cái)政基礎(chǔ)。

上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基礎(chǔ)上通過一系列政策來實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)的效率改進(jìn)和社會(huì)公平。從博弈論的角度來看，上述措施的本質(zhì)是通過一種機(jī)制設(shè)計(jì)，利用戶籍制度和福利包這個(gè)"杠桿"，通過農(nóng)民完全自愿選擇的機(jī)制來顯示具有很大異質(zhì)性的農(nóng)民群體（特別是遷移人口群體）的私人信息，并推動(dòng)其采取有利于自身福利改進(jìn)的行動(dòng)。顯然，它將使得那些已經(jīng)或希望遷移到沿海地區(qū)和主要大中城市的、具有一定人力資本、并對(duì)自己在城市生活的未來具有相當(dāng)信心的鄉(xiāng)村年輕人（其中相當(dāng)部分進(jìn)行長途遷移）能夠完全城市化，而這些人正好是我國城市化進(jìn)程中需要首先吸納的對(duì)象。而且，由于上述政策組合在準(zhǔn)入方面設(shè)定了一定的條件，可以防止一下子開放"閘門"后大量遷移人口為享受福利包而涌入。這不僅能夠在推進(jìn)城市化和人口遷移有序完成的同時(shí)，鼓勵(lì)遷移人口努力工作和創(chuàng)業(yè)，后者又可以反過來抑制基本社會(huì)保障支出的過快增長。正是這種基本的篩選機(jī)制，使得最終的結(jié)果是相當(dāng)部分遷移人口將無須求助于基本社會(huì)保障?？傊紤]到目前中國的現(xiàn)實(shí)，為了避免出現(xiàn)城市貧民窟和由于城鄉(xiāng)收入差距過大時(shí)鄉(xiāng)村人口過度使用福利包的情況，現(xiàn)在的策略不是一下子放開戶籍制度，而是利用它并適當(dāng)降低其門檻，農(nóng)村土地制度改革中也應(yīng)當(dāng)保持其平均性質(zhì)，減少遷移推力。此外，遷移人口自愿放棄的農(nóng)地也將有助于減緩農(nóng)地調(diào)整壓力，可以用來分配給留在農(nóng)村、但人口增加的家庭，或由村集體公開發(fā)包，所獲租金用于應(yīng)對(duì)因?yàn)槿丝谧儎?dòng)而導(dǎo)致的分配不平等，或用于農(nóng)村的公共品供給等。

我們認(rèn)為，采取上述政策，就能夠找到一個(gè)把前述城市化不完全、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定與社會(huì)保障體制不健全等相互關(guān)聯(lián)問題導(dǎo)入良性循環(huán)的突破口。為遷移人口建立基本的社會(huì)保障制度，將使得進(jìn)城農(nóng)民有長久遷移的選擇；而建立在農(nóng)民自愿放棄在農(nóng)村農(nóng)地基礎(chǔ)上的永久遷移，將為減少農(nóng)村行政性調(diào)地創(chuàng)造條件；同時(shí)，農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上交易"農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地"權(quán)利和政府征收土地增值稅，則不僅能夠保護(hù)城市化過程中農(nóng)民的基本權(quán)益，提高土地資源利用效率，也將促進(jìn)農(nóng)村遷移人口社會(huì)保障福利包的融資。

5.1關(guān)于土地使用權(quán)證發(fā)放和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定

在上述政策組合中，發(fā)放農(nóng)民的土地使用權(quán)證至關(guān)重要，而且需要從法律角度明確和充實(shí)土地使用權(quán)，尤其是在土地征用中，屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，允許私人開發(fā)商與農(nóng)民直接協(xié)商，確保農(nóng)民權(quán)益；允許土地可以抵押，允許自由買賣，促進(jìn)其對(duì)農(nóng)村金融和農(nóng)民養(yǎng)老功能的實(shí)現(xiàn)。

發(fā)放土地使用權(quán)證對(duì)穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有重要意義。雖然新的土地承包法規(guī)定給予農(nóng)戶30-50年穩(wěn)定的土地承包權(quán)，但實(shí)際上各地農(nóng)村的土地調(diào)整還在進(jìn)行。在導(dǎo)致土地行政性調(diào)整的多重因素中，固然部分是由人口變動(dòng)以及非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)變化所引致，因此可能有助于在保證公平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效率改進(jìn)，但如果一些地區(qū)的土地調(diào)整出于地方干部的尋租行為，那么通過一種可實(shí)施的法律手段去限制這類調(diào)地就成為必要；即使對(duì)于那些因人口變動(dòng)而進(jìn)行的土地調(diào)整，雖然它在一定程度上可能同時(shí)提高土地資源的分配公平和配置效率，但它也容易導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)土地投資行為的短期化，從而帶來其他方面的效率損失。所以，如果能夠通過部分農(nóng)村人口的完全遷移來緩解土地調(diào)整壓力，則保持農(nóng)民土地的穩(wěn)定就可以實(shí)現(xiàn)。很多發(fā)展中國家土地制度改革經(jīng)驗(yàn)證明，在地方層次建立給土地權(quán)屬管理辦公室并直接給農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證就是這樣一種低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用權(quán)證給到農(nóng)民手中，除非其主動(dòng)放棄，地方干部很難在進(jìn)行調(diào)整。

目前也是發(fā)放長期土地使用權(quán)證的良好時(shí)機(jī)，這主要是因?yàn)榧Z食購銷體制的市場化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自由化。自糧食購銷體制在90年代中后期進(jìn)行了不成功的嘗試后，2000年后我國糧食體制開始全面市場化改革，近兩年以來改革進(jìn)一步加速，傳統(tǒng)的糧食訂購基本取消；此外，一段時(shí)期內(nèi)地方政府強(qiáng)行推動(dòng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃也大都因?yàn)槠?在市場經(jīng)濟(jì)條件下使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段"所帶來的弊端而日益減少。因此，總體而言，對(duì)于農(nóng)地使用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面存在的各類管制開始逐漸減少。根據(jù)前面的分析，這顯然在相當(dāng)程度上降低了行政性調(diào)地的壓力和必要性。所以，降低這些管制政策本身在一定程度上就有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益（包括減少通過糧食收購抽取的收益權(quán)，增加作物種植選擇所帶來的潛在收益權(quán)，以及減少調(diào)地所帶來的潛在權(quán)益，如保證對(duì)農(nóng)地進(jìn)行長期投資的回報(bào)等）。

5.2關(guān)于流動(dòng)人口遷移機(jī)制的建立

首先，設(shè)置合理的城市流動(dòng)人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。降低目前多數(shù)城市的人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻。比如在該城市就業(yè)2、3年，申請(qǐng)時(shí)累計(jì)6-12個(gè)月收入標(biāo)準(zhǔn)在1000元以上。表7根據(jù)DeBrauwetal（2002）使用的具有全國代表性抽樣數(shù)據(jù)對(duì)全國農(nóng)村外出勞動(dòng)力中出縣且從事非農(nóng)就業(yè)工作6個(gè)月以上的遷移人口的收入分布進(jìn)行了推斷（表7）?？梢钥吹剑@些外來遷移人口月收入超過1000元的大約有788萬人，800-1000元/月的大約有636萬，600-800元/月的大約有1088萬，400-600元/月的大約有1758萬?？紤]到樣本數(shù)據(jù)為2000年的數(shù)據(jù)，而近年來農(nóng)民工收入有所增長，目前的高收入人口應(yīng)該有所增加。如果以1000元為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，每年轉(zhuǎn)移400萬外來勞動(dòng)力，則1000元以上遷移人口大約2年左右可以轉(zhuǎn)移完畢?？紤]到我國勞動(dòng)力市場供給相對(duì)過剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入增長未必能夠在短時(shí)期（如3-5年）內(nèi)增長到1000元/月的水平，那么上述轉(zhuǎn)移模式可能無法達(dá)到每年解決400萬外來遷移人口戶口的水平。在這種情況下，一種可能的應(yīng)對(duì)方式是將準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)降低到800元/月。但我們認(rèn)為，如果考慮到目前還有至少2000-2500萬過去失地農(nóng)民造成的"歷史欠帳"需要優(yōu)先處理，則上述調(diào)整必要性不大。如果在對(duì)外來人口實(shí)施較高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，用幾年時(shí)間處理過去失地農(nóng)民累積的歷史欠帳，那么就有充分的時(shí)間使得800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入逐漸達(dá)到1000元/月的水平，從而實(shí)現(xiàn)遞進(jìn)的人口城市化。應(yīng)該指出，在我們的政策方案中準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在1000元/月看起來比較高，但這將使得政府有時(shí)間處理過去失地農(nóng)民累積的歷史欠帳，而且，由于該準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并不隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平提高而同步增加，相對(duì)而言外來遷移人口的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是逐漸降低的。

其次，建立包括遷移人口的最基本社會(huì)保障體制，子女就學(xué)和住房安排機(jī)制在內(nèi)的福利包，將促進(jìn)鄉(xiāng)村遷移人口的完全城市化，這就為降低農(nóng)地調(diào)整壓力創(chuàng)造了有利條件?？紤]到流動(dòng)人口工作收入相對(duì)較低、相當(dāng)部分在目前沒有建立養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的非正式部門工作，為他們建立的社會(huì)保障機(jī)制應(yīng)該以一旦出現(xiàn)問題后進(jìn)行社會(huì)救助為主，如擴(kuò)展目前在城市實(shí)施的最低生活保障機(jī)制，在遷移人口一旦由于某些特殊原因缺乏經(jīng)濟(jì)來源時(shí)進(jìn)行低保救助。當(dāng)然，也不排斥遷移人口（在繳費(fèi)的前提下）進(jìn)入已有的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，或者專門為低收入者和遷移人群建立的相應(yīng)機(jī)制；在子女就學(xué)方面，至少在九年制義務(wù)教育階段，建立遷移人口子女享有在與所遷移城市原住兒童相同的入學(xué)權(quán)利和繳納相同的費(fèi)用；在遷移人口住房安排上，應(yīng)該考慮徹底改革乃至完全取消目前普遍實(shí)行、但效果不佳的經(jīng)濟(jì)適用房政策，建立以低收入居民（包括本地人口和新遷移人口）為目標(biāo)群體的廉租房政策。

5.3關(guān)于實(shí)施土地增值稅等方式建立城鎮(zhèn)遷移人口福利包的融資機(jī)制

政策組合中另外一個(gè)重要的配套措施是在給予農(nóng)村移民"城市福利包-農(nóng)地使用權(quán)證"自愿選擇權(quán)利的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中的市場化，而政府則從中抽取土地增值稅，來為新增的、有"戶口"之遷移人口所提供的城鎮(zhèn)福利包進(jìn)行融資。目前征地體制出現(xiàn)很多問題的關(guān)鍵在于政府壟斷土地一級(jí)市場，并在很大程度上具有單方面制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，這種壟斷的市場結(jié)構(gòu)不僅使得土地市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制無法發(fā)揮作用，滋生大量的尋租、補(bǔ)償不足以及土地被過度占用的現(xiàn)象，也使得有關(guān)城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換的法律無法實(shí)施，同時(shí)弱化了目前城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性。所以，市場化的征地模式要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于目前的模式。 政府通過農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地過程中產(chǎn)生的土地增值稅來為（那些放棄農(nóng)地的）遷移人口建立福利包也具有不損害經(jīng)濟(jì)效率、但同時(shí)改善收入分配這兩個(gè)方面的合理性。

從經(jīng)濟(jì)效率方面看，理論上講，土地利用用途的轉(zhuǎn)換所發(fā)生的增值在相當(dāng)程度上來自于具有"外部性"的城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而非土地原使用者的投資，因此，抽取一定比例的土地增值稅用于為促進(jìn)為城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的遷移人口之福利包和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有經(jīng)濟(jì)效率方面的合理性。在實(shí)際操作中，土地增殖稅的抽取需要考慮到以下幾個(gè)方面的因素：首先，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非不僅包括城市商業(yè)、工業(yè)開發(fā)用地，也包括國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是交通建設(shè)等所謂"線性工程"用地，而后者價(jià)值一般遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于前者，而且往往也不存在一個(gè)可以顯示的市場價(jià)格。所以，土地增殖稅的抽取應(yīng)該只針對(duì)前面一類城市商業(yè)、工業(yè)開發(fā)所轉(zhuǎn)化的農(nóng)用地，而對(duì)于交通建設(shè)等所謂"線性工程"用地，則仍然需要根據(jù)各地實(shí)際情況由地方政府制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；其次，就城市商業(yè)、工業(yè)開發(fā)用地而言，由于兩者的市場價(jià)值即使在同一城市也存在很大的差別，應(yīng)該采取征收累進(jìn)稅的方式來進(jìn)行，適當(dāng)拉平同一城市不同區(qū)位農(nóng)地轉(zhuǎn)非所獲得收益；第三，土地增殖稅的征收必須明確是對(duì)非農(nóng)土地的交易價(jià)格與其農(nóng)業(yè)利用價(jià)值的差額，農(nóng)地利用價(jià)值是當(dāng)?shù)匚磥砣舾赡辏ㄖ辽偈峭恋爻邪?0年，或者與城市土地使用期限50-70年一致）平均農(nóng)業(yè)利用純收益的貼現(xiàn)值，如果差額為負(fù)值則不予征收，差額為正則根據(jù)實(shí)際差額實(shí)行累進(jìn)征稅。這樣做是因?yàn)橥恋剞r(nóng)轉(zhuǎn)非后，失地農(nóng)民失去了維持生計(jì)的土地，必須保證失地農(nóng)民處境不惡化；最后，從長遠(yuǎn)來看，考慮到城市土地開發(fā)的總量限制，城市基本建設(shè)和前述福利包的融資要逐步從農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中抽取的土地增殖稅轉(zhuǎn)移到以城市房地產(chǎn)為稅基的財(cái)產(chǎn)稅上來，建立以財(cái)產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的地方政府稅基，應(yīng)該成為我國地方公共財(cái)政體系建設(shè)的基本取向。

從收入分配角度來看，上述措施的本質(zhì)，是政府通過建立基本福利包，而以該福利包為交換條件，向遷移到城市的、具有一定收入水平和發(fā)展?jié)摿Γ◤亩灿行判姆艞夀r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)）遷移人口去"購買"土地使用權(quán)，然后政府將那些被自愿放棄的土地再分配（補(bǔ)貼）給留在農(nóng)村的人、或應(yīng)付農(nóng)村土地人口變動(dòng)所需進(jìn)行的調(diào)整，從而使得農(nóng)民、特別是留在農(nóng)村者既有的土地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)收入增長和土地社會(huì)保障。應(yīng)該指出，正是因?yàn)樯鲜龈＠切陆⒌?，而遷移人口在福利包-土地產(chǎn)權(quán)證選擇中具有完全的自主性，選擇了福利包的新遷移人口顯然獲得了福利改進(jìn)；而如果上述福利包的建立能夠（或至少部分能夠）通過征收"土地農(nóng)轉(zhuǎn)非"過程的土地增值稅來實(shí)現(xiàn)，那么實(shí)際上是使得所有遷移人口分享城市化和工業(yè)化過程中所帶來的土地增值收益。實(shí)際上，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，將不僅使得土地增值和增值稅越高，而且將吸引更多的遷移人口，這恰恰為遷入地城市政府通過土地增值稅為遷移人口提供福利包提供了對(duì)應(yīng)的財(cái)政基礎(chǔ)。當(dāng)然，如果隨著我國稅收體制改革，地方政府能夠開征財(cái)產(chǎn)稅并作為地方政府的主要財(cái)政基礎(chǔ)，則上述福利包的提供也可以部分依賴更加具有穩(wěn)定性的財(cái)產(chǎn)稅融資來實(shí)現(xiàn)。

如果我們可以大致認(rèn)為相比于那些留在農(nóng)村的人口，那些自愿放棄農(nóng)村土地使用權(quán)（以交換福利包）而進(jìn)入城市的遷移人口（主要是長途遷移人口）的收入相對(duì)較高，而城市郊區(qū)將失地農(nóng)民的收入（由于靠近城市，發(fā)展機(jī)會(huì)比較多）和財(cái)富（由于土地征用補(bǔ)償獲益）一般而言又比外地遷移農(nóng)民的收入和財(cái)富更高的話，那么，上述措施就具有促進(jìn)收入分配改進(jìn)、但同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)體系效率沒有負(fù)面影響的優(yōu)點(diǎn)。因此，上述措施不僅具有土地私有化的優(yōu)點(diǎn)，而且相比之下，只進(jìn)行土地私有化并沒有這樣的收入分配功能。進(jìn)一步來看，之所以要利用土地增值稅來融資建立福利包，一方面是為了將目前土地征收、出讓過程政府預(yù)算外收支中的不透明情況透明化，另外一方面也正是為了防止對(duì)目前已經(jīng)捉襟見肘的城市社會(huì)保障體系施加更大的壓力。

六、基于上述政策組合的初步財(cái)政估算方案

本部分嘗試對(duì)第五部分所提出的政策組合給出一些初步的財(cái)政估算方案。顯然，由于政策所涉及問題的復(fù)雜性，我們不得不進(jìn)行很多的假設(shè)以簡化問題，而實(shí)際的政策操作必然要復(fù)雜得多。由于對(duì)任何尚未實(shí)施的政策組合方案進(jìn)行收支估算都具有很大的風(fēng)險(xiǎn)。必須強(qiáng)調(diào)這里的財(cái)政估算方案只是初步的，說明性的，和本文所提出的整體政策組合一樣，其目的都在于引起對(duì)有關(guān)問題的進(jìn)一步討論，并在充分討論、爭鳴的基礎(chǔ)上，形成政策，以推動(dòng)中國城市化和農(nóng)地制度改革進(jìn)程。

假設(shè)政策組合方案從2006年開始實(shí)施，持續(xù)到2014年（由于城市政府為新遷移人口和失地農(nóng)民提供的福利包一個(gè)重要部分是子女平等就學(xué)的權(quán)利，采用9年的時(shí)段是為了與目前我國實(shí)施的9年制義務(wù)教育相契合）。政策組合的財(cái)政預(yù)算包括收支兩部分，其中收入主要來自于土地非農(nóng)化過程中地方政府抽取的土地增殖稅，支出則主要包括財(cái)政對(duì)遷移人口子女教育、遷移人口最低生活保障以及廉租房補(bǔ)貼等三方面的支出。

土地非農(nóng)化過程中地方政府能夠抽取的土地增殖稅取決于土地供應(yīng)規(guī)模、出讓價(jià)格和增值稅率三個(gè)因素。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（國土資源部，2003），2000-2002近三年我國土地出讓的平均價(jià)格分別為8.2、9.6和13.0萬元，2001和2002年價(jià)格分別比上年增長17%和36%.為此，我們假設(shè)2006年土地出讓價(jià)格為15萬元，此后每年以10%的速度增加；另外，假設(shè)被征用農(nóng)地每年的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值為1200元，用5%的貼現(xiàn)率對(duì)30年的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值進(jìn)行貼現(xiàn)，可以得到2006年農(nóng)地價(jià)值大約1.9萬元，此后假設(shè)每年增加5%；再假設(shè)農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地開發(fā)成本為3萬元，每年增長8%.這樣，2006年土地增值稅的稅基為10.1萬元，2010和2014年則將分別達(dá)到15.6和23.8萬元。最后，假設(shè)未來10年為城市建設(shè)而進(jìn)行的土地出讓保持為每年200萬畝左右的規(guī)模，在增值稅稅率為40%的情況下，2006年土地增值稅將達(dá)到808億元，2010和2014年分別達(dá)到1246和1904億元（表7）。

政府每年的財(cái)政支出規(guī)模很大程度上取決于每年新增遷移人口的數(shù)量和累計(jì)遷移人口的規(guī)模，為此我們首先假設(shè)人口的遷移規(guī)模。方案假設(shè)每年需要優(yōu)先轉(zhuǎn)移因?yàn)橥恋剞r(nóng)轉(zhuǎn)非的人口300萬（征地200萬畝，但城市郊區(qū)人均耕地往往低于1畝），其中100萬是學(xué)齡兒童；另外假設(shè)每年還要轉(zhuǎn)移外來遷移勞動(dòng)力400萬。根據(jù)前面的樣本資料，長途長期遷移并且月收入在1000元以上的遷移勞動(dòng)力已婚比例為57%左右（表4），為此，我們假設(shè)2006-2008年遷移人口的已婚比例為57%，而考慮到遷移人口的年輕化趨勢和進(jìn)入城市人口的晚婚趨勢，假設(shè)2009-2011年該比例降低到55%，2011年后進(jìn)一步降低為50%.如果允許一個(gè)已婚外來遷移勞動(dòng)力可以帶一個(gè)就學(xué)子女，那么對(duì)應(yīng)于每年400萬遷移勞動(dòng)力，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間遷移外來勞動(dòng)力每年將分別攜帶子女228萬、222萬和200萬。在上述假設(shè)下，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間，每年遷移人口的規(guī)模分別為928萬、922萬和900萬，到2014年累計(jì)將遷移人口8352萬（表7）。根據(jù)這樣一個(gè)人口遷移規(guī)模，我們進(jìn)一步估算了財(cái)政在遷移人口子女就學(xué)、最低生活保障以及廉租房方面的補(bǔ)貼支出。

子女教育方面的支出取決于遷移人口中學(xué)齡兒童的數(shù)量和財(cái)政補(bǔ)貼水平兩方面。根據(jù)前面的人口遷移規(guī)模，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的100萬學(xué)齡兒童加上400萬外來遷移勞動(dòng)力攜帶的子女，2006-2008年每年新增外來勞動(dòng)力子女在城市公立學(xué)校新就學(xué)數(shù)目為328萬人，2009-2011年為320萬，2012-2014年為300萬人。假設(shè)2006年每個(gè)學(xué)齡兒童就學(xué)政府需要支付1000元，其后每年增加100元，則可以估算出2006年以后每年政府為這些新增學(xué)齡兒童需要投入的財(cái)政支出。如表7所示，2006年該項(xiàng)支出為33億元，2010年則達(dá)到227億元，考慮到義務(wù)教育為9年，該支出將在2014年達(dá)到峰值512億元。

其次是社會(huì)保障支出，這里假設(shè)轉(zhuǎn)換戶口人中有10%進(jìn)入后需要進(jìn)行低保，而且2006年每人每月低保補(bǔ)貼為100元，且以后每年每月增加10元，則低保支出將從2006年的11億，增加到2011年的100億和2014年的180億。

最后是廉租房補(bǔ)貼，關(guān)于這部分的估算比較困難，補(bǔ)貼支出取決于補(bǔ)貼的方式是政府建設(shè)廉租房進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)貼，還是通過租金直接補(bǔ)貼給瞄準(zhǔn)對(duì)象，或者進(jìn)行不同補(bǔ)貼的組合。為了簡化問題，這里假設(shè)政府補(bǔ)貼采取租金補(bǔ)貼方式，每人補(bǔ)貼面積為10平米，每月每平米補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為10元，且對(duì)每年所有遷移人口進(jìn)行補(bǔ)貼，則2006年每年每人房租補(bǔ)貼就可以達(dá)到可觀的1200元。此后每隔一年補(bǔ)貼面積增加1平米，每平米補(bǔ)助增加1元，則到2006年每人每年房租補(bǔ)貼有2352元。考慮所有遷移人口，2006年財(cái)政支出為111億元，此后逐年增加，到2014年達(dá)到1964億元（表8）。

比較上述收支，我們可以看到對(duì)應(yīng)于假設(shè)的政策方案9年內(nèi)各年度和9年累積的財(cái)政收支平衡狀況（表8）。從表中可以看到，在2011年之前（包括2011年），每年收入都超過支出，累積盈余不斷增加。2012年之后，開始出現(xiàn)年度內(nèi)赤字，2014年年度虧損達(dá)到871億元。但只要充分利用過去的盈余進(jìn)行跨年度平衡，即使不計(jì)算過去盈余的利息，到2014年收支相抵后整個(gè)政策方案執(zhí)行后仍然有累積盈余810億元。

上述跨年度的收支模式對(duì)于推行用土地增值稅為遷移和失地人口提供福利包，并逐漸過渡到使用財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅基的公共財(cái)政體制改革具有非常有價(jià)值的含義。由于目前很多城市政府是通過土地出讓收入進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，那么在近期推行土地增值稅，將這種收入通過明稅的方式劃歸地方財(cái)政后，由于開始階段福利包支出規(guī)模比較小（2006年收入為808億，支出為155億，盈余達(dá)到653億），地方政府仍然可以利用相當(dāng)部分盈余進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而不會(huì)太大影響城市政府的支出模式，也使得地方政府在開始階段有積極性為福利包進(jìn)行融資。隨著條件的成熟，地方政府將逐漸轉(zhuǎn)向以財(cái)產(chǎn)稅作為主要地方稅基的公共財(cái)政體制后，隨房產(chǎn)數(shù)量和價(jià)值增加而不斷增加的財(cái)產(chǎn)稅的收入將補(bǔ)齊由于城市擴(kuò)張過程的飽和及可征收土地資源減少而有所減少的土地增值稅收入，并與其他地方稅收一起共同構(gòu)成地方政府提供公共服務(wù)的財(cái)政基礎(chǔ)。

在上述討論中，設(shè)定每年城市將吸納300萬左右失地農(nóng)民，400萬左右外來遷移勞動(dòng)力，外加隨后者遷移的200多萬子女，則每年城市吸納非農(nóng)化人口為900多萬。這個(gè)方案綜合考慮了失地農(nóng)民的特點(diǎn)和外來遷移人口的收入分布。顯然，在中國目前的城市化過程中，由于失地農(nóng)民原來具有本地農(nóng)業(yè)戶口，對(duì)本地政府具有更大的影響力，加上土地被征用喪失農(nóng)業(yè)收入來源，無論其目前收入多少，在城市化過程中是必須優(yōu)先解決戶口和享受前述福利包的群體。對(duì)于外來遷移人口，則可以通過一定的收入門檻（如每月收入1000元以上）加以調(diào)控，使得其逐漸轉(zhuǎn)移到城市中來。

考慮到每年農(nóng)村新出生人口1000萬左右，每年死亡人口500萬，凈增加人口達(dá)到500萬，如果不考慮地域分布的差異，平均而言，每年向城市轉(zhuǎn)移外來鄉(xiāng)村人口600多萬人左右。在后者放棄農(nóng)村土地的情況下，雖然無法完全做到土地分配"死不減地"，但被遷移人口和死亡人口放棄的土地將足以應(yīng)付新增人口對(duì)于土地的需求，從而使得除因人口死亡之外的土地調(diào)整無須進(jìn)行。

此外，我們還模擬了另外兩個(gè)政策方案下財(cái)政預(yù)算的平衡情況。一個(gè)是假設(shè)每年有225萬畝農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地，每年轉(zhuǎn)移500萬外來勞動(dòng)力；另一個(gè)是假設(shè)每年有250萬畝農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地，每年轉(zhuǎn)移600萬外來勞動(dòng)力，同時(shí)，保持土地出讓價(jià)格，失地人口，福利包標(biāo)準(zhǔn)等其他假設(shè)不變?？傮w上該兩個(gè)方案除了收支規(guī)模有所增大外，財(cái)政收支模式都非常相似，兩個(gè)方案到2014年累積盈余分別為510億和144億。

七、結(jié)論

本文在分析城市化過程中的戶籍問題，農(nóng)村土地調(diào)整問題，以及農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國轉(zhuǎn)軌過程中發(fā)展中大國的特點(diǎn)，提出了一個(gè)政策組合，嘗試著給出一個(gè)系統(tǒng)性的解決方案。雖然我們已經(jīng)盡可能地進(jìn)行了比較全面的分析，并基于上述政策組合給出了一個(gè)初步財(cái)政預(yù)算方案，但由于問題的復(fù)雜性、篇幅的局限以及我們知識(shí)的有限性，上面提出的政策組合只能是拋磚引玉，期待學(xué)術(shù)界進(jìn)一步的討論。但是，我們認(rèn)為，正是由于解決上述問題的重要性和緊迫性，把這些問題聯(lián)系起來進(jìn)行分析的研究相對(duì)還比較少，這樣的分析應(yīng)該有其必要性。顯然，我們的討論涉及到很多的問題，也觸及到方方面面的利益，所提出的政策建議也需要全局性、系統(tǒng)性的改革，實(shí)施起來必然是困難的。比如，要實(shí)現(xiàn)上述政策組合，逐漸、但又堅(jiān)決地改革不利于城市化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)長治久安的戶籍制度，就必然需要中央政府在全國范圍的統(tǒng)一行動(dòng)和地方政府的配合，特別是給予后者以適當(dāng)?shù)募?lì)。也可以通過在局部地區(qū)試點(diǎn)的方式來逐步推動(dòng)（如在個(gè)別省份之內(nèi)或兩到三個(gè)遷入-遷出地省份之間進(jìn)行試點(diǎn)）。但是，我們認(rèn)為，中國的改革，包括戶籍制度改革，土地產(chǎn)權(quán)制度改革，國有銀行和大型企業(yè)改革，地方財(cái)政改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)攻堅(jiān)的階段，即使改革仍然需要把握漸進(jìn)、避免過大利益調(diào)整和振蕩的局面（比如不可能一下放開戶籍制度，或馬上進(jìn)行土地私有化），但原來"那套摸著石頭過河"、缺乏整體性、根本性套路的改革模式也到了必須進(jìn)行調(diào)整的時(shí)機(jī)。

當(dāng)然，對(duì)上述政策組合可能存在一些潛在疑問，如政府是否需要通過大規(guī)模的公共政策（如前述福利包）來推動(dòng)城市化進(jìn)程？人為設(shè)計(jì)的政策是否往往適得其反？如果土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的市場化和通過土地增值稅建立福利包將嚴(yán)重?fù)p害地方政府的財(cái)政利益和預(yù)算外收入，那么上述政策所導(dǎo)致的潛在利益格局調(diào)整是否會(huì)使得其無法實(shí)施？

我們認(rèn)為，由于任何政府行為、特別是大規(guī)模政府公共政策實(shí)施過程中都可能出現(xiàn)的問題，在采納上述政策組合時(shí)，也需要配套相當(dāng)有力的具體措施來防止政府行為可能出現(xiàn)的偏誤。比如，城市福利包的建立要防止福利過高引起的副激勵(lì)和覆蓋面過廣導(dǎo)致的財(cái)政融資問題，而這可以通過一定的機(jī)制設(shè)計(jì)，如設(shè)定獲得戶口（福利包）的條件，適當(dāng)增加申請(qǐng)低保的成本（如需要經(jīng)常提供詳盡的收入信息并接受監(jiān)督）來完成。如果為遷移人口建立基本的社會(huì)保障、居住與子女教育安排，推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定與保護(hù)等問題本身就是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會(huì)的題中應(yīng)有之意，那么就有必要進(jìn)行大力推動(dòng)；而正是由于傳統(tǒng)計(jì)劃體制是一個(gè)人為設(shè)計(jì)的整套體系，而現(xiàn)有戶籍制度、農(nóng)地制度以及其所帶來的大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和現(xiàn)有農(nóng)地制度存在的弊端是該體系的殘留，要打破它們，就必須通過精心的、人為設(shè)計(jì)的政策組合來漸進(jìn)、但又有效地去完成；更進(jìn)一步來看，在當(dāng)前階段，進(jìn)一步的改革必須打破既得利益才能夠推進(jìn)。就農(nóng)地轉(zhuǎn)非制度來看，如果改革不能夠?qū)崿F(xiàn)一定的利益格局調(diào)整，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非仍然無法實(shí)現(xiàn)市場化的話，那么目前侵犯農(nóng)民利益、降低土地利用效率，并最終危害社會(huì)乃至政治穩(wěn)定的局面就無法遏止，我國城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展中土地管理的活亂循環(huán)局面將一再出現(xiàn)。因此，從這個(gè)意義上看，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的市場化改革勢在必行。

第6篇：教育政策的意義范文

一、義務(wù)教育學(xué)校績效工資政策失真探源

1.績效工資的籌措方式減少了教師的現(xiàn)期收入，造成保健因素缺失，致使教師產(chǎn)生不滿情緒

根據(jù)赫茨伯格的雙因素理論，引起人們工作動(dòng)機(jī)的因素主要有兩類：一是保健因素，二是激勵(lì)因素。保健因素并不能使人感到滿意，而只能消除人們的不滿，當(dāng)缺失時(shí)則會(huì)使人產(chǎn)生不滿情緒，其難以激發(fā)人的工作積極性。激勵(lì)因素能使人們感到滿意，當(dāng)缺乏時(shí)不會(huì)使人產(chǎn)生不滿情緒而只是沒有滿意，其能夠激發(fā)人的工作積極性。雙因素理論可以用來指導(dǎo)工資的發(fā)放，只有與個(gè)人工作業(yè)績掛鉤的工資部分才屬于激勵(lì)因素，不與個(gè)人工作績效相聯(lián)系的工資部分只是一種保健因素，即使再多也起不到激勵(lì)的作用，且一旦減少，就會(huì)造成人們的不滿。

國家在2006年進(jìn)行事業(yè)單位收入分配制度改革的時(shí)候，由于事業(yè)單位的分類等配套改革還沒有到位，所以只先進(jìn)行了基本工資套改，并沒有同步進(jìn)行績效工資改革。在實(shí)施績效工資之前，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與物價(jià)水平的持續(xù)上漲，地方和學(xué)校為保障教師收入，已自行發(fā)放了津貼，且在無政策可依的情況下或是平均分配、或是按教師職務(wù)等級(jí)平均發(fā)放。這種以平均方式自行發(fā)放的津貼，不與個(gè)人的工作績效相聯(lián)系，是一種保健因素，起不到激勵(lì)的作用。對(duì)教師個(gè)人而言，該津貼已成為既得收入，其足額發(fā)放只會(huì)讓自己沒有不滿，減少或取消則會(huì)使自己感到不滿。

按規(guī)定，各地的義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資同清理規(guī)范津貼結(jié)合進(jìn)行，地方和學(xué)校自行發(fā)放的津貼須清理歸并到績效工資總量之中，而績效工資又要扣發(fā)30%留作獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資，將根據(jù)教師的績效考核結(jié)果按學(xué)期或?qū)W年發(fā)放。這樣教師每月的現(xiàn)發(fā)工資就只有基本工資和基礎(chǔ)性績效工資兩部分，與原工資收入相比，許多教師每月的現(xiàn)發(fā)工資減少。而獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資又是一學(xué)期或一學(xué)年后的不確定的預(yù)期收入，能不能得到、能得到多少還是未知數(shù)。因此，在教師已把原津貼看作個(gè)人應(yīng)得收入的情況下，現(xiàn)期工資收入減少，意味著保健因素的缺失，會(huì)使這部分教師認(rèn)為實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資是在“拿我的錢獎(jiǎng)勵(lì)我”，對(duì)績效工資改革產(chǎn)生不滿情緒。

調(diào)查了解到，實(shí)施績效工資后，在原來津貼增發(fā)的基礎(chǔ)上，N市義務(wù)教育學(xué)校教師人均月績效工資多則增加百元，少則增加5元，工資總量增幅不大；根據(jù)績效工資扣發(fā)30%留作獎(jiǎng)勵(lì)之用的規(guī)定，市直學(xué)校人均扣發(fā)為419元/月，各縣區(qū)學(xué)校人均扣發(fā)在117元/月～252元/月之間，導(dǎo)致各職稱級(jí)別教師的每月現(xiàn)發(fā)工資額均低于原工資收入。調(diào)查中，100%的受訪教師認(rèn)為“實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資是在拿我的錢獎(jiǎng)勵(lì)我”，對(duì)績效工資的現(xiàn)行籌措方式表示“不滿”。

2.績效工資標(biāo)準(zhǔn)差異大，工資收入水平偏低，導(dǎo)致教師在行業(yè)內(nèi)、外的比較中產(chǎn)生不公平感

根據(jù)亞當(dāng)斯的公平理論，人的工作積極性不僅與個(gè)人實(shí)際報(bào)酬多少有關(guān)，而且與人們對(duì)報(bào)酬的分配是否感到公平更為密切。人們總會(huì)自覺或不自覺地將自己付出的勞動(dòng)代價(jià)及其所得到的報(bào)酬與他人進(jìn)行比較，并對(duì)公平與否做出判斷：當(dāng)自己的報(bào)酬與付出比等于參照者的報(bào)酬與付出比時(shí)，個(gè)人會(huì)感到公平；而當(dāng)自己的報(bào)酬與付出比小于參照者的報(bào)酬與付出比時(shí)，個(gè)人會(huì)感到不公平、吃虧了。公平感直接影響人的工作動(dòng)機(jī)和行為。比較后，個(gè)人如果感到公平，就會(huì)激發(fā)工作積極性；如果覺得不公平，個(gè)人就會(huì)減少付出，工作積極性降低。

在行業(yè)內(nèi)的比較中，縣域間績效工資標(biāo)準(zhǔn)的差異使得工資水平較低區(qū)（縣）學(xué)校教師產(chǎn)生不公平感。義務(wù)教育教師規(guī)范后的津貼平均水平，按照教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的原則確定。規(guī)范公務(wù)員津貼是以縣為單位進(jìn)行的，市（地）、縣（區(qū)）公務(wù)員規(guī)范后的津貼平均水平本身就有差距，同一市（地）不同縣（區(qū)）之間的水平也可能存在差距。義務(wù)教育學(xué)校實(shí)行以縣為主的管理體制，學(xué)校隸屬關(guān)系不同則財(cái)政供給渠道不同，致使績效工資兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)千差萬別。在N市，市直學(xué)校的績效工資兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)為人均1397元/月，是同城兩區(qū)區(qū)屬學(xué)校的1.70倍、部分縣縣屬學(xué)校的1.71倍～3.58倍。（見表1）實(shí)施績效工資后，N市有幾所區(qū)（縣）學(xué)校就因“同工不同酬”而發(fā)生了教師罷課現(xiàn)象。

在行業(yè)間的比較中，工資水平偏低同樣使教師產(chǎn)生了不公平感。2009年，我國教師年平均工資在全國19個(gè)行業(yè)工資中排名第10位，屬于社會(huì)中等水平，低于公務(wù)員的年平均工資。教師是智力高度密集的職業(yè)，針對(duì)職業(yè)投資成本高、職業(yè)責(zé)任大和任職資格難度高等特點(diǎn)，應(yīng)給予教師高于市場均衡工資率的工資，達(dá)到社會(huì)中上等水平，而不僅僅是不低于公務(wù)員的平均工資。教師的勞動(dòng)付出是公務(wù)員所無法比擬的，以公務(wù)員平均工資水平為參照確定教師績效工資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上就已經(jīng)低估了教師的勞動(dòng)價(jià)值。實(shí)施績效工資后，N市市直及各縣區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師平均工資水平都基本提升至當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平，但調(diào)查中100%的受訪教師仍表示“與個(gè)人的付出相比，教師績效工資水平偏低”，91.5%的教師認(rèn)為“教師工資收入應(yīng)高于公務(wù)員工資收入”。

第7篇：教育政策的意義范文

多媒體走進(jìn)課堂之后，有些教師為了提高課堂教學(xué)的觀賞性，在以往的課堂中出現(xiàn)了不能正確運(yùn)用多媒體技術(shù)的現(xiàn)象，例如：教學(xué)情境創(chuàng)設(shè)偏離教學(xué)目標(biāo)、重活動(dòng)形式，輕活動(dòng)效果、過度重視知識(shí)、能力主導(dǎo)，忽視態(tài)度、價(jià)值觀的培養(yǎng)、對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源過分依賴，忽視其他教學(xué)資源、過分偏重于素材性資源等等原因，而導(dǎo)致課堂教學(xué)效果不理想，課堂教學(xué)效率低下的事情時(shí)有發(fā)生。

因此，在運(yùn)用多媒體進(jìn)行教學(xué)時(shí)一定要吸取以往的經(jīng)驗(yàn)，不能為媒體而媒體，把過去的灌輸變成了“電灌”，這樣仍然不能收到理想的教學(xué)效果。在新課程有效課堂教學(xué)中，我認(rèn)為，只要具備信息技術(shù)條件，就盡可能地使用媒體技術(shù)，但必須掌握一個(gè)“度”的問題，做到恰當(dāng)、適度。使用多媒體技術(shù)的目的是什么呢？主要是豐富課程內(nèi)涵，創(chuàng)設(shè)教學(xué)情境，激發(fā)學(xué)生興趣，拓寬學(xué)生學(xué)習(xí)視野和提高學(xué)生的信息處理能力。在新課程學(xué)科教學(xué)的課堂教學(xué)中，有效使用媒體技術(shù)來刺激所探討與研究的問題，目的是拓寬學(xué)生視野，使學(xué)生茅塞頓開，豁然開朗。那么，在課堂教學(xué)中運(yùn)用多媒體技術(shù)有效地提高課堂效率要遵守以下的行動(dòng)策略：

一、運(yùn)用信息技術(shù)呈現(xiàn)背景內(nèi)容

在問題對(duì)話的過程中，需要教師呈現(xiàn)大量的有關(guān)教學(xué)問題討論與研究的背景資料信息。背景資料的呈現(xiàn)要恰當(dāng)、到位，既能夠滿足學(xué)生的學(xué)習(xí)需要，又有利于豐富學(xué)生的學(xué)習(xí)視野。還可以提高知識(shí)與生活的聯(lián)系，讓學(xué)生感知知識(shí)來源于生活并服務(wù)于生活的價(jià)值。例如：數(shù)學(xué)中在講到《生活中的軸對(duì)稱》和《旋轉(zhuǎn)》時(shí)，學(xué)生對(duì)生活中的對(duì)稱或旋轉(zhuǎn)的物體留意甚少，此時(shí)運(yùn)用多媒體技術(shù)展示生活的各種不同的對(duì)稱和旋轉(zhuǎn)圖形、實(shí)物給學(xué)生以形象直觀的感受，對(duì)研究對(duì)稱、旋轉(zhuǎn)圖形的性質(zhì)和特點(diǎn)很有幫助。再如，語文課中對(duì)課文的學(xué)習(xí)過程中，對(duì)作者的介紹以及作者寫此文章的時(shí)代背景的展示和學(xué)生感受作者的心情與理想時(shí)，借助于多媒體對(duì)大量資料的呈現(xiàn)，有利于學(xué)生對(duì)問題的理解和研究。所以，教師要利用信息技術(shù)的便捷性、快捷性、豐富性等特點(diǎn)，以最大的容量來呈現(xiàn)背景材料，為問題對(duì)話提供新的思路新的視野、新的領(lǐng)域，達(dá)到刺激問題的目的。也大大提高了課堂容量，節(jié)省了時(shí)間。

一、 運(yùn)用信息技術(shù)展示核心內(nèi)容

核心內(nèi)容就是關(guān)鍵問題。關(guān)鍵問題的呈現(xiàn)，有時(shí)不是語言描述和粉筆書寫所能解決的，利用信息技術(shù)則能夠達(dá)到事半功倍的效果。

例如在學(xué)習(xí)《生活中的大數(shù)》的時(shí)候，對(duì)于十個(gè)一是一個(gè)十，十個(gè)十是一個(gè)百的學(xué)習(xí)可以通過擺小棒的方法，讓學(xué)生在動(dòng)手操作中對(duì)知識(shí)進(jìn)行理解的內(nèi)化，但是對(duì)于千、萬的認(rèn)識(shí)，如果再用擺小棒的方法就不切合實(shí)際了，而低年級(jí)學(xué)生的邏輯思維能力又沒有達(dá)到相應(yīng)水平，只靠老師講解及大算盤的演示理解起來就比較困難，在這里如果借助多媒體的演示就能解決這個(gè)問題，利用多媒體的動(dòng)畫效果，把小正方體的數(shù)量由一到十，由十到百，由百到千，由千到萬的變化，充分地認(rèn)識(shí)了千和萬以及它們之間的關(guān)系，達(dá)到了一個(gè)很好的效果，從而突破了本節(jié)課的課堂教學(xué)難點(diǎn)。所以，教師要把關(guān)鍵問題以PPT、動(dòng)畫或其他信息技術(shù)形式呈現(xiàn)出來，既有利于學(xué)生的理解，又有利于統(tǒng)一學(xué)生的認(rèn)識(shí)，還能給學(xué)生一種新的刺激，收到較好的效果。

二、 運(yùn)用信息技術(shù)激發(fā)興趣

沒有興趣，學(xué)生參與活動(dòng)將是勉強(qiáng)的，無法發(fā)揮學(xué)生的主體意識(shí)，不能較好地調(diào)動(dòng)學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性，更難促進(jìn)學(xué)生積極主動(dòng)地探求知識(shí)。而信息技術(shù)能為學(xué)生創(chuàng)設(shè)一個(gè)圖文并茂、有聲有色、生動(dòng)有趣的教學(xué)環(huán)境，能抓住學(xué)生的注意力，最大限度地激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。例如：數(shù)學(xué)中《圓面積公式的推導(dǎo)》一課，傳統(tǒng)的教學(xué)不能讓學(xué)生從真正意義上理解轉(zhuǎn)化后的長方形的長、寬分別相當(dāng)于圓周長的一半和圓的半徑，這就大大降低了學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。而信息技術(shù)與學(xué)科整合教學(xué)就克服了這一缺點(diǎn)，將知識(shí)的形成過程形象地展示給學(xué)生，提高了學(xué)生和學(xué)習(xí)興趣。又如《生活中的百分?jǐn)?shù)問題》一課，運(yùn)用多媒體在課上幾分鐘創(chuàng)設(shè)了一個(gè)良好的能激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)興趣的學(xué)習(xí)情境：出示買一送一，滿400元減100元等促銷廣告牌；引入麥當(dāng)勞店慶優(yōu)惠酬賓：每份原價(jià)30元、現(xiàn)每份便宜10元等活動(dòng)場景，最大限度地激發(fā)了學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，使學(xué)生始終在興趣盎然的情況下主動(dòng)地樂于學(xué)習(xí)。在此基礎(chǔ)上，把問題對(duì)話引向深入，進(jìn)一步刺激主題問題，提高了課堂效率。再如，針對(duì)比較枯燥的計(jì)算課教學(xué)，學(xué)生在課堂的表現(xiàn)不是很活躍，對(duì)了增加學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性，可以利用多媒體進(jìn)行了小組或者個(gè)人之間的競賽活動(dòng)，以口算題、接力題、數(shù)學(xué)診所、猜結(jié)果等的游戲方式，激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)興趣，提高課堂教學(xué)的效率。

四、運(yùn)用信息技術(shù)重復(fù)呈現(xiàn)內(nèi)容

第8篇：教育政策的意義范文

關(guān)鍵詞：思想政治教育決策 藝術(shù) 科學(xué)性

長期以來，學(xué)術(shù)界對(duì)思想政治教育方法的研究較為深入和系統(tǒng)，而對(duì)思想政治教育藝術(shù)尤其是對(duì)思想政治教育決策藝術(shù)的探討則相對(duì)薄弱。雖然近年來這一情況有所改變，但總的來說，對(duì)思想政治教育決策藝術(shù)的探討還非常少。本文擬對(duì)思想政治教育決策藝術(shù)進(jìn)行探討，以期推動(dòng)系統(tǒng)的理論研究。

一、思想政治教育決策藝術(shù)概述

思想政治教育決策在思想政治教育過程中起著十分重要的作用，為了使思想政治教育工作達(dá)到預(yù)期的良好效果，必須認(rèn)真地研究和正確地運(yùn)用思想政治教育的決策方法，掌握思想政治教育決策藝術(shù)，思想政治教育決策過程中教育者如何靈活而巧妙地利用決策變量來影響決策對(duì)象，這就突出地體現(xiàn)在思想政治教育決策藝術(shù)水平上。

思想政治教育決策，是指為實(shí)現(xiàn)思想政治教育目標(biāo)而提出的若干個(gè)可行性方案進(jìn)行比較并作出最優(yōu)選擇的過程。所謂思想政治教育決策藝術(shù)，是指思想政治教育者為了有效的達(dá)到思想政治教育目的，在提出的若干個(gè)可行性方案進(jìn)行比較并作出最優(yōu)選擇的過程中創(chuàng)造性的運(yùn)用的各種決策技巧、決策方法和決策技能的總和。它是思想政治工作者學(xué)識(shí)、才能、智慧、經(jīng)驗(yàn)、膽識(shí)和靈感的綜合體現(xiàn)。

一是思想政治教育決策需要確立正確的目標(biāo)，即要明確下一步思想政治教育所要解決的問題，如果決策目標(biāo)不明確或者錯(cuò)誤，就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)決策的失敗。確立正確的目標(biāo)不僅需要根據(jù)已有的信息和教育對(duì)象的思想實(shí)際狀況而定，也受思想政治教育工作者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、素質(zhì)、才能和水平的影響，這一環(huán)節(jié)中受思想政治教育工作者本人不同程度的感彩、氣質(zhì)形態(tài)和個(gè)人魅力等影響確定決策目標(biāo)的方法和技能就是一種思想政治教育決策的藝術(shù)。

二是對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案進(jìn)行最優(yōu)化選擇的過程中，思想政治教育工作者進(jìn)行決策選擇時(shí)要隨機(jī)應(yīng)變，針對(duì)實(shí)際情況和問題的癥結(jié)對(duì)癥下藥，在根據(jù)目標(biāo)要求制訂出若干個(gè)決策方案后，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)用一定的方法，從中選擇一個(gè)最優(yōu)方案。由于教育對(duì)象精神世界發(fā)展需要的豐富性，思想行為問題的復(fù)雜性、特殊性，按照先前設(shè)計(jì)好的內(nèi)容進(jìn)行思想政治教育難免會(huì)脫離受教育者的思想實(shí)際和道德的階段化水平，這樣難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，因而決策過程中既要遵循一定的規(guī)律和原則，也無固定的模式和規(guī)范，而要依時(shí)間、地點(diǎn)、條件而變化，如定規(guī)劃、作安排都要留有余地，以根據(jù)情況隨時(shí)的采取有效的應(yīng)變措施，隨時(shí)掌握決策的主動(dòng)權(quán)，這種對(duì)決策方法和技能的靈活運(yùn)用也是一種藝術(shù)。

三是決策方案要能夠付諸實(shí)施，只有如此，才能夠?qū)崿F(xiàn)思想政治教育決策的目的，無法實(shí)施的方案是毫無實(shí)際用處的。把決策方案轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)思想政治教育的實(shí)踐過程中，決策的正確性及正確的程度能夠得到檢驗(yàn)，并依據(jù)實(shí)踐檢驗(yàn)的結(jié)果，對(duì)原定方案的長處加以充實(shí)、完善，對(duì)他的不足之處進(jìn)行必要的調(diào)整和修正。

二、思想政治教育決策藝術(shù)的效能

思想政治教育決策不僅是一種科學(xué)性的活動(dòng)，也是一種藝術(shù)性的活動(dòng)。在思想政治教育過程中，不僅要強(qiáng)調(diào)科學(xué)性，也要講究藝術(shù)性，這對(duì)提高思想政治教育決策的水平及增強(qiáng)思想政治教育決策的科學(xué)性具有重要意義。

第一，運(yùn)用決策藝術(shù)有助于提高思想政治教育決策水平。對(duì)于思想政治教育工作來講，“科學(xué)”的程序和方法是必不可少的，但是還不夠，必須加進(jìn)“藝術(shù)”的成分。如，當(dāng)選取的最優(yōu)決策付出實(shí)施后，對(duì)該決策進(jìn)行信息反饋需要運(yùn)用一般原則和方法，此外，教育者還須根據(jù)具體情況創(chuàng)造性地運(yùn)用這些原則和方法，才能及時(shí)有效的對(duì)前期決策進(jìn)行補(bǔ)救。至于每一環(huán)節(jié)中不確切的問題更只能靠教育者運(yùn)用思想政治教育決策藝術(shù)去敏銳地把握并作出及時(shí)處理，所謂“運(yùn)用之妙，存乎一心”，講的就是這一情況?？傊杂X運(yùn)用思想政治教育決策藝術(shù)，有助于教育者更嫻熟有效地應(yīng)對(duì)和處理教育對(duì)象的各種思想認(rèn)識(shí)問題。

第二，運(yùn)用決策藝術(shù)有助于增強(qiáng)思想政治教育決策的科學(xué)性。實(shí)踐表明，思想政治教育決策藝術(shù)是提高思想政治教育實(shí)效性的重要因素。決策藝術(shù)內(nèi)含著決策方法，決策藝術(shù)也是一種特殊的決策方法。在實(shí)際工作中，同一件事情常會(huì)有不同的決策方案，決策取得的成效相去甚遠(yuǎn)的情況頗多，除了其他外在因素以外，教育者是否注意并善于運(yùn)用決策藝術(shù)是一個(gè)不可忽視的重要因素。

三、思想政治教育決策藝術(shù)的運(yùn)用

決策藝術(shù)貫穿于思想政治教育決策過程的始終，思想政治教育工作者進(jìn)行決策的過程在某種意義上講，就是科學(xué)因素和藝術(shù)因素相互結(jié)合、彼此交織的過程。因此，思想政治教育決策的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層次都存在著思想政治教育決策藝術(shù)性的問題。

（一）運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)的藝術(shù)

經(jīng)驗(yàn)在思想政治決策中有可取之處。在思想政治教育決策中，教育者需要依靠正確的思想方法、學(xué)識(shí)、才能、智慧及已掌握的信息和經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)未來進(jìn)行有依據(jù)的綜合分析判斷的基礎(chǔ)上，審時(shí)度勢，捕捉關(guān)鍵，掌握時(shí)機(jī)，直接選取方案、進(jìn)行決策。所以，在思想政治教育決策過程中，教育者有必要注意經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用的藝術(shù)，以便取得較好的決策效果。但經(jīng)驗(yàn)方法的運(yùn)用需注意：一方面，決策的經(jīng)驗(yàn)方法一般是以客觀事實(shí)的調(diào)查研究為基礎(chǔ)的方法，而不是從原則、從抽象的概念去認(rèn)識(shí)問題的方法；另一方面，在運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)方法進(jìn)行思想政治教育決策時(shí)，可以把以往的某些經(jīng)驗(yàn)重新組合，從而形成一種新的認(rèn)識(shí)。

（二）善用決策團(tuán)體的藝術(shù)

思想政治教育決策是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程，不是靠一個(gè)人就可以完成的，必須有健全的、有效的組織體系作保證。而決策團(tuán)體的運(yùn)用能夠?yàn)榭茖W(xué)決策在民主平等的氛圍內(nèi)讓大家各抒己見、暢所欲言，廣泛吸取專家和群眾的集體智慧，這樣才能保證決策的科學(xué)化。因此，思想政治教育決策需要建立一支由專家和專業(yè)人員組成的素質(zhì)優(yōu)良的決策工作隊(duì)伍，并且在科學(xué)觀念的指導(dǎo)下發(fā)揚(yáng)民主精神，堅(jiān)持科學(xué)的程序和方法，善用“外腦”并借助他們的智慧和力量，為科學(xué)決策提供多種可行的備選方案。所以，決策的過程中善于運(yùn)用決策團(tuán)體發(fā)揮民主的作用也是一門藝術(shù)。

（三）選擇時(shí)機(jī)的藝術(shù)

在思想政治教育決策的各個(gè)環(huán)節(jié)，時(shí)機(jī)的選擇非常重要。教育者善于選擇時(shí)機(jī)對(duì)特定對(duì)象的思想和行為表現(xiàn)制定決策目標(biāo)或?qū)Q策的實(shí)施及時(shí)的進(jìn)行信息反饋等就會(huì)祈禱事半功倍的效果。這種時(shí)機(jī)的選擇具體體現(xiàn)在當(dāng)教育對(duì)象萌發(fā)精神世界發(fā)展的需要時(shí)，就應(yīng)及時(shí)地給予指導(dǎo)和引導(dǎo)，創(chuàng)造條件盡可能滿足其需要；當(dāng)教育對(duì)象遇到重大變故或思想發(fā)生重大變化時(shí)，教育者應(yīng)立即介入，且對(duì)其進(jìn)行深入細(xì)致有針對(duì)性的工作；當(dāng)社會(huì)環(huán)境發(fā)生巨大變化之初，教育者就應(yīng)敏銳地感知這種變化盡快調(diào)整教育目標(biāo)、內(nèi)容、方法，以應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的需要，并引導(dǎo)教育對(duì)象適應(yīng)這種變化；當(dāng)某些問題或傾向剛露出苗頭時(shí)，教育者就應(yīng)敏銳地抓住這種苗頭，及早采取措施，防微杜漸，把問題解決在萌芽狀態(tài)。

（四）進(jìn)行信息反饋的藝術(shù)

思想政治教育決策過程和方法雖然有一定的規(guī)律可循，但人們思想問題的產(chǎn)生通常會(huì)受到各種不確定因素的影響，而且變化較快，因而在作出決策時(shí)往往難以把決策目標(biāo)精確地量化，決策在具有確定性的同時(shí)也具有一定的量的模糊性，即決策在付出實(shí)施后，再好的決策也會(huì)在實(shí)踐中碰到一些原先預(yù)想不到的新問題。因此，決策的過程還必須隨時(shí)將信息反饋給決策者，以便其作出相應(yīng)的對(duì)策以及運(yùn)用各種補(bǔ)救措施進(jìn)行追蹤決策。此外，對(duì)反饋進(jìn)行評(píng)估、決定如何處理反饋等都是決策的重要組成部分，直接關(guān)系著決策的成效，這些都有很多藝術(shù)可言。

思想政治教育決策的方式方法多種多樣，各種方式方法不是孤立存在的，它們之間有著密切的聯(lián)系。思想政治教育決策不僅是一種科學(xué)性活動(dòng)，也是一種藝術(shù)性活動(dòng)，恰當(dāng)使用經(jīng)驗(yàn)、決策團(tuán)體、選擇時(shí)機(jī)、信息反饋等藝術(shù)，有助于提高思想政治教育決策水平，增強(qiáng)思想政治教育決策的的科學(xué)性。綜合運(yùn)用各種決策方式，首先就要注意把握它們之間的辯證關(guān)系，使各種方式相互補(bǔ)益、相互協(xié)調(diào)，同向起作用。其次，要根據(jù)受教育者的實(shí)際情況，及時(shí)反饋信息檢驗(yàn)決策效果，交替使用各種決策方式，并使它們恰當(dāng)?shù)嘏浜?，?shí)現(xiàn)優(yōu)化組合。

參考文獻(xiàn)：

[1]鮑宗豪.決策文化學(xué)[M].上海三聯(lián)書店，1997.

[2]教育部思政司組編、鄭永庭主編.思想政治教育方法論[M].高等教育出版社，1999.

[3]陳華洲主編.思想政治教育方法論[M].華中師范大學(xué)出版社，2010.

第9篇：教育政策的意義范文

一、高一數(shù)學(xué)教師教學(xué)行為的概念

“高一數(shù)學(xué)教師教學(xué)行為”是指高一數(shù)學(xué)教師在教學(xué)過程中，基于自己的教學(xué)思想、人格特征、教學(xué)技能與能力、教學(xué)實(shí)踐知識(shí)與實(shí)踐智慧，為落實(shí)市“追尋釋放師生潛能的課堂”的教學(xué)理念，為完成教學(xué)任務(wù)和達(dá)成教學(xué)目標(biāo)而采取的可觀察的、外顯的教學(xué)活動(dòng)方式.

二、高一數(shù)學(xué)老師教學(xué)行為偏差的表現(xiàn)

筆者通過大量的課堂觀察活動(dòng)，對(duì)教學(xué)行為進(jìn)行直接評(píng)估，基于對(duì)這些課堂現(xiàn)場的真實(shí)感受與理性思考，將常見的教學(xué)偏差行為歸納為以下八個(gè)方面.

（1）教師講解過多.長期以來，高中數(shù)學(xué)教學(xué)深受應(yīng)試教育的影響.考核教師的業(yè)績，主要看的是學(xué)生的成績，評(píng)定學(xué)生的好壞也主要是看分?jǐn)?shù).在這種單一的評(píng)價(jià)機(jī)制左右下，師生緊緊圍繞高考指揮棒，教師為考而教，學(xué)生為考而學(xué).在教學(xué)中教師沒有帶領(lǐng)學(xué)生一起去推導(dǎo)概念、定理、公理等知識(shí)的產(chǎn)生過程，學(xué)生不用考慮學(xué)什么、為什么，只需要在下面認(rèn)真聽講.學(xué)生只要會(huì)模仿，會(huì)做題就行.

（2）交往方式單一.許多課堂的教學(xué)策略顯得比較單調(diào)，與學(xué)生的互動(dòng)交往只限于問答式對(duì)話，多為缺乏思維深度的“師問生答”，也缺少追問、補(bǔ)問.有些課堂的討論活動(dòng)重形式輕內(nèi)容，是為了合作學(xué)習(xí)的形式而設(shè)置討論.諸如角色扮演、實(shí)驗(yàn)演示、案例分析、辯論等，多向的師生交往活動(dòng)應(yīng)用較少.

（3）教學(xué)目標(biāo)存在偏差.由于高考的壓力，筆者所在學(xué)校依舊因循了許多應(yīng)試教育的模式，教師在日常教學(xué)時(shí)主要參考的標(biāo)準(zhǔn)依舊是高考的數(shù)學(xué)大綱，在課上只講要考的內(nèi)容，而考點(diǎn)上不在的內(nèi)容一概不講，這與新課標(biāo)的教育目標(biāo)是背道而馳.不少教師還擔(dān)負(fù)著管理學(xué)生的工作，加之對(duì)學(xué)生的試卷和作業(yè)的批改，備課的時(shí)間了了無幾，難有時(shí)間去鉆研教材，去備學(xué)情.導(dǎo)致教學(xué)目標(biāo)的偏差.有的課堂片面追求活潑的教學(xué)氣氛，但熱鬧的場景背后缺少對(duì)數(shù)學(xué)本質(zhì)的揭示與思維能力培養(yǎng)，甚至偏離教學(xué)目標(biāo)的要求.

（4）重結(jié)果，輕過程.目前在應(yīng)試教育的壓力下，不少教師的教學(xué)行為明顯傾向于教學(xué)的結(jié)果如何，卻忽略了學(xué)生在學(xué)習(xí)中的體驗(yàn)和感受.

案例 數(shù)學(xué)歸納法教學(xué)設(shè)計(jì)

以上幾步中，第5條和第6條是“歸納”的關(guān)鍵，從教學(xué)實(shí)踐看，許多教師并沒有讓學(xué)生充分經(jīng)歷這兩個(gè)步驟，因此學(xué)生對(duì)數(shù)學(xué)歸納法的本質(zhì)，為什么叫“歸納法”等問題都是模糊的.

（5）忽視學(xué)生的錯(cuò)誤.由于高中數(shù)學(xué)內(nèi)容的深?yuàn)W，學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中很容易犯錯(cuò)誤，這是學(xué)習(xí)數(shù)學(xué)的正常現(xiàn)象.可是，在實(shí)際的教學(xué)過程中，部分老師通常對(duì)學(xué)生在數(shù)學(xué)學(xué)習(xí)中出現(xiàn)的錯(cuò)誤不予理睬，沒有揭示錯(cuò)誤的根源，以至于下次再做題時(shí)還會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤.

案例 4名大學(xué)生分配到3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)去當(dāng)村官，每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少一名，則不同分配方案有[CD#3]種（用數(shù)字作答）.

全班56名學(xué)生有40為學(xué)生出現(xiàn)錯(cuò)誤.教師只講解正確的思路.而忽視學(xué)生錯(cuò)誤的根源.學(xué)生，下次測試類似的一道題，還是有幾個(gè)學(xué)生出現(xiàn)錯(cuò)誤.原因在于學(xué)生的錯(cuò)誤從思維過程看是對(duì)問題解決的最初想法即思維的起點(diǎn)上，解決方案設(shè)計(jì)有錯(cuò)誤.學(xué)生心理預(yù)期是希望教師能給學(xué)生講清楚我為什么不可以這樣想，我的錯(cuò)誤原因是什么.

（6）師生交流少.有的教師教學(xué)的主觀意識(shí)強(qiáng)，在課堂上除了教學(xué)內(nèi)容外，和學(xué)生之間沒有任何的溝通交流，完全不了解學(xué)生在高一階段的心理需求.在這種情況下，學(xué)生有話不敢說，想?yún)⑴c不敢參與，想親近不敢親近，師生關(guān)系不和諧，師生之間無法互動(dòng)，課堂教學(xué)猶如一潭死水，嚴(yán)重壓抑學(xué)生的智慧和創(chuàng)造性思維能力的發(fā)展，否定了學(xué)生的主體地位.

三、數(shù)學(xué)課堂教學(xué)偏差行為的矯正策略

1.選擇恰當(dāng)?shù)慕虒W(xué)內(nèi)容，引導(dǎo)學(xué)生自學(xué)質(zhì)疑

把課堂多大程度上交給學(xué)生，這要根據(jù)教學(xué)內(nèi)容與教學(xué)實(shí)際以及學(xué)生的基礎(chǔ)由教師來把控.高中數(shù)學(xué)教材有很多章節(jié)，學(xué)生易于理解，[HJ2.15mm]教師要課前制定好方案，指導(dǎo)學(xué)生課前自主學(xué)習(xí)，引導(dǎo)學(xué)生積極思維、主動(dòng)訴求，在課堂上交流學(xué)習(xí)心得，展示自己對(duì)知識(shí)的理解，找出難點(diǎn)，交流解決，讓學(xué)生在質(zhì)疑中感悟，在碰撞中明真，在爭辯中理解，在反思中提升.教師在課堂上要時(shí)時(shí)調(diào)控與把握課堂，讓教與學(xué)處于最佳狀態(tài)，要相信學(xué)生能夠達(dá)到教學(xué)目標(biāo).

2.啟發(fā)學(xué)生自主探究，引導(dǎo)學(xué)生交流展示

知識(shí)可以傳承，但能力只有通過真真切切親身體驗(yàn)與感悟才能生成，教學(xué)中教師可以選取適當(dāng)?shù)慕虒W(xué)內(nèi)容把學(xué)生推到課堂的最前沿，讓學(xué)生有更多時(shí)間自主探究，給學(xué)生機(jī)會(huì)去交流、去展示最原始、最清純的思維過程.依靠學(xué)生，是指讓教學(xué)過程向?qū)W習(xí)過程轉(zhuǎn)變，讓教學(xué)過程成為學(xué)生自主學(xué)習(xí)過程.讓問題的發(fā)現(xiàn)、知疑、質(zhì)疑、釋疑的過程緊緊依靠學(xué)生，讓學(xué)習(xí)方法總結(jié)、學(xué)習(xí)成果生成主要來自學(xué)生，這樣學(xué)生的成就感也能得到充分滿足.

3.構(gòu)建適宜的數(shù)學(xué)活動(dòng)，引導(dǎo)學(xué)生互動(dòng)探究

教學(xué)中，有些內(nèi)容由學(xué)生自主學(xué)習(xí)很難達(dá)成目標(biāo)，這就需要教師根據(jù)教學(xué)內(nèi)容去創(chuàng)設(shè)情境，啟發(fā)學(xué)生思考，在思考中嘗試中生成新知，達(dá)到教學(xué)目標(biāo).為了吸引學(xué)生思維主動(dòng)參與，教師就必須精心設(shè)置一些問題，構(gòu)建適宜的數(shù)學(xué)活動(dòng)，制造“沖突點(diǎn)”，激活思維.教師把知識(shí)的獲取交給學(xué)生，讓學(xué)生自己去感知、去生成.過程獲取曲折，但印象更深刻，課堂更精彩.

4.教師要轉(zhuǎn)變觀念，體現(xiàn)學(xué)生的主體地位