航空獎(jiǎng)勵(lì)政策演變與財(cái)政支出績效評價(jià)

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摘要：當(dāng)前，海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的建設(shè)階段，建設(shè)海南國際旅游消費(fèi)中心，是海南自貿(mào)區(qū)，乃至未來海南自由貿(mào)易港建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。海口作為海南省的省會城市，是海南政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，充分利用?？诘某鞘袠屑~功能，大力發(fā)展海南航空運(yùn)輸業(yè)，將對海南國際旅游島和海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)具有重要意義，?？诤娇?a href="http://saumg.com/lunwen/czxlw/143456.html" target="_blank">獎(jiǎng)勵(lì)政策在促進(jìn)海南航空運(yùn)輸和旅游業(yè)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)，本文通過梳理?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策演變，分析這一政策實(shí)施的績效與意義，并針對該政策不足之處提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：航空獎(jiǎng)勵(lì)政策；政策演變；績效評價(jià)

民用航空獎(jiǎng)勵(lì)政策作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，對促進(jìn)地方民航運(yùn)輸業(yè)，尤其是提升地區(qū)旅游競爭力具有重要的意義。為了拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長、提升城市形象，國內(nèi)各大城市，特別是一些二線城市，都在加快民航運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。國內(nèi)一些城市紛紛推出了各自的補(bǔ)貼政策，激勵(lì)航空公司、包機(jī)公司開通國內(nèi)、國際航線。海南省、?？谑袃杉壍胤秸疄榱舜龠M(jìn)海南省和?？谑新糜螛I(yè)的發(fā)展，省政府于2004年、市政府于2006年開始實(shí)施，并經(jīng)過不斷的完善和整合，逐步形成的現(xiàn)有比較完善有效的航空獎(jiǎng)勵(lì)政策框架，極大地促進(jìn)了?？诿窈綐I(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展。

一、?？谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策發(fā)展演變

?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策先后經(jīng)過了省市政策磨合到獨(dú)立制定政策的過程。2004年海南省政府出臺了《海南省開放部分航權(quán)若干政策的規(guī)定》和《海南省開放部分航權(quán)若干政策規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，標(biāo)志著航空獎(jiǎng)勵(lì)政策作為一項(xiàng)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)政策正式施行。2011年海南省政府增補(bǔ)了《海南省開放航權(quán)若干政策規(guī)定實(shí)施細(xì)則補(bǔ)充規(guī)定》（以下簡稱《補(bǔ)充規(guī)定》）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004—2012年，海南省給予民航客運(yùn)業(yè)的省級財(cái)政投入1.42億元。這一期間，海南省航空獎(jiǎng)勵(lì)政策具有實(shí)驗(yàn)性質(zhì)，政策的范圍和規(guī)模都比較小。2006年，為了鼓勵(lì)航空公司或包機(jī)公司擴(kuò)大?？谥憋w航線，?？谑姓状纬雠_《?？谑羞M(jìn)一步鼓勵(lì)航空客運(yùn)市場開發(fā)暫行辦法》，該辦法的出臺標(biāo)志著航空獎(jiǎng)勵(lì)政策進(jìn)入省市磨合階段，在此期間，海南省三亞市也相應(yīng)出臺了類似的航空獎(jiǎng)勵(lì)政策。為了保持政策的連續(xù)性，海口市政府又分別于2008年12月、2010年4月、2011年8月、2012年8月以及2014年1月相繼出臺相應(yīng)的《海口市進(jìn)一步鼓勵(lì)航空客運(yùn)市場開發(fā)暫行辦法》，進(jìn)一步擴(kuò)大?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策適用的范圍和規(guī)模。2016年，為了提高航空獎(jiǎng)勵(lì)政策市場適用性和效率，海南省政府整合了?？谑?、三亞市，以及省級財(cái)政補(bǔ)貼政策，出臺了《海南省整合和調(diào)整有關(guān)民航客運(yùn)財(cái)政補(bǔ)貼政策條款實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），《實(shí)施辦法》有效期為1年。根據(jù)《實(shí)施辦法》，為了各地政府有效開發(fā)航空市場，省政府將財(cái)政補(bǔ)貼政策權(quán)下放地方政府組織實(shí)施，省政府從資金上給予地方政府支持，不再另行出臺政策，這標(biāo)志著?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策進(jìn)入到獨(dú)立制定和實(shí)施階段。從2017年開始，海口市在《實(shí)施辦法》的基礎(chǔ)上相繼出臺了《?？谑泄膭?lì)民航業(yè)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施辦法》（海府辦〔2017〕310號）和海府辦〔2019〕20號文件。其中，海府辦〔2019〕20號文件有效期至2021年12月31日終止。

二、?？谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施的意義

海南島地處中國最南端，與廣東省隔海相望，由于航運(yùn)受氣候條件影響很大，因此，海南對外交通“瓶頸”突出，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了扭轉(zhuǎn)海南交通不便的現(xiàn)狀，1993年海南省政府出資組建海南航空，1995年?？诿捞m國際機(jī)場正式通航，海口民航事業(yè)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)全新時(shí)期。同時(shí)，由于海南經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱、對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊密，以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得海南無法依靠內(nèi)生動力推動?？诿窈綐I(yè)的快速發(fā)展。通過積極的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，促進(jìn)?？诿窈綐I(yè)發(fā)展，就成為提振海通運(yùn)輸和旅游業(yè)的重要舉措。2018年海南建設(shè)30周年之際，海南迎來了全島建設(shè)自貿(mào)區(qū)的歷史新機(jī)遇。建設(shè)區(qū)域空港樞紐、提高海南國際航空通達(dá)性已成為擺在海南經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。毫無疑問，提高海南的國際通達(dá)性，促進(jìn)國際入境旅游，就必須增加新開國際航線。由于海南屬于典型的島嶼經(jīng)濟(jì)，本地人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制了航空和旅游發(fā)展，而為了實(shí)現(xiàn)超常規(guī)跨越式發(fā)展，就必須通過積極的財(cái)政和產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，相對國內(nèi)航線而言，國際航線具有航程長、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，就需要加大航空獎(jiǎng)勵(lì)政策力度，提高航空公司和包機(jī)公司開發(fā)新航線的積極性。海口航空獎(jiǎng)勵(lì)政策作為地方產(chǎn)業(yè)政策，其意義主要是通過吸引社會資本開發(fā)和培育航空市場，開通新航線，帶動航空運(yùn)輸和旅游業(yè)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。從該政策的績效看，?？谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策的績效首先體現(xiàn)在海口美蘭國際機(jī)場的旅客吞吐量、航班增量，尤其是國內(nèi)、國際重要航線，以及國外入境游客增量；其次是海南的旅游收入和游客的消費(fèi)貢獻(xiàn)，由于?？诘氖鞘泄δ?，?？谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策更多的體現(xiàn)在輻射功能，因此，要從全省角度去分析海口航空獎(jiǎng)勵(lì)政策績效；同時(shí)，隨著海南離島免稅額度放寬，航空獎(jiǎng)勵(lì)政策對旅游消費(fèi)的貢獻(xiàn)日益凸顯；最后?？谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策還體現(xiàn)在間接的績效，如城市的國際知名度、城市的營商環(huán)境以及航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的稅收貢獻(xiàn)和就業(yè)崗位。

三、?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策財(cái)政支出概況

自?？谑新糜挝?006年開始實(shí)施航空獎(jiǎng)勵(lì)政策以來，航空獎(jiǎng)勵(lì)的范圍和獎(jiǎng)勵(lì)金額隨著開發(fā)的航線不斷增多而不斷擴(kuò)大，從航班班次獎(jiǎng)勵(lì)和入境境外旅客量獎(jiǎng)勵(lì)、國內(nèi)航線獎(jiǎng)勵(lì)到境外航線獎(jiǎng)勵(lì)，以及到國外入境游客增量獎(jiǎng)勵(lì)，這體現(xiàn)了海口市航空獎(jiǎng)勵(lì)政策順應(yīng)了航空客運(yùn)市場發(fā)展需要和美蘭國際機(jī)場航班由量向質(zhì)的轉(zhuǎn)變，更深層面反映了?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策的有效性。為了更清晰地反映?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施情況，本文對?？谑薪?年航空獎(jiǎng)勵(lì)政策財(cái)政支出做了匯總，如表1所示。通過表1可發(fā)現(xiàn)，?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策在2016年后出現(xiàn)較大變化，即2017年、2018年的航空獎(jiǎng)勵(lì)政策支出大幅增加，主要是受2017年新出臺的《海口市鼓勵(lì)民航業(yè)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施辦法》（海府辦〔2017〕310號）的影響，2017年?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策取消了國內(nèi)航線的獎(jiǎng)勵(lì)，主要側(cè)重于國際航線的扶持，反映了?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策的重心發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。2017年、2018年省市兩級財(cái)政對?？谥憋w境外航線補(bǔ)貼占比分別為77.1%和92.1%。受政策的影響，2017年?？谛略鼍惩庵憋w航線12條，2018年?？谟中略?5條境外直飛航線，全年運(yùn)營的境外航線為47條，航線主要分布在東南亞和俄羅斯。

四、?？谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策績效綜述

航空獎(jiǎng)勵(lì)政策的績效評價(jià)主要包含兩個(gè)部分，一是直接經(jīng)濟(jì)效益，如旅游收入；二是間接社會效益，如國際通達(dá)性提高帶來的競爭力提升。很顯然，作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策，從某種角度看，間接社會效益要比直接經(jīng)濟(jì)效益更為重要，因?yàn)樗w現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)弱勢所帶來的競爭力不足，所以需要政策扶持。海南島由于與瓊州海峽隔海相望，交通成為海南旅游業(yè)發(fā)展的一個(gè)掣肘，鼓勵(lì)海南的航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展符合地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和旅游業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要。

（一）直接經(jīng)濟(jì)效益2006年?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施之前，2005年?？诿捞m機(jī)場的旅客吞吐量只有702.74萬人次，航空獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施后，各航空公司紛紛增加了航線數(shù)量和航班密度，到2011年，?？诿捞m機(jī)場旅客吞吐量首次跨入1000萬人次，達(dá)到1016.7萬人次，2017年?？诿捞m機(jī)場成功躋身“2000萬級俱樂部”，成為國內(nèi)第18家大型繁忙機(jī)場。2018年海口美蘭機(jī)場運(yùn)營航線304條，其中國內(nèi)257條，國際及地區(qū)47條，實(shí)現(xiàn)了東盟國家航線的全覆蓋；通航城市157個(gè)，其中國內(nèi)114個(gè)，國際及地區(qū)43個(gè)，全年累計(jì)執(zhí)飛航班16.41萬架次，旅客吞吐量達(dá)2412.38萬人次，貨郵行吞吐量32.47萬噸，同比分別增長5.14%、6.81%、8.53%，在全國機(jī)場旅客吞吐量排名中位居前列。2006年?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施以來，在促進(jìn)?？诿窈桨l(fā)展的同時(shí)，對?？谀酥寥〉穆糜螛I(yè)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策的有效實(shí)施，間接地促進(jìn)全省的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對海南國際旅游島和國際旅游消費(fèi)中心建設(shè)產(chǎn)生積極的影響。2018年，海南省接待國內(nèi)外游客7627.39萬人次，其中，?？谌薪哟慰?670.85萬人次，占全省接待國內(nèi)外游客的35.01%；2018年全省實(shí)現(xiàn)旅游總收入950.16億，其中?？谌新糜慰偸杖?98.11億元，占全省旅游收入31.37%。2018年?？谛麻_通悉尼等15條國際航線，海口美蘭機(jī)場境外游客吞吐量113萬人次，增長29%，創(chuàng)歷史新高。

（二）間接社會效益交通運(yùn)輸業(yè)作為重要的第三產(chǎn)業(yè)，它對一地區(qū)的生產(chǎn)要素的流動方向產(chǎn)生重要的影響，航空運(yùn)輸更是如此。?？诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策所帶來的間接社會效益主要體現(xiàn)在以下方面。一是航線和航班數(shù)量增多，提高了城市的交通便利程度，促進(jìn)了海口與外部經(jīng)濟(jì)的商貿(mào)往來，帶動地區(qū)投資，刺激當(dāng)?shù)叵M(fèi)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是航線作為一個(gè)城市形象的載體，航線的運(yùn)營其實(shí)就是城市形象的擴(kuò)散，實(shí)施航空獎(jiǎng)勵(lì)政策，有利于擴(kuò)大?？诘膰H知名度，進(jìn)而促進(jìn)?？诘膰H游客開發(fā)；三是航空運(yùn)輸業(yè)和旅游業(yè)的快速發(fā)展，帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，增加地方稅收，尤其是消費(fèi)購物。海南離島免稅政策實(shí)施以來，大量的國內(nèi)外游客為海南的消費(fèi)購物帶來了巨大商機(jī)；四是海南是全國著名的僑鄉(xiāng)之一，海南籍的僑民主要分布在東南亞，僅泰國就多達(dá)100萬之眾。交通的便利化，對加強(qiáng)海外華僑與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起到積極作用。綜上所述，?？谧?006年開始實(shí)施航空獎(jiǎng)勵(lì)政策以來，一方面，對促進(jìn)?？诤娇者\(yùn)輸業(yè)和海南旅游業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用；另一方面，近年來?？诜e極推動的境外航線獎(jiǎng)勵(lì)，為海南的交通便利化、對外開放和自貿(mào)區(qū)建設(shè)起到了關(guān)鍵的作用。如今，很多省外游客的出境，都是通過?？诿捞m機(jī)場中轉(zhuǎn)出境，大大提高了海口美蘭機(jī)場的樞紐功能，豐富了?？诼糜螛I(yè)態(tài)。

五、?？谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策不足之處

當(dāng)前，?？谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施面臨最大的不足之處是政策的協(xié)調(diào)性和約束性不夠。所謂政策的協(xié)調(diào)性是指?？谑信c三亞市兩地的航空獎(jiǎng)勵(lì)政策凸顯政策的競爭性，兩地在新開境外直飛航線和航線培育缺乏有效的溝通機(jī)制，從而降低了兩地政策的效率。這一矛盾主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是新開境外直飛航線，尤其是重要的洲際航線，兩地政府在航線補(bǔ)貼“一事一議”中執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不一，使得政府在“議價(jià)”決策過程中處于不利地位；二是對于經(jīng)過3年培育，市場逐漸成熟的航線，海口和三亞兩地均缺乏對成熟航線的保護(hù)措施，隨意新增相同境外目的地直飛航線，人為制造兩地航線的政策不平衡，使得原有已完成培育的航線為了維持運(yùn)營再度進(jìn)行特殊培育，極大地浪費(fèi)了兩地的財(cái)政支出；三是?？诤腿齺唭傻卦谌蛐麻_境外航線的布局缺乏共識，不能從海南省全局的角度和著眼城市功能差異合理分配航線，最大限度地實(shí)現(xiàn)海口、三亞兩地的協(xié)調(diào)發(fā)展。在政策的約束性方面，海口和三亞兩地航空獎(jiǎng)勵(lì)政策均屬于普惠性政策，政府對政策干預(yù)性、導(dǎo)向性和參與性較弱。如對新開航線的前期審查、航線運(yùn)營的監(jiān)督，以及培育期評估缺乏制度性措施，從而弱化了政策效果。首先，政府應(yīng)有計(jì)劃地組織航空公司或包機(jī)公司開展航線市場調(diào)查，擇優(yōu)選擇最具競爭力的航空公司、包機(jī)公司以及航線，從財(cái)政貢獻(xiàn)的角度看應(yīng)該優(yōu)先選擇國內(nèi)航空公司執(zhí)飛；其次，列為培育期航線應(yīng)嚴(yán)格接受政府的監(jiān)督檢查，確保政府清楚航線的實(shí)際運(yùn)營情況；最后，航線培育期結(jié)束，政府應(yīng)組織第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對航線進(jìn)行全面的評估，對確實(shí)有必要進(jìn)行特殊培育的重要航線給予繼續(xù)扶持。至于航線的重要性，應(yīng)側(cè)重于航線對海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)旅游業(yè)兩方面綜合考慮，而不是單一考慮入境游客因素。六、政策建議鑒于?？谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)際績效和存在問題，為了進(jìn)一步發(fā)揮航空獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施效果，本文建議如下。第一，建立海口與三亞兩市協(xié)調(diào)機(jī)制，本著最大化利用財(cái)政資金原則，突出兩地城市特色和特點(diǎn)，合理安排兩地航線布局，如海口應(yīng)強(qiáng)化省會城市樞紐功能，重點(diǎn)開發(fā)外國首都和重要城市航線，側(cè)重于長航程航線，三亞則側(cè)重于東南亞和東亞中短程航線。另外，對已有的航線，應(yīng)本著培育和保護(hù)并重的原則，避免過度競爭導(dǎo)致延長航線培育，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二，進(jìn)一步優(yōu)化航線結(jié)構(gòu)，優(yōu)先發(fā)展重要航線。目前，海口和三亞開通的境外航線，主要分布在東南亞和俄羅斯，澳洲、歐洲和日韓航線較少，應(yīng)加大日韓航線開發(fā)，適當(dāng)減少缺乏市場保障能力的小城市航線，適當(dāng)增加日韓航線和澳洲航線。第三，對于享受航空獎(jiǎng)勵(lì)政策的新開航線，政府應(yīng)加強(qiáng)航線業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強(qiáng)對航線運(yùn)營商的監(jiān)督，包括運(yùn)營人資格審查、執(zhí)飛航空公司審核、航線運(yùn)營審計(jì)以及定期匯報(bào)制度等。為了加強(qiáng)航線財(cái)政資金監(jiān)管，應(yīng)發(fā)揮第三方監(jiān)督作用，提高監(jiān)管效率。

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作者：徐文海 單位：?？诮?jīng)濟(jì)學(xué)院