文化公園投融資體系建設(shè)淺議
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摘要：國(guó)家文化公園投融資目前存在的主要問(wèn)題有：融資力度不大，市場(chǎng)吸引力較弱；融資渠道單一，融資結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單；運(yùn)營(yíng)管理待改進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)防范薄弱。改善國(guó)家文化公園投融資體系之構(gòu)想為：多元化融資，吸納社會(huì)資本；發(fā)展投融資一體化平臺(tái)；開(kāi)發(fā)新型管理運(yùn)營(yíng)模式。
關(guān)鍵詞：國(guó)家文化公園；投融資；一體化平臺(tái)
一、問(wèn)題提出
《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》中首次提出規(guī)劃建設(shè)一批國(guó)家文化公園，形成中華文化重要標(biāo)識(shí)。此后，地方政府紛紛將“建設(shè)國(guó)家文化公園”納入省、市“十三五”文化發(fā)展重點(diǎn)計(jì)劃。2019年7月24日，中央全面深化改革委員會(huì)第九次會(huì)議審議通過(guò)了《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》，方案指出要在2025年基本完成大運(yùn)河、黃河、長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)保護(hù)傳承利用、文化教育、公共服務(wù)、旅游觀(guān)光、休閑娛樂(lè)、科學(xué)研究功能，進(jìn)一步提升文旅融合程度、擴(kuò)大內(nèi)需與促進(jìn)消費(fèi)能力和中華文化傳播度和影響力等方面。2021年4月30日的中共中央政治局會(huì)議，強(qiáng)調(diào)防范化解經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，建立地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，表明了黨和政府對(duì)基礎(chǔ)建筑投融資創(chuàng)新的要求。國(guó)家文化公園建設(shè)規(guī)模廣、跨越省份多、投資體量大、展示層次豐富、配套設(shè)施多樣，國(guó)家文化公園建設(shè)意義重大，其初始建設(shè)及后期運(yùn)營(yíng)需要長(zhǎng)期大額的資金的投入。如何解決重大文化和旅游項(xiàng)目的融資問(wèn)題，引進(jìn)大額長(zhǎng)期低息的社會(huì)資本參與建設(shè)，值得進(jìn)一步地思考和研究。已有研究表明我國(guó)的公共服務(wù)財(cái)政投入存在著供給不足、分配不均的現(xiàn)象（項(xiàng)繼權(quán)、袁方成，2008），而且在國(guó)家公園試點(diǎn)階段的建設(shè)也存在著資金短缺的問(wèn)題（黃寶容等，2018），相比較于美國(guó)的國(guó)家公園，我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)資金投入總量略低（錢(qián)者東等，2016）。世界遺產(chǎn)中心發(fā)布報(bào)告表明世界保護(hù)地資金主要存在三大來(lái)源：生物多樣性的友好產(chǎn)品與服務(wù)、保護(hù)地經(jīng)營(yíng)、社會(huì)捐贈(zèng)。公園內(nèi)的旅游業(yè)具有強(qiáng)大的融資潛力，可增強(qiáng)游客體驗(yàn)和公園的可持續(xù)管理（Banerjeeetal.,2018），因此，國(guó)家文化公園的融資可以考慮適當(dāng)?shù)匾肷鐣?huì)資本。此外，社會(huì)捐贈(zèng)也是十分重要的資金來(lái)源，個(gè)人捐贈(zèng)是慈善事業(yè)發(fā)展的基石（鄧國(guó)勝，2007），基于利他主義的社會(huì)捐贈(zèng)資本在國(guó)家文化公園的融資中是重要的組成部分。因此，為了避免出現(xiàn)國(guó)家文化公園資金投入與需求不匹配的情況，有必要探索建立統(tǒng)一、全面、高效的資金籌集機(jī)制（鄒統(tǒng)釬，2019），構(gòu)建統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)平臺(tái)和投融資平臺(tái)（王健、王明德，2019），積極運(yùn)用社會(huì)資本，但同時(shí)要注意資金投入結(jié)構(gòu)缺乏合理性。在文旅融合及相關(guān)配套方面積極吸引社會(huì)資本參與，探索分析社會(huì)資本的參與動(dòng)機(jī)和機(jī)理，對(duì)于建立多元化的國(guó)家文化公園資金保障機(jī)制是十分必要的。國(guó)家文化公園的資金管理和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題也值得我們思考，防止出現(xiàn)類(lèi)似國(guó)家公園中出現(xiàn)重申報(bào)輕管理（楊永峰，2014）、資金使用效率不高（蘇楊，2006）、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)（楊文杰、王瑞祥，2009）、政企不分，兩權(quán)粘連的經(jīng)營(yíng)機(jī)制（田世政、楊桂華，2011）的現(xiàn)象，因此需要對(duì)投資行為及后果進(jìn)行研究和評(píng)估，建立一套完備可行的投融資評(píng)價(jià)體系有助于國(guó)家文化公園的良好建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。本文將基于國(guó)家文化公園建設(shè)與運(yùn)營(yíng)視角，從投融資兩個(gè)方面進(jìn)行分析，通過(guò)對(duì)融資渠道、融資方式、融資模式的探討，分析社會(huì)資本投資的機(jī)理，總結(jié)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)家文化公園融資方面的缺陷，提出針對(duì)性的建議。
二、文獻(xiàn)回顧
（一）關(guān)于融資渠道研究
融資是根據(jù)客觀(guān)資金需要，運(yùn)用一定融資手段、形式和工具，實(shí)現(xiàn)資金的籌集、轉(zhuǎn)化、運(yùn)用、增值和回償?shù)然顒?dòng)的總稱(chēng)。由于國(guó)家文化公園融資在我國(guó)是首次提出的，現(xiàn)有相關(guān)研究較少，因此，本文主要以國(guó)內(nèi)外與國(guó)家公園相關(guān)研究為參考。關(guān)于國(guó)家公園融資渠道大致分為三個(gè)方面：一是財(cái)政資金支持。Mansourian（2008）從區(qū)域和年際尺度探究其變化規(guī)律以及50個(gè)國(guó)家對(duì)保護(hù)區(qū)的公共財(cái)政支持情況，認(rèn)為許多國(guó)家需要增加對(duì)保護(hù)區(qū)的公共資金投入。國(guó)外研究認(rèn)為財(cái)政撥款是部分國(guó)家公園的主要資金來(lái)源（Hamin，2001），我國(guó)學(xué)者對(duì)于國(guó)家文化公園的財(cái)政體制應(yīng)以政府補(bǔ)貼為主、其他社會(huì)資本為補(bǔ)充的模式（鄒統(tǒng)釬，2019；王健，2019）。二是社會(huì)資本投資。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、財(cái)政能力相對(duì)較弱的國(guó)家，用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金常常無(wú)法得到保障（Lucyetal.,2006）。Valerie等人（2011）分析了世界銀行在世界不同地區(qū)為自然保護(hù)區(qū)提供資金支持的現(xiàn)象，除了世界銀行這類(lèi)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)外，還有學(xué)者從特許經(jīng)營(yíng)制度方面分析了國(guó)家公園開(kāi)展旅游業(yè)的健康方式（Miriametal.，2011）。本文認(rèn)為國(guó)家文化公園實(shí)現(xiàn)“旅游觀(guān)光、休閑娛樂(lè)”功能有必要吸引社會(huì)旅游資本的進(jìn)入；Li等人（2018）分析了旅游業(yè)的國(guó)際投資及其影響因素；Adams和Infield（2003）分析了烏干達(dá)的國(guó)家公園中限制旅游業(yè)健康發(fā)展的因素，并提出可持續(xù)發(fā)展的建議；Buultjens（2005）等研究了斯里蘭卡魯胡納國(guó)家公園發(fā)展旅游業(yè)可以為該國(guó)家公園提供可持續(xù)的資金來(lái)源；南非的國(guó)家公園直接對(duì)旅游相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，中標(biāo)的企業(yè)向政府上繳特許費(fèi)并開(kāi)展經(jīng)營(yíng)（Armstrong，2002）；加勒比維爾京群島國(guó)家公園的潛水、游艇租賃項(xiàng)目則是通過(guò)政府與中標(biāo)企業(yè)合作運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收（Caribbean，1998）。允許社會(huì)資本與民營(yíng)企業(yè)投資國(guó)家文化公園，但是不能被旅游業(yè)的需求所支配，因此，需要?jiǎng)?chuàng)造一種新的、可持續(xù)的關(guān)系（Paul，2014）。三是社會(huì)捐贈(zèng)資本。有一部分國(guó)家更多地依賴(lài)社會(huì)公益捐贈(zèng)支持國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)（Lindenmayeretal.,2018），已有研究分析了大型非營(yíng)利組織在為國(guó)家公園提供財(cái)政支持方面的重要作用（Craigieetal.,2015），Kubo（2018）等以日本的大雪山國(guó)立公園為例，研究了如何采取措施增加游客對(duì)國(guó)家公園的資金捐贈(zèng)量問(wèn)題，除了非營(yíng)利組織和個(gè)人捐贈(zèng)外還包括企業(yè)的捐贈(zèng)。分析上述三者的捐贈(zèng)動(dòng)機(jī)對(duì)國(guó)家文化公園的融資和管理有重要的意義。除了以上三種融資渠道外，我國(guó)的三江源地區(qū)為了擺脫輸血式的融資，通過(guò)發(fā)行生態(tài)彩票、債券，碳匯交易和生態(tài)補(bǔ)償稅開(kāi)展融資（王露雨，2013），戴有山（2021）也認(rèn)為國(guó)家文化公園的建設(shè)需構(gòu)建多元的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移體系。
（二）關(guān)于融資結(jié)構(gòu)的研究
通過(guò)研究國(guó)際上國(guó)家公園的資金模式，王正早（2019）指出，世界國(guó)家公園的融資模式主要分為市場(chǎng)主導(dǎo)式和公共財(cái)政主導(dǎo)式，在我國(guó)，國(guó)家公園和國(guó)家文化公園這類(lèi)大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，雖然需以財(cái)政資金支持為主，但還應(yīng)保持良好的融資結(jié)構(gòu)和融資效率；孫坤（2017）等人認(rèn)為提高國(guó)家公園融資效率，需采取按需分類(lèi)融資模式；李俊生、朱彥鵬（2015）、蘇楊（2006）認(rèn)為應(yīng)根據(jù)國(guó)家公園的不同發(fā)展階段，采用不同的資金結(jié)構(gòu)保障機(jī)制，同時(shí)還要通過(guò)利用國(guó)家公園有形、無(wú)形資源，多渠道多途徑籌措資金（張宇、朱立志,2016）。
（三）關(guān)于運(yùn)營(yíng)管理模式的研究
蔚東英（2017）將國(guó)家公園管理體制分為三類(lèi)：自上而下的管理體系、地方自治性管理體系、綜合性管理體系。邱勝榮等（2020）認(rèn)為我國(guó)國(guó)家公園實(shí)行的是差異化的資金管理模式，主要由國(guó)家公園管理委員會(huì)、地方政府和中央政府三個(gè)管理部門(mén)分管不同資金分配，并且在三個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合方面存在三種不同模式，即行政特區(qū)型、事業(yè)單位型和統(tǒng)一管理型。劉慶余（2013）分析了美國(guó)線(xiàn)性文化遺產(chǎn)保護(hù)的管理機(jī)制后提出了要構(gòu)建分工明確、多方參與、責(zé)權(quán)統(tǒng)一的管理體制；Grzegorz（2020）探討了國(guó)家公園治理結(jié)構(gòu)需要從自上而下的國(guó)家驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂懈鼜V泛協(xié)作和參與結(jié)構(gòu)的“第三種方式”，提出迫切需要國(guó)家公園的治理創(chuàng)新。唐小平（2014）提出應(yīng)借鑒國(guó)際上國(guó)家公園管理模式中管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的思路，1967年，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立了一個(gè)官方基金會(huì)———國(guó)家公園基金會(huì)（NationalParkFoundation），作為聯(lián)系公私兩方的橋梁。國(guó)家公園基金會(huì)設(shè)立的目的是更好地整合社會(huì)零散資源，借助私人力量維持公園運(yùn)營(yíng)，并協(xié)助國(guó)家公園管理局的工作。Piotr（2020）提到了管理機(jī)構(gòu)和個(gè)人的能力與責(zé)任在國(guó)家公園有效旅游管理的重要作用。
三、現(xiàn)存問(wèn)題
（一）融資力度不大，市場(chǎng)吸引力較弱
通過(guò)了解以往國(guó)家公園建設(shè)及現(xiàn)有國(guó)家文化公園建設(shè)存在的問(wèn)題，最突出的就是建設(shè)的巨大資金需求和融資能力弱的矛盾，較之以往的招商引資不同，國(guó)家文化公園的選址往往不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)，地處遠(yuǎn)離消費(fèi)中心地帶，對(duì)于社會(huì)資本的吸引力較低的市場(chǎng)及社會(huì)資本普遍認(rèn)為國(guó)家文化公園的利潤(rùn)空間較低是融資難的主要原因之一。
（二）融資渠道單一，融資結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單
目前我國(guó)的國(guó)家文化公園的資金來(lái)源主要是以財(cái)政撥款為主，其中地方財(cái)政占主要部分，捐贈(zèng)及社會(huì)參與資本占比較低，雖然這體現(xiàn)出了國(guó)家文化公園的公共性質(zhì)，但不利于國(guó)家文化公園的深度開(kāi)發(fā)。另外，國(guó)家文化公園的建設(shè)周期長(zhǎng)、空間跨度大、回報(bào)機(jī)制緩慢的特點(diǎn)，導(dǎo)致其難以獲得社會(huì)資本的青睞。
（三）運(yùn)營(yíng)管理待改進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)防范薄弱
此前許多學(xué)者提出采用PPP模式建設(shè)國(guó)家文化公園，這是不符合國(guó)家公園建設(shè)要求的，并且PPP模式出現(xiàn)諸多弊病，比如私有化嚴(yán)重、透明度不高、過(guò)于突出盈利目的等。另外，對(duì)于建設(shè)融資方面，需要防范資金使用成本過(guò)高和資金投入結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險(xiǎn)，著重突出國(guó)家文化公園的宣傳教育意義，而非側(cè)重旅游業(yè)的建設(shè)模式。同時(shí)基于國(guó)家公園建設(shè)的要求，本文認(rèn)為國(guó)家文化公園需要在以國(guó)有背景下，有序接納市場(chǎng)資本的同時(shí)，開(kāi)拓新型管理模式，提高風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)能力。
四、對(duì)策建議
（一）多元化融資，吸納社會(huì)資本
據(jù)其他國(guó)家及我國(guó)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)家文化公園的資金結(jié)構(gòu)與建設(shè)方案與本國(guó)的經(jīng)濟(jì)及財(cái)政水平有關(guān)，我國(guó)的財(cái)政能力正穩(wěn)步上升，因此國(guó)家文化公園建設(shè)應(yīng)遵循《建立國(guó)家公園體制總體方案》的要求，建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制。但是國(guó)家文化公園的建設(shè)環(huán)境各不相同，所以應(yīng)在保證國(guó)家文化公園保護(hù)地和公益屬性前提下，積極吸收社會(huì)資本，諸如社會(huì)及個(gè)人捐贈(zèng)、生態(tài)補(bǔ)償征稅、發(fā)行債券等方式拓展資金來(lái)源?？紤]在國(guó)家文化公園建設(shè)中不同階段各方的不同作用，并就各方的融資方式進(jìn)行研究，在政策支持的前提下，探討多元融資融合及融資方式的合理選擇。
（二）發(fā)展投融資一體化平臺(tái)
一方面，國(guó)家文化公園是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)具有重大意義的國(guó)家文化展示工程，需要成立統(tǒng)一的融資平臺(tái)，對(duì)于其管控保護(hù)區(qū)和主題展示區(qū)的建設(shè)融資與文旅融合區(qū)及傳統(tǒng)利用區(qū)的建設(shè)融資應(yīng)區(qū)分開(kāi)來(lái)，同時(shí)在融資模式結(jié)構(gòu)上要防止地方債務(wù)累加和過(guò)度市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。另一方面，在資金管理及公園運(yùn)營(yíng)機(jī)制方面，需要建立投資管理平臺(tái)，有助于整合社會(huì)資源和調(diào)整經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，更好地促進(jìn)文旅融合和發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用。
（三）開(kāi)發(fā)新型管理運(yùn)營(yíng)模式
從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共設(shè)施的建設(shè)管理主要可以分為兩種，一是以政府財(cái)政主導(dǎo)的管理模式，另一種是以市場(chǎng)化為主導(dǎo)的管理模式。本文認(rèn)為，在我國(guó)的體制環(huán)境下可以采取兩者并存的管理模式，即政府搭建平臺(tái)框架，市場(chǎng)資本在允許的范圍內(nèi)進(jìn)行投資建設(shè)，這種范圍內(nèi)的投資建設(shè)指的是遵循國(guó)家文化公園的建設(shè)要求和初始目的，并非以盈利為首要目的投資。并且，市場(chǎng)化運(yùn)作的部分應(yīng)按照?qǐng)@區(qū)的總體規(guī)劃方案確定，在吸收引進(jìn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，提升園區(qū)的整體管理運(yùn)營(yíng)效率。
作者:賀炳旭 孫會(huì)謙 單位:吉首大學(xué)商學(xué)院