民主參與治理法治衡量指標(biāo)體系研究
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摘要：本課題旨在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，通過對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的具體法律制度和相關(guān)政策研究，對(duì)民主參與治理嘗試形成一定的法治衡量指標(biāo)，確立以民主指標(biāo)為基、公益指標(biāo)為旨、制度指標(biāo)為形、內(nèi)涵指標(biāo)為本、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為源、信息指標(biāo)為體、文明指標(biāo)為綜的法治衡量指標(biāo)，使教職工依法參與治理的工作具有直觀性和可測(cè)度；建構(gòu)可持續(xù)的操作規(guī)范、提供可復(fù)制的法治素材；通過民主法治的路徑滋養(yǎng)孕育高校法治文化的生成和生長(zhǎng)；推動(dòng)高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。
關(guān)鍵詞：非營(yíng)利性民辦高校；民主參與；依法治理；衡量指標(biāo)；法治價(jià)值
依法治校是高校管理與服務(wù)的基本方式，而民主參與治理是依法治校的底色，是加強(qiáng)高校頂層設(shè)計(jì)的底氣，是高校法治文化滋潤(rùn)、生成和生長(zhǎng)的主要營(yíng)養(yǎng)元素。如何衡量一所高校是否依法治理，民主參與治理的成分或量化指標(biāo)是不可或缺的。
一、民主參與治理的法治支撐
黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面依法治國(guó)的決定，黨的報(bào)告中提出加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)的規(guī)定，還有中共中央關(guān)于加強(qiáng)民辦高校黨的建設(shè)的規(guī)定等，從政治組織的頂層設(shè)計(jì)可以看出，在非營(yíng)利性民辦高校依法治理、民主參與過程中，必須加強(qiáng)黨組織的政治核心和監(jiān)督保障，充分發(fā)揮黨的政治文化的引領(lǐng)作用；新修訂的民辦教育促進(jìn)法第十九條規(guī)定舉辦者在經(jīng)營(yíng)方式上可以自主選擇，第二十一條理事會(huì)成員中應(yīng)該有教職工，以及二十七條對(duì)教職工民主參與治理的形式和權(quán)利做出明確規(guī)定；中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃綱要、尤其是教育部依法治校綱要等。前述法律法規(guī)政策文件，對(duì)非營(yíng)利性民辦高校價(jià)值選擇上進(jìn)行了政策導(dǎo)向，對(duì)高校法治文化建設(shè)及至文化育人上做出法律規(guī)定，在民主參與治理上提出明確的制度依據(jù)。這對(duì)于非營(yíng)利性民辦高校教職工參與治理、發(fā)揮民主監(jiān)督作用、在體驗(yàn)中增強(qiáng)法治意識(shí)、樹立法治觀念、依循民主的路徑型塑高校法治文化具有可持續(xù)的法治意義與適用價(jià)值。
二、法治衡量指標(biāo)的基本涵意
法治衡量指標(biāo)體系的研究是專門針對(duì)非營(yíng)利性民辦高校這一類型的學(xué)校，以法治體系對(duì)它們的運(yùn)行向度為坐標(biāo)，依托若干系統(tǒng)科學(xué)、分層分類、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊患?jí)或二級(jí)量化指標(biāo)，通過建議啟動(dòng)行業(yè)職能層級(jí)組織系統(tǒng)，或第三方力量的有機(jī)結(jié)合，對(duì)非營(yíng)利性民辦高校在特定時(shí)段內(nèi)教職工（含工會(huì)）參與治理的成效，進(jìn)行盡可能全面客觀公正地測(cè)度、評(píng)價(jià)及預(yù)警的量化評(píng)價(jià)實(shí)施系統(tǒng)及其實(shí)施動(dòng)態(tài)機(jī)制，而進(jìn)行的一項(xiàng)具有區(qū)域性、建設(shè)性意義的、個(gè)例法治應(yīng)用性研究。
三、法治衡量指標(biāo)詮釋與建構(gòu)
（一）民主指標(biāo)的基本蘊(yùn)含民主指標(biāo)是衡量非營(yíng)利民辦高校教職工參與治理的根本性指標(biāo)，沒有民主的監(jiān)督很難在法治層面形成非營(yíng)利性民辦高校治理體系的現(xiàn)代化。民主是最好的法律，法律是民主的表達(dá)。民主盈儲(chǔ)著民意，涵容著民情，順應(yīng)著民心。在依法治校、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的進(jìn)程中，依據(jù)新修訂的民辦教育促進(jìn)法，選擇非營(yíng)利性的民辦高校，通過具體舉措確保廣大教職工個(gè)體成員或工會(huì)集體代表依法參與治理，是依法治校的題中應(yīng)有之義，是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的應(yīng)然要求，是民主參與治理的主要形式。民主衡量指標(biāo)要求高校必須根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，明確本校教職工和工會(huì)及其代表等三個(gè)不同的主體，在哪些事項(xiàng)上、在多大范圍內(nèi)、在什么時(shí)間內(nèi)享有哪些民主權(quán)利，以及通過什么渠道行使權(quán)利表達(dá)訴求，當(dāng)依法參與治理的權(quán)利受到侵犯或受到損害或權(quán)利折扣或權(quán)利受阻時(shí)，如何尋求救助的法治路徑等做出明確規(guī)定；像教職工參與治理能力的長(zhǎng)期培養(yǎng)、參政議政知識(shí)的定期培訓(xùn)、以及章程、教代會(huì)、工代會(huì)制度保障的具體措施、經(jīng)濟(jì)支持的一定力度等，均可作為學(xué)校治理民主化、科學(xué)化這一法治衡量指標(biāo)的觀測(cè)點(diǎn)；與此同時(shí)，在參與治理、發(fā)揮民主權(quán)利的進(jìn)程中，對(duì)于促進(jìn)民主法治文化建設(shè)最具直接意義。
（二）公益指標(biāo)的主旨蘊(yùn)意公益指標(biāo)是衡量這一類型高校是否堅(jiān)持公益辦學(xué)、非營(yíng)利的監(jiān)督性指標(biāo)，是居于基礎(chǔ)地位的一個(gè)顯性與隱性、對(duì)立又統(tǒng)一的法治衡量指標(biāo)。堅(jiān)持教育的公益性，達(dá)到非營(yíng)利的基本標(biāo)準(zhǔn)，始終堅(jiān)持公益辦學(xué)的基本理念，堅(jiān)持教育的公益性這一基礎(chǔ)性原則，認(rèn)真貫徹國(guó)家的教育公益政策，高校及廣大教職工積極參與教育事業(yè)的公益活動(dòng)，勇于改革并創(chuàng)新公益辦學(xué)的體制機(jī)制等是對(duì)這一類型高校提出的基本要求；并且廣大師生在公益活動(dòng)的氛圍中形成公益文化，能夠推動(dòng)高校法治文化建設(shè)，培育法治意識(shí)涵養(yǎng)法治的人文情懷。對(duì)于教職工（含工會(huì)）參與治理而言，主要是處于行使監(jiān)督權(quán)的主體地位。高校只有堅(jiān)持公益辦學(xué)、具備非營(yíng)利的基本要素，達(dá)到非營(yíng)利的基本標(biāo)準(zhǔn)，高校能夠依法落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、完善法人治理結(jié)構(gòu)，而且資金使用規(guī)范，明確體現(xiàn)出辦學(xué)的非營(yíng)利性特征，特別是出資人或舉辦者對(duì)學(xué)校辦學(xué)結(jié)余作出不要求合理回報(bào)的承諾，并切實(shí)得到踐行，需要廣大教職工充分行使監(jiān)督權(quán)。公益辦學(xué)、非營(yíng)利性事關(guān)高校發(fā)展的全局和廣大教職工的切身利益。如果高校的出資人或舉辦者出資不到位，或者從高校的辦學(xué)結(jié)余中分配、甚至分紅、或者采取非正常的關(guān)聯(lián)交易、甚至從高校抽逃資金、轉(zhuǎn)移學(xué)費(fèi)等，將嚴(yán)重影響高校的生存和發(fā)展，更不要說事關(guān)廣大教職工的切身利益了。因此說，高校的重大決策活動(dòng)、尤其是財(cái)務(wù)運(yùn)行情況應(yīng)有民主參與治理和監(jiān)督。
（三）制度指標(biāo)的形體功效制度指標(biāo)是衡量教職工依法參與治理、發(fā)揮體制機(jī)制功能的一個(gè)顯性法治指標(biāo)；是衡量高校法治文化建設(shè)中制度文化的主要載體。如果說上述民主指標(biāo)和公益指標(biāo)是這一類型高校的教職工參與治理的底蘊(yùn)，是內(nèi)在的，那么制度指標(biāo)則是外在的，是看得見、摸得著的。制度指標(biāo)則以一種顯性的形式發(fā)揮程序功能和約束機(jī)制，使高校教職工參與治理的權(quán)利行使有依據(jù)、受保護(hù)。這一指標(biāo)要求高校不僅有明確的規(guī)章制度確保教職工的基本權(quán)利，而且還要有具體的規(guī)章制度和切實(shí)可行的舉措確保民主權(quán)利的行使。對(duì)此，高校應(yīng)建立健全各種規(guī)章制度，尤其是教職工享有的基本權(quán)利和依法參與治理的各項(xiàng)權(quán)利一定要寫的清楚明白，并且有具體的舉措保障制度落地，確保制度不因高校領(lǐng)導(dǎo)人的變換而改變，不因高校領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。制度的長(zhǎng)效性是教職工依法參與治理權(quán)利的可持續(xù)，沒有制度的庇護(hù)，一切權(quán)利都將形同虛設(shè)。根據(jù)高校工作制度建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)，可以分為教職工權(quán)利維護(hù)與保障、教學(xué)科研與督導(dǎo)、學(xué)生管理與服務(wù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與就業(yè)服務(wù)、人才引進(jìn)與人事服務(wù)、行政管理與服務(wù)、繼續(xù)教育與職業(yè)技能培訓(xùn)、交流與合作等篇章，并作為對(duì)高校規(guī)章制度進(jìn)行衡量的法治指標(biāo)和觀測(cè)點(diǎn)。通過建章立制實(shí)現(xiàn)規(guī)章治校、依法執(zhí)教、規(guī)范行為、規(guī)則做人、養(yǎng)成守法觀念、具備規(guī)則意識(shí)，使制度內(nèi)化于心、外化于行，不斷推動(dòng)高校管理與服務(wù)形成制度化：學(xué)生工作注重人文化、教育教學(xué)要求規(guī)格化、組織紀(jì)律講究規(guī)范化、管理依據(jù)形成規(guī)章化、師生維權(quán)遵循程序化、政策文件信息公開化、班級(jí)治理依靠民主化。為加快現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)營(yíng)造高校法治文化氛圍奠定基礎(chǔ)，從而推動(dòng)治理體系走向法治化、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。
（四）內(nèi)涵指標(biāo)的立本強(qiáng)基內(nèi)涵建設(shè)是學(xué)校發(fā)展的根本，教職工本身就是內(nèi)涵建設(shè)的主力軍。衡量一所非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)能力的強(qiáng)弱、管理水平的高低、人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新、教學(xué)科研成效的彰顯、公益辦學(xué)與志愿服務(wù)的社會(huì)影響度、教職工權(quán)益的維護(hù)與保障、高校文化氛圍的形成與特色文化底蘊(yùn)的積淀、人文關(guān)懷的基礎(chǔ)性設(shè)施配置、師生的文明程度，尤其是教職工參與教學(xué)質(zhì)量監(jiān)督、高校發(fā)展戰(zhàn)略決策的科學(xué)、民主的要求等，都在一定程度上反映著這個(gè)高校內(nèi)涵建設(shè)的水準(zhǔn)和成效。在前述各項(xiàng)內(nèi)涵建設(shè)中，教職工作為高校的主人，應(yīng)該以主人翁的姿態(tài)有權(quán)利參加建設(shè)的行列中，更有權(quán)依法監(jiān)督和督促，通過加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)固本強(qiáng)基、持續(xù)發(fā)展。
（五）經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的發(fā)展?jié)撃芙?jīng)濟(jì)指標(biāo)，又稱效能指標(biāo)。是衡量高校在一定時(shí)間段內(nèi)，為確保教職工依法參與治理，所投入或支出的人財(cái)物等成本，以及由此對(duì)師生和高校發(fā)展所帶來的好處。作為公益辦學(xué)的非營(yíng)利性民辦高校采取具體舉措確保教職工依法參與學(xué)校的管理提出更高水準(zhǔn)的要求。沒有經(jīng)濟(jì)保障的權(quán)利是軟弱的權(quán)利，沒有發(fā)揮出效能的權(quán)利是蒼白的權(quán)利。對(duì)教職工參與治理的權(quán)利提供必需的經(jīng)濟(jì)保障，有助于提高參與權(quán)利行使的積極性，強(qiáng)化教職工的工會(huì)組織作用，配備專職工作人員、設(shè)立法律服務(wù)部門、配齊必需的辦公用品，對(duì)參與治理的教職工根據(jù)參與的事項(xiàng)、時(shí)間、次數(shù)頻率以及影響效果等因素，給予必要的勞務(wù)補(bǔ)貼或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等，這一系列的經(jīng)濟(jì)支出，對(duì)于這一類型高校來說，是一種必要的成本投入。通過教職工參與治理，減少校方與職工之間、師生之間、教職工之間、領(lǐng)導(dǎo)與職工之間、部門之間的糾紛、矛盾，營(yíng)造一份和諧、舒心、溫馨的工作環(huán)境，更加有利于高校發(fā)展，形成高校的和諧文化，是學(xué)校的精神收益；教職工發(fā)揮集體智慧，參與高校發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，像參與制定發(fā)展規(guī)劃和綜合改革方案的編制等，還有薪酬制度改革、人事體制改革、人才培養(yǎng)模式、引進(jìn)師資隊(duì)伍的政策落實(shí)、教職工待遇的兌現(xiàn)、校企合作的機(jī)制等，事關(guān)高校穩(wěn)定、發(fā)展的重大戰(zhàn)略，通過教職工的參與為高校發(fā)展出謀獻(xiàn)策，是高?？梢灶A(yù)見的效能收益；高校自身擁有豐厚的智力資源，通過教職工的參與治理，從而減少高校因?yàn)橥馄笇＜規(guī)椭卫砘蚓幾氚l(fā)展戰(zhàn)略、制定規(guī)章制度等支付的工資、勞務(wù)費(fèi)用、交通費(fèi)用等成本，這對(duì)于高校來說應(yīng)該是一筆客觀的、可預(yù)見的經(jīng)濟(jì)收益；通過教職工的參與治理對(duì)事關(guān)自身利益的政策制定、權(quán)利行使與維護(hù)而伴隨的教職工工資福利的穩(wěn)步提升與逐漸增加，對(duì)教職工而言是一份經(jīng)濟(jì)收益；在教職工參與治理過程中，由于教職工的參政能力得到校領(lǐng)導(dǎo)的心底認(rèn)可；同時(shí)對(duì)校領(lǐng)導(dǎo)也產(chǎn)生一些內(nèi)在的心理約束，從而尊重教職工參與治理的各項(xiàng)民主權(quán)利，應(yīng)是一個(gè)潛在的效能指標(biāo)的觀測(cè)點(diǎn)。
（六）信息指標(biāo)的監(jiān)督檢測(cè)信息指標(biāo)是衡量高校教職工參與治理、參與監(jiān)督和檢測(cè)，以及面向社會(huì)公開，接收雙重監(jiān)督的民主法治監(jiān)督指標(biāo)，是衡量一所高校民主法治、政務(wù)公開的透明度與觀測(cè)點(diǎn)。《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》和教育部關(guān)于貫徹落實(shí)《高等學(xué)校信息公開實(shí)施辦法》，以及新修訂的民辦教育促進(jìn)法和教育部文件，在確保黨對(duì)高校信息公開工作的政治引領(lǐng)和監(jiān)督保障下明確提出，規(guī)范內(nèi)部管理，尤其是財(cái)務(wù)管理要細(xì)致、規(guī)范、合法，財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)管理制度一定要嚴(yán)格，必須建立健全內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督制度，教職工要依法參與監(jiān)督、參與決策、參與管理、參與運(yùn)行，高校必須承諾：年度預(yù)算決算的財(cái)務(wù)報(bào)表等重要信息必須要面向社會(huì)公開、必須向教代會(huì)報(bào)告等，教職工有申請(qǐng)查閱的權(quán)利，對(duì)財(cái)務(wù)運(yùn)行有質(zhì)疑權(quán)和咨詢權(quán)，高校財(cái)務(wù)部門在法定時(shí)段內(nèi)必須如實(shí)作出書面回答，送達(dá)咨詢或質(zhì)疑的教職工。財(cái)務(wù)信息公開是對(duì)這一類型高校提出的一個(gè)政策與法律、體制與機(jī)制的硬性法治指標(biāo)要求。像財(cái)務(wù)信息中的預(yù)算決算的透明度、真實(shí)性、報(bào)表的質(zhì)量、公布時(shí)間的早晚長(zhǎng)短、公布的模塊標(biāo)識(shí)、質(zhì)疑與咨詢的人次、內(nèi)容和回應(yīng)的情況以及回應(yīng)的滿意度和回訪率等，都可以作為衡量信息這一法治指標(biāo)的觀測(cè)點(diǎn)。高校是否設(shè)立信息公開網(wǎng)，在信息公開網(wǎng)中是否專設(shè)高校預(yù)決算專欄，并及時(shí)面向社會(huì)公布年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，以及是否在信息公開模塊中設(shè)立財(cái)務(wù)管理作為一級(jí)目錄，二級(jí)目錄中的教育收費(fèi)（含各類收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)等）、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理制度（含各類資產(chǎn)管理制度等）、高校經(jīng)費(fèi)來源、市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)使用與管理等，前述關(guān)涉財(cái)務(wù)內(nèi)容均可以作為信息是否公開，進(jìn)而接收社會(huì)監(jiān)督和教職工參與治理、參與監(jiān)督和檢查的觀測(cè)點(diǎn)。
（七）文明指標(biāo)的綜合評(píng)定文明指標(biāo)對(duì)這一類型高校采取具體舉措確保教職工依法參與治理提出了質(zhì)的要求，通過對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)行實(shí)質(zhì)性地檢測(cè)，來評(píng)定教職工參與治理事項(xiàng)的廣度、解決問題的力度、民主舉措的深度和權(quán)利提升的高度，在民主參與文明校園建設(shè)的過程中，加快高校法治文化建設(shè)，推動(dòng)高校法治文明進(jìn)程。根據(jù)全國(guó)以及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）文明校園創(chuàng)建評(píng)價(jià)的指導(dǎo)思想和要求，非營(yíng)利性民辦高校開展文明校園創(chuàng)建是對(duì)這一類型高校各項(xiàng)工作的一次系統(tǒng)、全面、徹底地質(zhì)量大檢測(cè)，也是高校內(nèi)涵上的大提升、發(fā)展上的大跨越。文明創(chuàng)建過程中教職工的知曉率、參與率、支持率，教職工參與政治學(xué)習(xí)的積極性與形式的多樣性，在理論教育、思政隊(duì)伍與師德建設(shè)中發(fā)揮的監(jiān)督、表率和推動(dòng)作用，校園文化活動(dòng)的參與率與推動(dòng)作用，在輿論導(dǎo)向中的引領(lǐng)作用，在班子建設(shè)、學(xué)生工作中的參與建言獻(xiàn)策與監(jiān)督建議、責(zé)任認(rèn)知，在黨風(fēng)廉政建設(shè)、內(nèi)部治理中發(fā)揮的監(jiān)督作用，在高校發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮的參與與推動(dòng)作用，在教育教學(xué)、科研督導(dǎo)中發(fā)揮的表率、推動(dòng)和監(jiān)督作用，在生態(tài)、健康、平安校園和后勤保障中參與活動(dòng)和建議、推動(dòng)與監(jiān)督作用，在志愿服務(wù)與共建共享中的服務(wù)參與率、滿意率等，都可以作為衡量教職工參與學(xué)校治理的法治指標(biāo)。
四、法治意義與適用價(jià)值探究
首先，制度規(guī)范滋養(yǎng)法治理念，型塑高校法治文化氛圍。針對(duì)非營(yíng)利性民辦高校依法治校、加強(qiáng)高校法治文化建設(shè)的基本思維邏輯，對(duì)法治社會(huì)的個(gè)例加以關(guān)注和關(guān)照，嘗試構(gòu)建起可行性操作規(guī)范，為這一類型高校教職工依法參與治理提供制度保障，從政策導(dǎo)向落實(shí)到制度制定上，有利于推動(dòng)高校依章辦學(xué)、依法治校的基本進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理，踐行治理法治化，進(jìn)而提高非營(yíng)利性民辦高校的自治自律能力，滋潤(rùn)法治理念的養(yǎng)成，滋養(yǎng)高校法治文化的生成和生長(zhǎng)。其次，創(chuàng)新法治衡量指標(biāo)體系，依法治理引領(lǐng)價(jià)值趨向。加強(qiáng)對(duì)法治衡量指標(biāo)體系的建構(gòu)、論證、探索與實(shí)踐，使非營(yíng)利性民辦高校教職工參與治理的工作具有直觀性和可測(cè)度；在助力依法治校理念形成的基礎(chǔ)上，通過制度完善庇護(hù)民主權(quán)利，促進(jìn)教職工依法參與治理，潤(rùn)育出這一類型高校依法治理的規(guī)則養(yǎng)成，引領(lǐng)高校依法治理的價(jià)值趨向，為民主參與治理開辟量化的新路徑，達(dá)致法治的新境界。最后，促進(jìn)治理體系逐漸完善，不斷加快依法治校步伐。在法治衡量指標(biāo)的價(jià)值引領(lǐng)下，漸續(xù)滋養(yǎng)孵化非營(yíng)利性民辦高校的法治文化建設(shè)，形成制度建設(shè)的長(zhǎng)效體制機(jī)制，逐漸推動(dòng)高校管理與服務(wù)形成制度化，即學(xué)生工作注重人文化、教育教學(xué)要求規(guī)格化、組織紀(jì)律講究規(guī)范化、管理依據(jù)形成規(guī)章化、師生維權(quán)遵循程序化、政策文件信息公開化、班級(jí)治理依靠民主化，從而推動(dòng)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，助力推動(dòng)非營(yíng)利性民辦高校治理體系與治理能力加快向現(xiàn)代化邁進(jìn)。
參考文獻(xiàn):
[1]《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（2017年9月1日起施行）[Z].
作者：接劍橋 張婧 單位：上海工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院
