財政支出績效評價質量提升路徑探究

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【摘要】建設高質量發(fā)展的績效評價體系，是預算績效管理質量提升的關鍵，是全面實施績效管理的基礎。文章基于黨的報告提出的“全面實施績效管理”，結合績效評價實踐工作中發(fā)現的績效評價指標設置不科學、指標權重確定不合理、結果應用被動等問題，從績效評價的全過程出發(fā)，分別從準備、設計、實施、報告、結果應用五個階段提出績效評價質量路徑優(yōu)化建議。

【關鍵詞】績效評價質量；評價指標；評價方法；評價報告

一、績效評價質量的內涵與特征

（一）績效評價質量的內涵

國際標準化組織頒布的ISO9000：2005《質量管理體系基礎和術語》中對質量的定義是：一組固有特性滿足要求的程度。結合財政支出績效評價的定義，“固有特性”可理解為評價機構、評價人員從經濟性、效率性、效益性三個方面對財政支出進行客觀、公正的評價，提供知識服務；“要求”則是指所提供的知識服務能夠滿足委托方的需求，綜合來看，可將績效評價質量界定為：評價受托方依據財政支出績效評價要求所提供的知識服務滿足評價委托方需求的能力和特性。根據績效評價工作的開展，可將績效評價質量界定為：績效評價過程及其結果的優(yōu)劣程度。廣義的績效評價質量是指績效評價工作的總體質量，包括組織管理工作和業(yè)務工作；狹義的績效評價質量是指績效評價工作全過程的質量，側重于設計、準備、實施、報告、歸檔等一系列環(huán)節(jié)的工作效果。

（二）績效評價質量的特征

績效評價質量應具有客觀性、可靠性、準確性、適用性、充分性、一致性、及時性等特征。（1）客觀性。一是指評價人員要實事求是地檢查與評價；二是指績效評價的結論能反映客觀實際情況。（2）可靠性。一是要求評價人員在評價過程中要搜集如實反映績效評價結論的證據，且要有可靠的來源渠道；二是要求評價結果和事實相符。（3）準確性。一是指評價人員在績效評價過程中一絲不茍、反復核對財政資金使用情況及產生的效益，定量定性準確，判斷評價有理有據；二是指評級結果有客觀、可靠、充分的證據支撐，評價結論實事求是。（4）適用性。一是指績效評價結果能夠滿足委托方的需求；二是指評價結論能夠對政府決策或財政支出起到應有的作用。（5）充分性。一是指評價人員在評價過程中盡可能地搜集充分的績效評價證據；二是指績效評價的結論能充分地反映預算單位或項目單位的客觀實際。（6）一致性。主要是指評價人員的績效評價工作和評價結論，均反映了績效評價委托人的需要。（7）及時性。主要是指評價人員的評價工作和評價結果，均能滿足績效評價委托人或授權者在時間上的要求，及時提供咨詢報告，為財政決策提供服務。

二、績效評價質量關鍵影響因素分析

從中央和地方的實踐來看，績效評價從最初的項目支出到部門整體支出，再到政府財政綜合支出，以及目前的財政政策績效評價，預算績效管理范圍逐步擴大，績效評價的資金規(guī)模呈現遞增趨勢，但制約績效評價質量的績效評價指標、評價方法等關鍵因素依然存在不合理的地方。

（一）績效評價指標

績效指標體系是績效評價的核心，決定了評價的方向和質量，在對財政支出監(jiān)測和評價過程中發(fā)揮著關鍵作用，是制約績效評價質量提升的根本。雖然財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔[2011]285號）、《預算績效評價共性指標體系框架》（財預[2013]53號）兩個文件中對績效評價指標框架、共性指標體系框架進行了規(guī)范和引導，但從績效評價的實踐來看，由于評價對象所涉及的行業(yè)領域、評價目的等存在較大差異，在績效評價指標的設計和選擇上要求也不盡相同，共性指標過于籠統，個性指標體現不足，評價指標可衡量性不夠，與項目匹配度不高，績效評價分類指標體系尚未構建，進而制約了績效評價質量的提升。

（二）評價指標權重

指標權重設置各指標在整個指標體系中的相對重要程度，指標越重要則權重值越高，反之則越低。權重的確定有利于評價主體在評價過程中抓住核心問題，提高績效評價的效率和質量。因此在權重設計過程中對每一個指標權重都需仔細斟酌，太高或太低都將影響評價質量。目前績效評價指標權重確定的方法主要有主觀經驗法、AHP法、熵值法等，且財預[2011]285號文給出了績效評價指標的參考性權重分值。但在實際評價過程中，不同地區(qū)、不同評價機構在同一類項目、同一個階段的評價指標權重設計過程中，差異較大，權重分值設置較為隨意，權重分值過度體現項目管理，而對項目績效分配權重較少，評價結果不夠客觀，影響結果的應用。

（三）績效評價方法

財預[2011]285號第21條對績效評價方法做了原則性說明：“績效評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。”但是在績效評價操作過程中，某種方法具體應用于哪種情況并沒有明確界定，從而導致評價主體在評價過程中不知該選用哪種方法，最終導致評價結果不科學、不準確。

（四）績效評價標準

評價標準是評價主體在績效評價過程中衡量被評價主體績效目標完成情況的參考依據，財政部制訂的相關制度提出評價標準包括計劃標準、行業(yè)標準、歷史標準及其他經財政部門確認的標準。但實踐過程中，在不同的評價目的下，項目類別、項目屬性不同，其評價標準的選擇應該有內在規(guī)定，不同指標的評價標準設計應該有相對穩(wěn)定的標準支持。否則，同一個評價事件，即使采用統一的評價指標，因為標準的差異，也會導致評價結果差異很大，不具有可比性。

（五）績效評價報告

目前，績效評價分為自評和第三方評價兩種形式，在重大項目的評價過程中，大部分地區(qū)引入具有資質的第三方機構進行績效評價，第三方評價機構的獨立性、專業(yè)性能夠在一定程度上保證評價結果的客觀性、真實性，但各地參與績效評價實踐的第三方機構大多數都是會計師事務所，對績效理念和績效評價的專業(yè)性認識不夠，在績效評價過程中側重項目管理和財務管理的合規(guī)性、合法性審查，而對資金使用效益問題關注不夠，審計痕跡太重，未能體現績效評價以改進預算管理為目標的理念和宗旨，評價報告的規(guī)范性、適用性有待加強。

三、績效評價質量優(yōu)化路徑

績效評價是全面實施績效管理的核心和關鍵，高質量發(fā)展的績效評價是提升財政管理的內在需要，更是現代財政制度改革的重要抓手?？冃гu價的全過程包括績效評價的準備、設計、實施、報告、結果應用五個階段，而這五個階段中所涉及的質量控制要素較多，也最為關鍵。筆者結合績效評價工作實踐從以下幾個方面提出路徑優(yōu)化建議。

（一）準備階段

目前，財政部門作為績效評價規(guī)則牽頭制定者、組織協調者和監(jiān)管者，在績效評價準備階段，應由財政部門預先確定績效評價對象，并成立績效評價小組。一般情況下，績效評價小組可選聘有資質的第三方機構。因此，在該階段質量控制的核心源于兩個方面：一方面是第三方評價機構的資質與能力，要求財政部門通過政府采購形式遴選符合條件的第三方機構作為績效評價的受托方；另一方面是財政部門或預算部門在第三方機構評價過程中所提供的相關績效評價資源保障。

（二）設計階段

績效評價設計階段包括兩個方面：一是評價工作方案的設計，以保證按照委托方規(guī)定的時間、任務高質量地完成評價工作，評價工作方案質量控制的關鍵在于評價實施方案是否完整、可行。二是績效評價體系框架的設計，具體包括評價指標、指標權重、評價方法、評價標準等關鍵內容。這兩方面對績效評價質量的提升起著至關重要的作用。因此，在績效評價指標體系設計過程中：（1）要厘清指標體系的內在邏輯性，以績效目標為邏輯起點，在指標設計過程中要注意指標的科學性、完整性、可操作性、數據的可獲取性等，將績效評價指標與部門中長期財政規(guī)劃目標以及項目庫建設相結合，建立績效評價分類指標體系，使評價結果在共性指標方面具有可比性，在個性指標方面具有差異性，為評價結果應用奠定基礎。（2）合理確定指標權重，目前評價機構在權重確定過程中主要采用主觀經驗法，該方法簡單、易操作，但隨意性較大，因此在權重設計過程中盡量采用定量方法較為客觀。（3）選擇合適的評價方法。評價方法的選擇要與指標的設計對應起來，績效評價過程中，可能不同類型的指標所涉及的方法也不一樣，如在分析效益性指標時，成本效益法、公眾評價法可能更為合適，在分析經濟性時，比較法、因素分析法更為合適。因此，在評價過程中，可結合評價指標特點確定主要方法，這樣才能保證評價結果的質量。（4）評價標準和評分標準的制定。在評價標準制定中，優(yōu)先適用國家或行業(yè)標準，其次是計劃標準或歷史標準，另外標準的制定要緊密結合外部經濟環(huán)境的變化；而評分標準的設計需要在指標業(yè)績值測算類型的基礎上設置詳細的評分規(guī)則，以利于評價工作的開展。

（三）實施階段

實施階段的核心任務是調查、搜集與評價項目相關的證據資料，以支撐評價結果。評價工作組可根據具體情況采用現場勘察、面訪、座談會等方式，與利益相關方進行深度交流，取證、核實有關資料信息，并進行分析、打分，初步形成評價結論。該階段質量控制的核心在于績效評價證據搜集做到充分且適當，基礎數據準確、真實、可靠。因此，要求評價小組按照評價原則，依據績效管理目標和績效評價指標兩個方面，通過相關證據與數據支撐，合理打分評級，并做好評價過程記錄，確保評價結論客觀、真實。

（四）報告階段

評價報告質量是整個績效評價質量控制的重要環(huán)節(jié)，該階段會依據設計階段的評價指標、評分標準等內容進行非常明確而詳細的評價，并最終得出評價結論，為委托方提供管理咨詢建議。報告階段的質量需從外在和內在兩個方面進行控制，外在角度需從報告形式對評價報告進行質量把關，衡量報告在體例格式、文字和數字使用方面是否合規(guī)，結構是否合理，以及報告的交付與合同約定是否一致等；內在角度需從報告內容對評價報告進行考核，包括報告對預算資金來源、資金支出結構等介紹是否清楚，績效目標實現、績效指標分析是否到位，效益描述是否客觀全面，評價結論是否客觀公正，提出問題是否有針對性，提出建議是否合理可行等。

（五）結果應用階段

績效評價的目的是為了提高財政資金的使用效益，其評價結果的應用是檢驗預算績效管理工作成效的標準，因此，績效評價作為改進預算管理的工具和手段，在結果應用階段，質量控制的核心在于評價結果的反饋、問題整改和結果公示三個層面。首先，在受托方向委托方提交最終評價報告之后，預算部門要對評價結果進行及時反饋，該環(huán)節(jié)重點控制反饋意見的真實性、合理性；其次，預算部門要對評價報告中提出的問題進行整改，該環(huán)節(jié)重點考查整改問題是否與評價結論一致，問題整改是否有效；最后，評價結果的公示，根據相關法律規(guī)章要求，評價結果要通過一定的方式和渠道向利益相關者公示，該環(huán)節(jié)重點關注評價結果公示范圍、方式、內容等是否合規(guī)、準確。全過程績效評價質量控制體系的構建，是確保公共資金使用效率、提升績效管理質量的重要措施，有助于我國經濟實現從高速增長向高質量發(fā)展的轉變。但制約績效評價質量的環(huán)節(jié)和因素很多，為加快形成推動高質量發(fā)展的績效評價體系，財政支出績效評價質量提升需從績效目標設置開始，構建事前、事中、事后全過程的質量控制體系，以更好地滿足委托方及利益相關者的要求，規(guī)范績效評價行業(yè)的發(fā)展，為全面實施績效管理，推動政府績效管理改革，建立現代財政制度提供重要支撐和保障。

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作者：江書軍 單位：河南理工大學財經學院