財(cái)政預(yù)算績效管理方略

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一、引言

隨著我國公共財(cái)政支出不斷增加，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理勢在必行。2016年以來，財(cái)政部和地方財(cái)政部門已初步建立了重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價常態(tài)機(jī)制，每年都會選擇支出規(guī)模大，受益群體廣，與教育、醫(yī)療、社保、交通等民生支出相關(guān)的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。黨的報告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，將財(cái)政績效預(yù)算提升到了新的戰(zhàn)略高度。財(cái)政績效預(yù)算涉及三個維度：績效預(yù)算管理、預(yù)算績效管理和預(yù)算支出績效評價。績效預(yù)算管理是通過制定相關(guān)的事業(yè)、工程計(jì)劃，依據(jù)政府職能和施政計(jì)劃制定計(jì)劃實(shí)施方案，并在成本效益分析基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用而編制預(yù)算的一種方法；預(yù)算績效管理是以支出結(jié)果為導(dǎo)向、以績效評價為手段、以評價結(jié)果應(yīng)用為保障，覆蓋所有納入政府預(yù)算管理的財(cái)政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，運(yùn)用一系列管理方法實(shí)施的相關(guān)活動；預(yù)算支出績效評價是對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性開展的量化評估活動，對項(xiàng)目投入、過程、產(chǎn)出和效果進(jìn)行業(yè)績評估和科學(xué)評判。應(yīng)當(dāng)厘清并解決當(dāng)前財(cái)政預(yù)算績效管理的問題，全面提升財(cái)政預(yù)算績效管理。

二、財(cái)政預(yù)算績效管理面臨的問題

當(dāng)前，財(cái)政預(yù)算績效管理主要面臨預(yù)算績效管理理念尚未完全建立、目標(biāo)考核不完整、專業(yè)人才缺乏、制度體系不夠健全以及信息化水平較低等問題，直接或間接地影響了公共財(cái)政支出績效。

1.預(yù)算績效管理理念尚未完全建立

長期以來，由于財(cái)政預(yù)算體制導(dǎo)致的“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的舊觀念根深蒂固，預(yù)算績效管理理念尚未完全深入人心。政府官員缺乏積極性和主動性來追求財(cái)政資金支出績效，在財(cái)政支出過程中，既不追求節(jié)約也不追求效率。公眾對財(cái)政支出績效不了解，更缺乏對財(cái)政支出績效的關(guān)注，財(cái)政績效管理理念更無從談起。

2.財(cái)政預(yù)算績效管理目標(biāo)考核欠科學(xué)

項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)是預(yù)算部門（單位）使用財(cái)政資金，計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。預(yù)算部門在申請項(xiàng)目立項(xiàng)時應(yīng)設(shè)置具體而明確的項(xiàng)目績效目標(biāo)，且在申請項(xiàng)目預(yù)算時應(yīng)按照規(guī)定同時申報績效目標(biāo)。預(yù)算績效目標(biāo)包括預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)、預(yù)期效果目標(biāo)和保障目標(biāo)。在財(cái)政預(yù)算績效管理實(shí)踐中，預(yù)算部門申請項(xiàng)目立項(xiàng)時，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)和預(yù)期效果目標(biāo)，而忽視了包括制度、措施、計(jì)劃以及相應(yīng)要求在內(nèi)的保障目標(biāo)。在項(xiàng)目結(jié)束時，重點(diǎn)考核的是產(chǎn)出目標(biāo)，給予產(chǎn)出目標(biāo)的分值權(quán)重過高，而對于保障目標(biāo)權(quán)重很低，甚至?xí)鲆?，最終導(dǎo)致績效評價結(jié)論不夠科學(xué)，績效評價報告總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)不具備可復(fù)制性和可推廣性。

3.財(cái)政預(yù)算績效管理專業(yè)人才匱乏

財(cái)政預(yù)算績效管理專業(yè)人才匱乏是全面實(shí)施績效管理面臨的重要難題。全面實(shí)施績效管理需要有專業(yè)的人才作支撐。只有專業(yè)人才能夠充分理解、掌握、熟練運(yùn)用績效相關(guān)的知識完成財(cái)政預(yù)算績效管理工作，并對財(cái)政預(yù)算支出做出科學(xué)、準(zhǔn)確、有效的績效評價，才能將績效評價結(jié)果用于未來的財(cái)政預(yù)算績效管理。但是，目前在財(cái)政部門和預(yù)算單位工作的財(cái)政預(yù)算績效管理專業(yè)人才嚴(yán)重不足，從事此項(xiàng)工作的人員同時還從事其他工作，且不少還是從其他科室抽調(diào)的人員，不具備財(cái)稅專業(yè)背景，缺少預(yù)算績效專業(yè)知識，理論積淀不夠，實(shí)踐能力不強(qiáng)。此外，現(xiàn)有人員也不注重對現(xiàn)代財(cái)政制度及其改革動向的學(xué)習(xí)，對新的財(cái)政管理制度和新的財(cái)經(jīng)法規(guī)掌握不全，在財(cái)政預(yù)算績效管理工作實(shí)踐中，其業(yè)務(wù)能力不高、知識結(jié)構(gòu)老化的缺點(diǎn)凸顯。

4.財(cái)政預(yù)算績效管理制度體系不夠健全

《中華人民共和國預(yù)算法》對一般公共預(yù)算收支管理進(jìn)行了明確的規(guī)定，但新修訂的《預(yù)算法》對財(cái)政預(yù)算績效評價主體（誰評價）、評價對象（評價誰）、評價依據(jù)、評價內(nèi)容、評價程序（怎么評）等沒有明確規(guī)定，預(yù)算績效管理沒有上升到法律的高度。地方財(cái)政部門在開展績效評價的過程中難以找到權(quán)威的指引和依據(jù)。財(cái)政預(yù)算績效管理存在的一系列問題，以及地方公共財(cái)政資金支出效果不好，其根本原因是現(xiàn)有的預(yù)算制度不夠完善。一方面，現(xiàn)行預(yù)算制度不科學(xué)。在現(xiàn)行的部門預(yù)算編制制度下，各部門申報預(yù)算時不受制于資金限額的約束，也不關(guān)心政府財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域和支出細(xì)節(jié)，經(jīng)常出現(xiàn)自行申報數(shù)額遠(yuǎn)超實(shí)際支出需求的現(xiàn)象，大量財(cái)政資金被浪費(fèi)。另一方面，現(xiàn)行預(yù)算制度下，財(cái)政資金用途不透明、不精細(xì)。預(yù)算單位提交的預(yù)算申請只提及資金使用領(lǐng)域，而不提及資金具體用途，只涉及支出大類，而不涉及具體的支出項(xiàng)目和支出明細(xì)，從而無法對資金使用進(jìn)行績效考核，導(dǎo)致財(cái)政支出效益低下。

5.財(cái)政預(yù)算績效管理信息化水平比較低

財(cái)政預(yù)算績效管理不僅需要長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，也需要現(xiàn)代化的先進(jìn)信息技術(shù)的支撐和輔助。由于財(cái)政預(yù)算績效管理改革起步較晚，傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念在財(cái)政部門、預(yù)算執(zhí)行部門、資金使用單位工作人員頭腦中居于主導(dǎo)地位，統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算績效管理軟件系統(tǒng)、相關(guān)的數(shù)據(jù)庫以及相對統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系均未建立，財(cái)政預(yù)算績效管理信息化水平較低。因此，迫切需要建立一套科學(xué)而完整的財(cái)政預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，提升財(cái)政預(yù)算管理效率，提高財(cái)政預(yù)算績效管理質(zhì)量。

三、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的對策建議

（一）強(qiáng)化預(yù)算績效目標(biāo)考核

在公共財(cái)政模式框架下，公共財(cái)政要彌補(bǔ)市場失靈，財(cái)政支出的使命和任務(wù)必須轉(zhuǎn)化為具體的公共支出目標(biāo)。財(cái)政部門應(yīng)通過目標(biāo)對財(cái)政預(yù)算支出進(jìn)行后續(xù)管理，必要時要對財(cái)政支出目標(biāo)進(jìn)行有效分解，轉(zhuǎn)變成預(yù)算執(zhí)行部門的分目標(biāo)，再對預(yù)算執(zhí)行部門的分目標(biāo)進(jìn)行分解形成項(xiàng)目目標(biāo)，最后對項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行考核與評價。這就需要建立完善、全覆蓋的預(yù)算績效目標(biāo)體系，并對所有目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的賦值和考核。此外，在對目標(biāo)進(jìn)行考核和賦值時，應(yīng)盡量采用可量化的指標(biāo)。在預(yù)算績效目標(biāo)考核中，績效評價要徹底改變“重績輕效”現(xiàn)狀，以財(cái)政支出結(jié)果為導(dǎo)向，從較側(cè)重技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，向側(cè)重效益指標(biāo)靠攏。

（二）樹立預(yù)算績效管理理念

財(cái)政部門、預(yù)算執(zhí)行部門、資金使用單位必須認(rèn)識到預(yù)算績效管理改革的重要性及其對建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重大意義。財(cái)政部門和預(yù)算單位要落實(shí)好主體責(zé)任，要有責(zé)任意識，應(yīng)將“每一分錢花到刀刃上”，并大力宣傳績效評價理念，培養(yǎng)本部門人員的財(cái)政績效管理意識，引導(dǎo)資金使用單位也樹立預(yù)算績效管理理念。此外，堅(jiān)持財(cái)政收支信息公開和財(cái)政資金支出績效評估報告公開，主動接受納稅人監(jiān)督，培養(yǎng)納稅人主人翁意識，共同營造一種全員參與的預(yù)算績效管理氛圍。財(cái)政部門和預(yù)算單位要摒棄“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的舊觀念，做到稅收“取之于民，用之于民，造福于民”，逐步形成地方政府主導(dǎo)、財(cái)政部門牽頭、預(yù)算執(zhí)行部門具體實(shí)施的預(yù)算績效管理工作新格局，使預(yù)算績效管理理念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，真正做到“用錢必問效、無效必問責(zé)”。

（三）加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)

不斷加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，加大相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，順利推進(jìn)全面預(yù)算績效管理。一是要加強(qiáng)對財(cái)政部門和相關(guān)預(yù)算單位人員的培訓(xùn)，不斷提高其業(yè)務(wù)能力和水平，培養(yǎng)一批具有專業(yè)知識背景、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，懂財(cái)政預(yù)算、懂預(yù)算績效管理的人員，提高財(cái)政預(yù)算績效的管理質(zhì)量。二是財(cái)政部門要組織具有公益性的專業(yè)人士培訓(xùn)，重點(diǎn)培訓(xùn)第三方評估機(jī)構(gòu)（包括會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估所、決策咨詢機(jī)構(gòu)、高校）的工作人員，使其在承擔(dān)績效評價項(xiàng)目時，能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)的評價，進(jìn)而得出正確的結(jié)論，提出合理的建議，為后續(xù)財(cái)政項(xiàng)目支出提供決策參考，提高預(yù)算績效管理效果。

（四）健全預(yù)算績效管理制度體系

地方政府及政府財(cái)政部門要出臺推進(jìn)預(yù)算績效管理的具體實(shí)施意見或文件，建立涵蓋績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)的管理制度。對績效評價相關(guān)工作進(jìn)行權(quán)威的規(guī)范，健全績效評價工作流程，并將績效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。同時，對財(cái)政部門、預(yù)算執(zhí)行部門、資金使用單位的預(yù)算績效管理工作職責(zé)予以明確規(guī)定，形成預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理制度體系，從而提高財(cái)政預(yù)算績效管理的質(zhì)量和效果，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。

（五）加快構(gòu)建預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)

現(xiàn)階段，應(yīng)盡快完善預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，建立財(cái)政預(yù)算績效管理信息化平臺，積極構(gòu)建績效考評指標(biāo)庫、基礎(chǔ)項(xiàng)目庫、數(shù)據(jù)庫和專家?guī)臁八奈灰惑w”的績效管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)該系統(tǒng)與國有資產(chǎn)、會計(jì)數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)這些數(shù)據(jù)的整合和共享，為財(cái)政預(yù)算績效管理提供信息支撐。

（六）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算資金使用效益審計(jì)

審計(jì)部門要以真實(shí)性、合法性、效益性為基礎(chǔ)，對財(cái)政預(yù)算資金的使用進(jìn)行績效審計(jì)。不斷強(qiáng)化財(cái)政支出績效審計(jì)，對形象工程、政績工程開展重點(diǎn)審計(jì)。對于用于民生工程和民生項(xiàng)目的財(cái)政資金，要重點(diǎn)對其帶來的社會效益和社會福利效應(yīng)進(jìn)行審計(jì)。對在民生工程中浪費(fèi)財(cái)政資金，造成財(cái)政資金使用效益低下的問題實(shí)行責(zé)任追究。此外，加大支出規(guī)模不斷擴(kuò)張的社會保障支出、科技支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、社會保障房支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護(hù)支出等項(xiàng)目的績效審計(jì)，對全部的項(xiàng)目資金都要按照投入與產(chǎn)出的比率來衡量其經(jīng)濟(jì)效益或社會效益，保證財(cái)政資金支出真實(shí)、合規(guī)、合法，獲得既定的經(jīng)濟(jì)效益或社會效益，以“取之于民、用之于民、造福于民”。

（七）全面深化預(yù)算制度改革

建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。一是改變預(yù)算編制程序。各預(yù)算部門在財(cái)政部門規(guī)定的支出限額內(nèi)，根據(jù)項(xiàng)目內(nèi)容以及人員、編制等情況初步測算出資金額度，據(jù)此向財(cái)政部門申請款項(xiàng)。財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算年度政策重點(diǎn)，平衡各部門申報項(xiàng)目的輕重緩急，并對一些重復(fù)性項(xiàng)目進(jìn)行有效整合后，公布當(dāng)年各領(lǐng)域財(cái)政資金限額，然后由各部門進(jìn)行預(yù)算申報。二是提高預(yù)算精確性。不僅要拓展預(yù)算公開范圍和程度，還要詳細(xì)編制資金用途的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)預(yù)算。要將財(cái)政資金預(yù)算安排時間表細(xì)化到每個月、每個季度。宏觀上可以使用年度預(yù)算，微觀上要盡可能將年度預(yù)算進(jìn)行細(xì)化，細(xì)化到每個月和每個季度。

作者：李永剛 單位：上海立信會計(jì)金融學(xué)院