地方稅體系完善問題淺析

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摘要：地方稅體系建設(shè)刻不容緩。自2016年5月以來，“營改增”全面實施，有效克服了我們先前的稅收征管弊端，極大提高了稅收征管效率。但是營業(yè)稅的退出使得地方稅主體稅種缺失，地方事權(quán)和財權(quán)不匹配，這給地方發(fā)展事業(yè)帶來了諸多問題，地方稅體系完善問題亟待解決。面對這一困境，本文從問題內(nèi)在成因出發(fā)，仔細(xì)分析構(gòu)建地方稅體系的可行性、必要性，進而提出地方稅體系構(gòu)建建議。

關(guān)鍵詞：地方稅；主體稅種；財權(quán)事權(quán)

一、地方稅體系及其構(gòu)建成因

自古以來，我國的稅收立法特點一直都體現(xiàn)為“一元多極”，中央統(tǒng)一集權(quán)但管轄領(lǐng)域廣闊。隨著現(xiàn)實和稅收制度的不斷協(xié)調(diào)，我們慢慢地開始依靠地方自主發(fā)展，于是我們構(gòu)建了地方稅體系，以促進地方經(jīng)濟基礎(chǔ)建設(shè)。地方稅收收入是地方政府提供公共服務(wù)的成本，根據(jù)社會契約論的理論，擁有地方稅分配比例是地方政府提供公共服務(wù)的前提，想要更好地搞好區(qū)域治理，中央就需要讓渡出相應(yīng)的權(quán)力，做到權(quán)力下放，以供地方自己分配。科斯認(rèn)為，只有這樣，我們社會才能達(dá)到利益的最大化。談到當(dāng)今的地方稅，我們必須從營業(yè)稅開始探討。自1994年《營業(yè)稅暫行條例》施行到“營改增”之前，鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分歸中央，其余的歸地方所有，這種分配方式使它成為地方稅的主體稅種，支撐著地方公共建設(shè)。從營業(yè)稅入手，我們開始探討地方稅體系構(gòu)建內(nèi)在的成因，其主要有以下幾個方面。

（一）地方稅體系構(gòu)建是地方自主發(fā)展的動力源泉

我們最初給予了地方相應(yīng)的財政保障支持，這是剛開始我們稅收劃分共享比例的初衷，賦予了地方一定財權(quán)，事權(quán)和財權(quán)相一致是最理想的狀態(tài)。隨著經(jīng)濟社會向前發(fā)展，地方管理的事物越來越多，公益事業(yè)和公共服務(wù)越來越廣，財權(quán)上升，事權(quán)下降。最初的財權(quán)不能適應(yīng)發(fā)展著的事權(quán)，慢慢地地方事權(quán)和財權(quán)不匹配，地方公共事務(wù)難以獲得足夠的財政保障。面對這種事權(quán)財權(quán)不匹配的境況，我們需要做出以下調(diào)整，那就是下放權(quán)力，賦予地方更多的財權(quán)。非稅收收入、預(yù)算外收入不能作為地方財政收入的主要來源，其具有不穩(wěn)定性和保障性。我們應(yīng)該回歸到地方財政的主要來源上，占主導(dǎo)地位的地方稅收收入是最應(yīng)該被關(guān)注的，調(diào)整地方共享稅收比例，或者賦予地方更大規(guī)模的稅收收入來源，這在一定程度上都能有效緩解地方的財政壓力，滿足公共服務(wù)需要。理順分稅制財政體制，明確的財權(quán)劃分能夠正確區(qū)別中央政府和地方政府間的財政權(quán)利，進一步明確各級政府承擔(dān)的責(zé)任，能夠進一步明確界定財政轉(zhuǎn)移支付的范圍，對于政府間的共同事務(wù)，可以根據(jù)責(zé)任大小以及收益多少來確定各自負(fù)擔(dān)的比例，堅持稅收公平原則。加之共享稅比例有所調(diào)整，也要遵循稅收法定原則，通過法律予以規(guī)定。另外，地方稅體系構(gòu)建是區(qū)域個性的需要，地方稅體系構(gòu)建的另外一個成因是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要，財權(quán)對于地方發(fā)展而言是前提性基礎(chǔ)。中國國土遼闊且形成了統(tǒng)一的多民族區(qū)域，地方稅體系建設(shè)給了地方充分的自主空間，其可以利用這些財權(quán)獨立發(fā)展和專門區(qū)域相適應(yīng)的地方事業(yè)，也可以發(fā)展區(qū)域民族特色事業(yè)，促進民族區(qū)域及偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展。

（二）地方稅體系具有繼承性特點

黑格爾說，存在即合理?！暗胤蕉悺痹谥型忸I(lǐng)域都有著悠久的發(fā)展歷程，它的構(gòu)建是實踐的選擇，是大勢所趨，地方稅體系的蓬勃發(fā)展與地方財政支出的客觀需要是相契合的。我國自秦代起便遵循大一統(tǒng)的思想，郡縣制正式施行后，影響了中國的整個封建皇朝。在郡縣制的背景下，中央稅權(quán)為皇權(quán)所把持，而地方稅權(quán)則主要由各級官僚行使。自古以來，我們的稅權(quán)便與政權(quán)相互作用。地方稅收入財權(quán)下放地方是中央治理地方的手段之一，也是地方自我發(fā)展的內(nèi)在動力。因此，地方財權(quán)自古以來就不能被剝奪。從1994年開始，營業(yè)稅在中華人民共和國已經(jīng)發(fā)展了20多年，地方已經(jīng)形成了依靠地方稅收體系來進行財政預(yù)算的傳統(tǒng)工作思維方式，形成了收支預(yù)算的內(nèi)在平衡遵循，達(dá)到了事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的局面。地方稅體系構(gòu)建繼承了數(shù)個朝代并在現(xiàn)代社會得以進一步發(fā)展，具有深遠(yuǎn)的繼承性特點。

（三）地方稅體系不健全增加人民非稅收壓力

1994年《營業(yè)稅暫行條例》施行以來，其便在地方財政收入方面一直作為地方稅的主體稅種。地方稅體系在經(jīng)濟發(fā)展中能夠長久發(fā)展，固然有其內(nèi)在的理由。在立法上，中央享有統(tǒng)一的稅收立法權(quán)，我們稅收的立法具有“一元多級”的特點，稅收法律法規(guī)制定主體各不相同，給了地方充分的稅收立法自主性，這也是考慮到地方各自的差異性。我們給地方諸多的稅收立法權(quán)限，但如果沒有落到實處的財權(quán)加以保障，那么再多的權(quán)限也是空談。地方稅體系不健全，帶來的問題將是接踵而至的，地方稅對地方財政收入的貢獻越來越小，共享稅稅收比例低，地方財政吃緊，地方財政難以真正獨立，勢必要通過增加非稅收收入。通過表1可以看出，從2015年到2019年，地方財政非稅收收入增長趨勢一直持續(xù)，地方財政收入非稅收收入越來越多，勢必導(dǎo)致地方發(fā)展保障能力匱乏。這些直接的壓力最終是會轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位身上，這對人民而言是不利的。

二、地方稅體系構(gòu)建的必要性

（一）“營改增”引發(fā)地方主體稅種缺乏

隨著2000年中國加入WTO組織，經(jīng)濟全球化趨勢深刻影響著國民經(jīng)濟高速發(fā)展。遵循利益論觀點，地方政府也提出了更高的稅收標(biāo)準(zhǔn)，地方財政收入稅收占比在逐年增長，這也反映出地方發(fā)展需要地方強有力的財政支持。數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒。經(jīng)過長時間的實踐，地方政府已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定的事權(quán)財權(quán)相統(tǒng)一的局面，但是“營改增”打破了這一平衡。自2016年5月以來，“營改增”計劃的全面實施有效克服了我們先前的稅收征管弊端，極大提高了稅收征管效率，逃稅漏稅比例大幅度下降。但是營業(yè)稅改成增值稅后，營業(yè)稅的退出使得地方稅主體稅種缺失，地方依靠低比例的共享稅收收入不能實現(xiàn)真正的財政獨立，擾亂了以往地方財政收入和支出相平衡的局面，地方事權(quán)和財權(quán)不匹配。一方面，地方財政收入沒有穩(wěn)定的來源，財權(quán)不能滿足地方科學(xué)文化經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展需要，導(dǎo)致地方公共服務(wù)供給能力降低。另一方面，地方稅體系不完善致使地方發(fā)展動能差。黨的五中全會提出“加快轉(zhuǎn)變政府職能”的理念也會促使地方政府急于求成，喪失理性，將其財政收入轉(zhuǎn)向非稅收收入，增加人民的生活壓力，變相降低地方人民的生活水平。此刻擺在我們面前的現(xiàn)實問題是需要盡快構(gòu)建地方稅體系。

（二）地方財政自給能力不足

為確保數(shù)據(jù)的完整性及時效優(yōu)勢，我們對比一下近幾年中央地方財政收入支出的占比情況。通過數(shù)據(jù)分析，2014—2019年地方財政支出一直趨于平穩(wěn)增長的狀態(tài)，這意味著地方財政支出占比無明顯縮減。我們接下來通過以上圖表來分析一下地方發(fā)展前景活力系數(shù)。關(guān)于地方稅收收入情況，筆者以2019年的數(shù)據(jù)進行分析。2019年我國全國財政收入190390.98億元，其中中央財政收入89309.47億元，占比46.9%，地方占比53.1%。我們再來看下一組數(shù)據(jù)，2019年全國財政總支出238858.37億元，其中中央財政支出35115.15億元，占比14.7%，地方財政支出203743.22億元，占比85.3%。由此我們可以看出，地方財政支出不斷增長，地方政府本身負(fù)擔(dān)的財權(quán)壓力就重，加之“營改增”之后，地方稅收規(guī)?？s小，稅目減少，主體稅收退出歷史舞臺，這給地方財政帶來了前所未有的壓力，長此以往，對比近幾年的數(shù)據(jù)趨勢可以看出，地方稅體系不健全將導(dǎo)致地方發(fā)展喪失活力。

（三）地方稅體系構(gòu)建的可行性

隨著2020年10月黨的五中全會的召開，深化稅務(wù)改革已成為我們當(dāng)今時代的主要任務(wù)之一。會議提出了“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”的要求，這是大勢所趨。地方稅體系構(gòu)建的可行性是從兩個方面來考量的：一方面是外在配置條件；另一方面是內(nèi)在人員提供，地方稅體系建設(shè)具有強烈的可行性和緊迫性。根據(jù)現(xiàn)在稅收征管部門的行政標(biāo)準(zhǔn)，地方稅體系構(gòu)建的硬件需求主要是指系統(tǒng)和稅收征管部門的成熟度。經(jīng)過金稅三期工程的啟動和實施，我們現(xiàn)在已經(jīng)由稅務(wù)征管結(jié)果監(jiān)督變成過程監(jiān)督，具備了比較完備的系統(tǒng)硬件。這種稅務(wù)信息的數(shù)據(jù)化、智能化對于地方稅體系建設(shè)而言是已有的資源，我們可以通過稅務(wù)平臺公開透明地踐行地方稅體系建設(shè)，這也可以有效降低地方稅體系建設(shè)成本。根據(jù)稅務(wù)部門的行業(yè)入門要求來看，稅收征管人員是具有高素質(zhì)的專業(yè)人才，其有可能是具有稅務(wù)從業(yè)資格的年輕人，也可能是從事多年工作、實務(wù)經(jīng)驗豐富的老同志，學(xué)習(xí)能力和接受度都比較高，這對建立地方稅體系是有利的。隨著科學(xué)文化教育的高等化和專門化，稅收人員的綜合素質(zhì)相當(dāng)優(yōu)秀，面臨地方稅體系構(gòu)建調(diào)整這一小小的轉(zhuǎn)變是非常容易克服的，這是一件有利于地方政府的措施，地方工作人員定會以加倍的熱情投身工作中去。

三、地方稅體系構(gòu)建具體實施舉措

（一）確立地方主體稅種———房產(chǎn)稅

構(gòu)建地方稅體系，我們必須要考慮如何構(gòu)建、構(gòu)建誰為主體稅種，以及如何協(xié)調(diào)的問題。根據(jù)稅收法律主義原則，想要構(gòu)建地方稅體系，我們要通過法律條文的方式加以確定。確定之前，我們要考慮確定哪個稅種為主體稅種。中國現(xiàn)在增值稅和所得稅作為地方稅稅收主要來源，上面表中是我們國家和地方稅收分成制度表，表中關(guān)于增值稅方面，中央和地方5∶5分配，所得稅中央和地方6∶4共享。這種調(diào)整是過渡時期采取的辦法之一，把增值稅作為地方主體稅種只能是暫時的，不具有長久性。我們雖然調(diào)整了地方稅的共享比例，中央和地方5∶5分配，但這是營業(yè)稅退出后地方發(fā)展的必要舉措，這種調(diào)整不足以使地方財政真正獨立。據(jù)統(tǒng)計，2012—2020年房地產(chǎn)五稅收入占比分別為10.07%、11.08%、11.60%、11.22%、11.52%、11.39%、11.49%、12.18%和12.76%。因此，我們可考慮將房產(chǎn)稅作為地方主體稅種。房產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種符合地方稅財政收入的理論需求。財政分權(quán)和政治分權(quán)往往具有一致性，目前世界上發(fā)達(dá)國家的地方稅體系運行良好。美國是典型的聯(lián)邦國家，各州把權(quán)力讓渡給聯(lián)邦政府，其施行相對分散的稅收體系，美國的地方稅以所得稅、財產(chǎn)稅、社會保障稅等相對穩(wěn)定的稅目為主。德國是相對集權(quán)的稅收立法，該國以共享稅為主，除了地方政府和各州享有的稅收外，其余都由三級共享。德國地方政府的稅收主要集中在不動產(chǎn)和娛樂領(lǐng)域，如土地稅、房地產(chǎn)稅等，具有強烈的穩(wěn)定性。至于法國，其稅款分類是以稅源大小來區(qū)分，稅源大的歸中央享有，如增值稅等；而占比非常小的一些稅源，由地方專有，當(dāng)?shù)胤降呢斦蛔阋灾蔚胤绞聵I(yè)時，再由中央進行補助。充分發(fā)揮地方稅主體稅支撐作用，發(fā)揮稅收職能對我們國家地方稅體系構(gòu)建具有借鑒意義。通過上述對外國地方稅體系主體稅種特點的研究，我們可以選擇不易變動、稅源穩(wěn)定的稅種。房產(chǎn)稅以房屋為征稅對象，房屋是典型的不動產(chǎn)，其存在具有長久的穩(wěn)定性、非流動性。選擇其作為地方主體稅種，方便地方政府進行征稅，可以保障地方政府收入來源穩(wěn)定可靠。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織研究了55個經(jīng)濟體的樣本顯示，房產(chǎn)稅占地方稅收收入的平均比例是50%，根據(jù)各國現(xiàn)實實踐對比來看，房產(chǎn)稅作為地方稅主體稅收具有現(xiàn)實可行性。總而言之，我們要把握對居住地的依附性，這種特點方便征收稅款。房產(chǎn)稅符合這一要求，因此可將房產(chǎn)稅納入考慮范圍之內(nèi)。我們常說取之于民，用之于民，征收房產(chǎn)稅就很好地踐行了這一點，對當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)征收的稅款常常用于當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，這樣能最大效用地調(diào)動地方人民群眾受益交稅的積極性。

（二）培養(yǎng)房產(chǎn)納稅意識，推進房產(chǎn)稅規(guī)范化

法律的實行不是一蹴而就的，《房產(chǎn)稅法》的開展也是艱難的，我們要慢慢培養(yǎng)人們的房產(chǎn)納稅意識，積極推進房產(chǎn)稅法走進人民的生活?！稇椃ā访鞔_規(guī)定了公民有依法納稅的義務(wù)，因此，提高納稅意識是主動繳稅的前提，這不僅是指房產(chǎn)稅，還有其他種類的稅收。提高納稅意識，既是我們稅收征管的起點，也是貫徹始終的目標(biāo)。除此之外，我們要推進房產(chǎn)稅規(guī)范化。房產(chǎn)具有形態(tài)上的物理性，但其價值不具有物理性。我們的房產(chǎn)稅額往往是以房產(chǎn)余值為計算標(biāo)準(zhǔn)的，針對房產(chǎn)余值，這和房產(chǎn)的市場、地域息息相關(guān)，普通人難以進行理性公正的評估，針對這一問題，我們應(yīng)建立規(guī)范化的評估機構(gòu)進行估值，達(dá)到稅務(wù)公平。

（三）界定房產(chǎn)稅征收機關(guān)

根據(jù)稅收法定原則，我們要構(gòu)建以房產(chǎn)稅為地方主體稅種的地方稅體系，首先要明確房產(chǎn)稅的課稅要素。房地產(chǎn)稅的改革要遵循立法先行。關(guān)于明確課稅要素，我們主要考慮以下三個方面，征納雙方和征稅對象。房產(chǎn)稅的征收機關(guān)為房產(chǎn)所在地的稅務(wù)機關(guān)，對于地方稅務(wù)機關(guān)權(quán)力的賦予，既有橫向方面的，也有縱向方面的。橫向上，法條要對房產(chǎn)稅的征稅范圍進行明確。根據(jù)《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》第9條的規(guī)定，房產(chǎn)稅由房產(chǎn)所在地的稅務(wù)機關(guān)征收。筆者建議在日后《房產(chǎn)稅法》的規(guī)定中可以繼續(xù)延續(xù)和細(xì)化這一規(guī)定。《房產(chǎn)稅暫行條例》的本項規(guī)定對征管機關(guān)做了主要的限定，這種限定出于地域考量———房財稅金融產(chǎn)所在地，房產(chǎn)所在地必須進行規(guī)范登記，這有利于日后為稅務(wù)部門進行轄區(qū)管理提供書面依據(jù)。這個規(guī)定也有效從法條層面為房地產(chǎn)所屬稅務(wù)部門提供了法律依據(jù)，有效保障實施?？v向上，我們要給地方稅務(wù)機關(guān)征收的權(quán)力。這里所說“地方”有級別的劃分，我們所謂的“地方”具體是指省市縣，但從立法層面而言，制定《房產(chǎn)稅法》可以更好地賦予地方財權(quán)，來和地方事權(quán)相匹配。因此這個“地方”不能范圍太小，如果范圍太窄將會導(dǎo)致地方內(nèi)財政保障生硬，協(xié)調(diào)度差。假設(shè)兩個縣之間房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展勢頭不等，這易造成財政收入差距變大而且地方區(qū)域房產(chǎn)稅收入固化。我們可借鑒國地稅改革的經(jīng)驗，融入國地稅改革的現(xiàn)行運行體系之中，將地方稅的“地方”在縱向上看成是省級及省級以下機關(guān)，這樣做既保障了征稅來源規(guī)模大，也極大地減少了地方稅體系運行的成本。

（四）細(xì)化房產(chǎn)稅納稅義務(wù)人

房產(chǎn)稅的納稅義務(wù)人是產(chǎn)權(quán)所有人、經(jīng)營管理單位、承典人、房產(chǎn)代管人或者使用人。《中華人民共和國稅收征收管理法》第四條規(guī)定了法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個人為納稅人。這是一個籠統(tǒng)的概念，具體實踐中我們需要根據(jù)行政法規(guī)的具體規(guī)定進行。關(guān)于房產(chǎn)稅法的規(guī)定我們國家尚不成熟，但我們可以借鑒相關(guān)行政法規(guī)。國務(wù)院于1986年9月15日了《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，其中對房產(chǎn)稅的納稅人進行了詳細(xì)規(guī)定，我們可以繼續(xù)延續(xù)適用相關(guān)規(guī)定。其中筆者認(rèn)為應(yīng)該對以上五種人做出具體化理解，將可能使用的情形列舉出來進行分析，遵循納稅人征稅方便、高效原則。

（五）豐富房產(chǎn)稅課稅范圍

征收房產(chǎn)稅以房產(chǎn)所屬地為主。征收房產(chǎn)稅的對象是該區(qū)域內(nèi)的房產(chǎn)。房產(chǎn)具有物理性的特點，我們要以屬地原則為主。關(guān)于房產(chǎn)稅的征稅對象界定難點是我們對房產(chǎn)的哪些活動進行征稅。例如購買首套房需要交房產(chǎn)稅，租房的要從租金計征。除此之外，我們對哪類房產(chǎn)進行征稅，這里我們堅持對商品房征稅，這是確定無疑的。如果是沒有房產(chǎn)證明的房產(chǎn)經(jīng)出租或為他人辦公所用的，那么這也需要征收房產(chǎn)稅，由上述所提到的房產(chǎn)代管人和使用人繳納房地產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅的范圍不僅有房產(chǎn)稅，除此之外還有城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅以及國有土地出讓金收入。我們要堅持房產(chǎn)稅的征收由地方稅務(wù)部門進行征管，財權(quán)也由地方享有。

（六）適當(dāng)降低房產(chǎn)稅稅率

在房地產(chǎn)稅設(shè)立時，我們要考慮輕稅原則，制定人民交得起的房產(chǎn)稅，而不是一味追求財政收入。我們要堅持政務(wù)為民原則，唯有這樣我們制定出來的房產(chǎn)稅法才能得到人民的接受和踐行。現(xiàn)行房產(chǎn)稅的稅率有兩種計征方法，依照房產(chǎn)余值計算稅率為1.2%；依照房產(chǎn)租金收入計算稅率為12%。我們可以考慮適當(dāng)降低房產(chǎn)稅率的一個點，只有制定的稅率使買房租房的人都交得起，納稅人的遵循度才能有所提高，國家稅收征管才能有效。黨的報告針對現(xiàn)代財政制度構(gòu)建，提出的首要任務(wù)是“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央與地方財政關(guān)系，理順中央與地方政府關(guān)系，發(fā)揮中央和地方的積極性。我國是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方治理的治理體系。為了配合這種治理方式，使地方有效組織地方事務(wù)，我們必須要賦予地方一定的財權(quán)，因此建立地方稅體系是十分必要的，也是稅制改革的重中之重。

作者:謝雪晴 單位:新疆財經(jīng)大學(xué)