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民間資本引入水利建設(shè)論文

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民間資本引入水利建設(shè)論文

一、水利建設(shè)引入民間資本的意義

成都人均水資源占有量分別只有全省水平的1/4、全國(guó)水平的1/3和世界水平的1/10,資源性缺水、工程性缺水、區(qū)域性缺水、季節(jié)性缺水和水質(zhì)性缺水的矛盾相互交織,大抓水利成為突破水資源瓶頸約束的必由之路[4]。引導(dǎo)民間資本參與水利建設(shè),對(duì)創(chuàng)建世界現(xiàn)代田園城市和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。1.彌補(bǔ)水利建設(shè)資金缺口,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)為解決成都水資源時(shí)空分布不均、水資源開(kāi)發(fā)利用不足、農(nóng)田水利設(shè)施配套不完善、部分地區(qū)防汛抗旱標(biāo)準(zhǔn)不夠高等問(wèn)題,成都市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步加快水利改革發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》要求未來(lái)5年社會(huì)水利年均投入比2010年高出一倍,即未來(lái)5年水利總投入預(yù)計(jì)達(dá)200—300億,單靠政府有限的財(cái)政難以持續(xù)支撐巨額的水利建設(shè)支出。政府投入的水利項(xiàng)目,主要為投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、微利甚至無(wú)利的公益性項(xiàng)目,政府財(cái)政獨(dú)撐水利建設(shè)還會(huì)加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2.促進(jìn)水利行業(yè)投資收益和運(yùn)營(yíng)效率的提高由政府壟斷水利建設(shè),缺少競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,缺乏降低成本和創(chuàng)新管理的責(zé)任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,還可能存在部分官員為私利損害公共利益的行為。而民間資本的參與,打破水利服務(wù)的壟斷供給,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi),形成競(jìng)爭(zhēng)格局;另一方面,民間資本“效率”“、效益”動(dòng)機(jī)強(qiáng),在水利項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上會(huì)千方百計(jì)降低成本、提高效率。水利建設(shè)引入民間資本,將提高整個(gè)水利行業(yè)的投資收益和運(yùn)營(yíng)效率。3.有利于改善水利公共服務(wù)的有效供給由政府或國(guó)有公司壟斷水利項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力和動(dòng)力,經(jīng)營(yíng)成本高、效益差、價(jià)格高;而且,如果僅維持單一投資主體,拒巨額民間資本于門外,水利投入難以大幅有效提高,難以滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需要。20世紀(jì)80年代后,西方國(guó)家在基礎(chǔ)領(lǐng)域嘗試市場(chǎng)化改革后,基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和公共服務(wù)供給爭(zhēng)劇增加,價(jià)格不斷下降,服務(wù)質(zhì)量不斷上升。在政府監(jiān)管和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下,追求效益的民間資本,會(huì)瞄準(zhǔn)市場(chǎng)需求,不斷增加有效供給。不僅如此,水利建設(shè)引入民間資本還對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、深化國(guó)企改革、培育市場(chǎng)機(jī)制等方面帶來(lái)一系列積極的變化。

二、民間資本進(jìn)入水利建設(shè)的障礙

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府將水利建設(shè)視為政府的責(zé)任和義務(wù),無(wú)論純公益性項(xiàng)目還是具有較強(qiáng)盈利性的項(xiàng)目,均由政府或國(guó)有企事業(yè)單位投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。民間資本在我國(guó)的水利建設(shè)中還處于補(bǔ)充、輔助的地位。創(chuàng)建水利建設(shè)引入民間資本的機(jī)制,培育水利建設(shè)新主體,需要沖破重重障礙。

1.觀念障礙

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善,在一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,政府職能定位清晰明確,但在水利建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,仍存在嚴(yán)重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。2010年5月國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確指出:鼓勵(lì)民間資本參與水利工程建設(shè)。雖然政策已放開(kāi),但由于水的特殊地位,政府治水、管水的觀念短期內(nèi)難以改變。政府部門仍將水利建設(shè)視為政府的責(zé)任和義務(wù),驚恐民間資本給現(xiàn)有的水利公共服務(wù)供給秩序造成混亂,缺乏改革的勇氣,畏首畏尾,不敢接納民間資本。這種觀念的指引下,政府“管得多、統(tǒng)得死”,僅象征性向市場(chǎng)推出少量水利項(xiàng)目,并給予民營(yíng)企業(yè)各種有形和無(wú)形的壓力。這種“封閉保護(hù)”思想,阻礙了政策的落實(shí),使得水利建設(shè)效率低下,水利公共服務(wù)難以有效滿足社會(huì)需求。

2.制度障礙

我國(guó)水利建設(shè)的改革嚴(yán)重滯后,水利建設(shè)的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的政策均為國(guó)務(wù)院或部委指導(dǎo)性文件,尚未上升到法律法規(guī)層面,政策的權(quán)威性和強(qiáng)制力,不足以促使政府放權(quán)讓利,也不利于政策幫扶和規(guī)范民間資本的水利建設(shè)。而且,現(xiàn)有政策多為原則性、框架式的指導(dǎo),并沒(méi)有完整的、有針對(duì)性的、可操作的實(shí)施細(xì)則,致使地方政府和水利管理部門難以落實(shí)。誠(chéng)如,國(guó)資委研究中心企業(yè)研究部部長(zhǎng)王志剛所言,民間資本“不是政策不鼓勵(lì)”,而是缺乏有效的“游戲規(guī)則”。民間資本進(jìn)行水利建設(shè)仍欠缺很多基礎(chǔ)性的制度:準(zhǔn)入制度,應(yīng)建立國(guó)資、民資競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu);水資源管理制度,應(yīng)避免行政分割、部門割據(jù)以及地方保護(hù)主義,逐步完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度;水資源有償使用制度,要盡快完善水費(fèi)定價(jià)機(jī)制、征收機(jī)制,為民間資本取得收益創(chuàng)造條件;水權(quán)制度,利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化水資源配置等。

3.行政管理障礙

不同于普通的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,水利建設(shè)涉及公共利益,具有典型的壟斷性和受益非排他性。為避免私利擴(kuò)張損害公共利益,促進(jìn)水利建設(shè)穩(wěn)健發(fā)展,政府應(yīng)該承擔(dān)起引導(dǎo)、管理、監(jiān)督、支持和協(xié)調(diào)的責(zé)任。但當(dāng)前政府投資管理機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制與監(jiān)管機(jī)制還不完善,運(yùn)作機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才缺乏,致使政府行為存在嚴(yán)重越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象。⑴利益沖突。行政管理部門和管理人員,在水利建設(shè)管理上既要追求公共利益,也會(huì)考慮部門利益和個(gè)人利益。當(dāng)三種利益有沖突的時(shí)候,在公共利益受益主體軟約束情況下,行政管理部門和管理人員的決擇,不排除為部門或個(gè)人私利損害公共利益的可能。在缺乏嚴(yán)謹(jǐn)權(quán)威的制度下,擁有較大“自由裁量權(quán)”的政府部門或管理人員為維護(hù)水利建設(shè)上的權(quán)力和利益,防范民間資本沖擊,通常為民間資本參與水利建設(shè)設(shè)置重重障礙。⑵服務(wù)水平。政府的服務(wù)水平關(guān)系到民間資本投資水利建設(shè)的可能性、可行性及收益水平。但一方面政府“管得多、統(tǒng)得死”,民間資本進(jìn)行水利建設(shè)的審批手續(xù)繁雜,服務(wù)態(tài)度差,權(quán)利監(jiān)督形同虛設(shè);另一方面,缺乏運(yùn)作機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才,使得民間資本的水利建設(shè)項(xiàng)目的審查不科學(xué)、不規(guī)范。低下的服務(wù)水平不僅僅造成利息損失、時(shí)間和精力損耗、商業(yè)機(jī)會(huì)的流失,還會(huì)損害市場(chǎng)公平,置民間資本于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位。⑶官僚作風(fēng)。官僚作風(fēng)在水利項(xiàng)目建設(shè)上表現(xiàn)在脫離實(shí)際、無(wú)所作為、不負(fù)責(zé)任等。民間資本的水利投資依賴于“領(lǐng)導(dǎo)層”的態(tài)度和能力,“可管可不管”“、可嚴(yán)可不嚴(yán)”,民間資本的權(quán)利和權(quán)益處于半懸空狀態(tài)。

4.自身障礙

水資源的稀缺性、公共性和公益性,要求政府統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理;另一方面,水利項(xiàng)目的投資分析、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理,專業(yè)性強(qiáng)、管理要求高。但我國(guó)多數(shù)民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者文化素質(zhì)偏低、經(jīng)營(yíng)觀念淡薄、重利輕義,民營(yíng)企業(yè)仍存在規(guī)模小、結(jié)構(gòu)散、管理制度不健全、行為不規(guī)范等現(xiàn)象,與水利項(xiàng)目監(jiān)管、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的要求有一定差距。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,政府與市場(chǎng)的關(guān)系和界線還比較模糊,制度不完善、服務(wù)水平低下,成為水利事業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因。此外,水利建設(shè)民營(yíng)主體先天不足,政府還應(yīng)承擔(dān)扶持和培育的責(zé)任。

三、成都水利建設(shè)引入民間資本的政策建議

政府與市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是互補(bǔ)共生的關(guān)系,政府應(yīng)當(dāng)減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與,致力于激發(fā)市場(chǎng)活力。成都引導(dǎo)民間資本投入水利建設(shè)已迫在眉睫,必須克服上述障礙,努力開(kāi)拓,在區(qū)域內(nèi)探索科學(xué)有效的新機(jī)制。

1.提高規(guī)劃的科學(xué)性與權(quán)威性

水是一種特殊的資源,進(jìn)行水資源的分配和使用必須堅(jiān)持效益、公平、可持續(xù)發(fā)展的原則,只有進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃,才能實(shí)現(xiàn)水資源的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益綜合平衡的狀態(tài)。為保證民間資本權(quán)利和利益,減少投資的盲目性和提高效益,必須確保規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。但我國(guó)規(guī)劃工作由政府職能部門承擔(dān),對(duì)規(guī)劃工作鮮見(jiàn)成文的制度性的規(guī)定。因此,無(wú)論在程序上還是在內(nèi)容上行政色彩濃厚、隨意性強(qiáng)。成都應(yīng)創(chuàng)建法制化、民主化、科學(xué)化的規(guī)劃工作制度,建立由水務(wù)局牽頭,專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)參與,多部門、多群體協(xié)商的規(guī)劃制度;建立運(yùn)用行政和法律手段切實(shí)保障規(guī)劃執(zhí)行和實(shí)施的機(jī)制,確保規(guī)劃的強(qiáng)制力和約束力;在此基礎(chǔ)之上,清理、整合現(xiàn)有的水資源利用、水利建設(shè)的規(guī)劃,檢查、監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行情況。

2.深化水利項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)改革深化水利項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)制度改革

落實(shí)管護(hù)主體,保障水利建設(shè)參與人的合法權(quán)益,才能提高民間資本參與水利建設(shè)的積極性,也才能建立高效運(yùn)行的市場(chǎng)機(jī)制。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸由一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)向壟斷性行業(yè)推進(jìn),壟斷性行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革已迫在眉睫。如果將競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的產(chǎn)權(quán)理論適用于水利建設(shè)等壟斷行業(yè),雖然能夠增強(qiáng)供給能力、提高效率,但私有產(chǎn)權(quán)會(huì)利用壟斷地位提高價(jià)格、歧視性定價(jià)“、撇奶油”等行為,損害公平。要兼顧市場(chǎng)性和公平性,必須摒棄公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)的對(duì)立與替代的固有思維,尋求兩者的融合,通過(guò)兩者的合理配置,推動(dòng)水利建設(shè)政府追求的公共性與私人追求的效益性協(xié)同發(fā)展。民營(yíng)化的程度與水利建設(shè)的公共性純度相匹配。公共性純度越高,政府責(zé)任越大,公有產(chǎn)權(quán)的比例就應(yīng)越高。相反,公共性的純度越低,私有產(chǎn)權(quán)的比例就應(yīng)更高?,F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論將傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分解,認(rèn)為產(chǎn)權(quán)不僅僅是所有權(quán),還包括經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、分配權(quán)等。所有權(quán)與附屬的其他產(chǎn)權(quán)具有可分割性和可讓渡性。水利建設(shè)引進(jìn)民資間本,既可以是所有權(quán)上的引入,即“民有民營(yíng)”,也可以是經(jīng)營(yíng)權(quán)上的引入,即“國(guó)有民營(yíng)”。成都市的水利建設(shè)可以采用多種形式引入民間資本,如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓、承包或租賃經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)證券化、并購(gòu)、民資獨(dú)營(yíng)、BOT模式(建造—運(yùn)營(yíng)—移交)、合資模式、TOT模式(轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)、PPP模式、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)模式等。對(duì)于公共性純度高、效益差的小型項(xiàng)目,政府可以通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)政策吸納項(xiàng)目受益人投資。

3.制訂公平有效的民間資本投資水利建設(shè)的細(xì)則

國(guó)務(wù)院引導(dǎo)民間資本和發(fā)展水利的指導(dǎo)性文件,均明確鼓勵(lì)民間資本參與水利建設(shè)。但這些原則性的指導(dǎo),只為民間資本參與水利建設(shè)提供了可能性。是否具有可行性,必須以公平有效的細(xì)則進(jìn)行判斷。其實(shí),早在2005年國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了“非公經(jīng)濟(jì)36條”,2010年又出臺(tái)“新36條”,許多壟斷行業(yè)也不斷宣布鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入,但由于沒(méi)有具體的細(xì)則,民間資本在操作上無(wú)章可循,無(wú)路徑可入。廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)認(rèn)為“簡(jiǎn)單聲明對(duì)民間資本開(kāi)放,是沒(méi)有意義的”“,細(xì)則”至關(guān)重要。2012年,水利部制訂了《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)施細(xì)則》、《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》,有效地保障了民間投資主體的權(quán)益。但是這兩個(gè)細(xì)則所涉范圍還不夠廣,只針對(duì)小型的水利工程,沒(méi)有涵蓋其他水利建設(shè)項(xiàng)目;機(jī)制也不夠嚴(yán)密,建設(shè)監(jiān)管有章可循,卻無(wú)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度,不能有效保護(hù)使用人權(quán)益,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,也不利于民間資本的水利建設(shè)。成都應(yīng)該在本區(qū)域建立一套清晰、透明、規(guī)范運(yùn)作的規(guī)章制度:一方面要放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入,建立水利建設(shè)公平開(kāi)放的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制,形成競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)秩序;另一方面,要規(guī)范行政審批和行政監(jiān)管“,將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,科學(xué)界定審批和監(jiān)管的職能和權(quán)限,規(guī)范審批和監(jiān)管的程序,簡(jiǎn)政放權(quán),減少許可、審批,激發(fā)市場(chǎng)主體參與水利建設(shè)的活力和創(chuàng)造力;還應(yīng)科學(xué)規(guī)制,由偏重“事前”管制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑?、事中”防范與“事后”嚴(yán)懲相結(jié)合的管制,公平執(zhí)法,創(chuàng)建國(guó)資、民資平等的市場(chǎng)地位,并防范民間資本利用水利項(xiàng)目的公共性損害使用人利益;最后,應(yīng)建立有效的幫扶制度,完善民間資本參與水利建設(shè)用地、用電、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

4.創(chuàng)新民間資本投資水利建設(shè)的投融資方式

資本具有逐利性,吸引民間資本投融資的必要前提是水利項(xiàng)目的可贏利性。所以,必須理順?biāo)?xiàng)目的收益機(jī)制。開(kāi)發(fā)水利項(xiàng)目的收益體現(xiàn)在水資源的使用方式上,包括取水權(quán)、水運(yùn)權(quán)、水電權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、旅游觀光權(quán)等。水利工程的公益性和公共性特點(diǎn),使得水利項(xiàng)目取水權(quán)交易費(fèi)用收取上,存在著目標(biāo)不明確“、搭便車”現(xiàn)象、征收成本高昂等問(wèn)題,導(dǎo)致水利項(xiàng)目?jī)?nèi)在商業(yè)化價(jià)值不高。成都應(yīng)完善水資源有償使用制度,利用市場(chǎng)機(jī)制理順定價(jià)機(jī)制,合理調(diào)整費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化費(fèi)用征收力度,切實(shí)維護(hù)民間資本利益;引導(dǎo)和幫扶民間資本完善產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈,充分挖掘水利項(xiàng)目潛在贏利能力;加大財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度,并規(guī)范財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度,獎(jiǎng)補(bǔ)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序應(yīng)該陽(yáng)光透明,鼓勵(lì)民間資本投入小型公益性水利項(xiàng)目。創(chuàng)新民間資本投入方式。民間資本投資水利建設(shè),可以資金、實(shí)物、勞務(wù)或其他方式投入;可以獨(dú)資、合資、合作、捐贈(zèng)及“一事一議”籌資籌勞等多種出資形式。政府審批和監(jiān)管應(yīng)放開(kāi)出資方式和形式,主要審查能否完成工程,是否符合水利規(guī)劃、規(guī)程規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行管理規(guī)定;項(xiàng)目完工后,按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”的原則確定工程產(chǎn)權(quán),并確保該產(chǎn)權(quán)依法享有繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押和參股經(jīng)營(yíng)等權(quán)益。創(chuàng)新民間資本投資水利建設(shè)的融資方式。政府確立水利項(xiàng)目建設(shè)方案,投入部分資金,采用市場(chǎng)化手段和操作方式,吸引社會(huì)資金跟進(jìn);組建水利產(chǎn)業(yè)投資基金,利用集合投資、分散風(fēng)險(xiǎn)、專業(yè)運(yùn)作的基金優(yōu)勢(shì),集中分散的民間資本投入水利建設(shè);利用水利項(xiàng)目收益穩(wěn)定的融資特點(diǎn),引導(dǎo)和鼓勵(lì)銀行開(kāi)展收益權(quán)質(zhì)押貸款;完善現(xiàn)代企業(yè)制度,逐步擴(kuò)大水利項(xiàng)目公司化改造,利用資本市場(chǎng)進(jìn)行融資。

5.創(chuàng)建科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管機(jī)制

民間資本進(jìn)入水利建設(shè),經(jīng)營(yíng)功能和監(jiān)管功能分離,政府監(jiān)管手段更少、監(jiān)管能力更弱。另一方面,水利建設(shè)的公共性、公益性,又要求政府對(duì)民間資本的水利建設(shè)進(jìn)行更高、更嚴(yán)格的監(jiān)管。2004年6月,世界銀行了《改革基礎(chǔ)設(shè)施:私有化、監(jiān)管和競(jìng)爭(zhēng)》的報(bào)告,認(rèn)為監(jiān)管“可以為維護(hù)投資者和消費(fèi)者兩方面的利益提供可信的承諾”,監(jiān)管弱是造成發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施改革和私有化失敗的主要原因。為兼顧民間資本投資水利建設(shè)的市場(chǎng)性和公共性,成都應(yīng)在本區(qū)域內(nèi),先行先試,建立科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管機(jī)制:在監(jiān)管上,放松進(jìn)入規(guī)制、引入競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí),要強(qiáng)化有序退出機(jī)制,避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)給經(jīng)營(yíng)者和使用者造成不利影響;價(jià)格規(guī)制上,既要鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者提高效率,又要考慮使用者的負(fù)擔(dān)能力;行政監(jiān)管上,以“必要”為原則,避免對(duì)經(jīng)營(yíng)者正常經(jīng)營(yíng)造成不利影響;要防范經(jīng)營(yíng)者私利過(guò)度膨脹,忽視社會(huì)責(zé)任,損害使用人權(quán)益、危害公共利益、破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

作者:于建華 任心甫 黃超 王穎