信息化平臺建設(shè)與高校內(nèi)部控制淺析

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【摘要】本文通過分析現(xiàn)階段高校內(nèi)控建設(shè)中存在的問題，通過搭建內(nèi)部控制信息化平臺，將業(yè)務(wù)與財務(wù)在流程、系統(tǒng)和數(shù)據(jù)進(jìn)行深度融合，幫助內(nèi)部控制制度在單位內(nèi)部得到全面貫徹和嚴(yán)格執(zhí)行，從而建立長效管理機(jī)制。同時，各信息系統(tǒng)之間有機(jī)連接，實現(xiàn)對業(yè)務(wù)信息和財務(wù)信息的實時、動態(tài)、全過程監(jiān)控，進(jìn)而提升工作效率、降低潛在風(fēng)險，同時內(nèi)部控制信息化建設(shè)也可以有效實現(xiàn)政府會計職能轉(zhuǎn)變，以期為高校的內(nèi)部控制管理建設(shè)提供參考和借鑒。

【關(guān)鍵詞】高校；信息化；內(nèi)控體系

一、內(nèi)部控制研究的發(fā)展歷程及界定

1992年之前，人們對內(nèi)部控制存在多種解釋。從審計視角、財務(wù)視角、股東和利益相關(guān)者角度，都有不同的定義。為整合多種內(nèi)部控制的概念和解釋，美國1992年成立了專門的內(nèi)部控制研究委員會，即COSO委員會。COSO自成立以來，長期致力于內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等領(lǐng)域的研究，于1992年9月發(fā)布了影響深遠(yuǎn)的COSO報告。該報告對內(nèi)部控制做了較為權(quán)威并受到一致認(rèn)可的定義。COSO報告對整合框架階段內(nèi)部控制的發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)可以用三句話、十二個字概括，那就是“一個定義、三項目標(biāo)（經(jīng)營目標(biāo)、財務(wù)報告準(zhǔn)確性目標(biāo)、合法合規(guī)目標(biāo)）、五種要素（控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控）”。后來COSO委員會不斷完善、修訂報告，于2013年5月發(fā)布了《企業(yè)風(fēng)險管理——整合框架》，標(biāo)志著內(nèi)部控制進(jìn)入風(fēng)險管理整合框架階段。我國學(xué)術(shù)界在內(nèi)部控制這一領(lǐng)域的探索和研究起步較晚，直至1997年1月中國注冊會計師協(xié)會實施了《獨立審計具體準(zhǔn)則第九號——內(nèi)部控制與審計風(fēng)險》，從審計的角度提出了控制與風(fēng)險的關(guān)系。2000年7月頒布的《會計法》成為我國第一部體現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部控制要求的法律，要求各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度。2001年6月，財政部頒布了《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部會計控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》，作為《會計法》的配套法規(guī)。2008年5月我國財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2010年聯(lián)合發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制配套指引，逐步形成我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系。2012年11月財政部會計司頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并于2014年1月1日起施行，標(biāo)志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)入實質(zhì)性操作階段。我國高校信息化研究起步較晚，在2003年我國教育部全力推動了教育協(xié)會與信息化研究協(xié)會，共同協(xié)作成立了中國高校信息化協(xié)會。隨著內(nèi)部控制理論的不斷完善與發(fā)展，學(xué)者們在界定內(nèi)控的目的、方法和范圍時持有各種不同的觀點，導(dǎo)致理論界對內(nèi)部控制的概念難以統(tǒng)一，而目前理論界應(yīng)用最廣、最成熟的概念來源于1996年的COSO報告。該報告認(rèn)為企業(yè)不同管理層的人員應(yīng)該對財務(wù)報告的可靠性、經(jīng)營效率的提高及相關(guān)法律法規(guī)的遵循提供合理保證。并將內(nèi)部控制分為控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個要素?？刂骗h(huán)境指的是管理層對于內(nèi)部控制的態(tài)度、觀點、管理理念等，在此基礎(chǔ)上設(shè)立的企業(yè)管理制度、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分離機(jī)制、企業(yè)文化等。風(fēng)險評估則是為了達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo)，及時識別、分析相關(guān)的風(fēng)險，制定合理的內(nèi)部控制活動。控制活動就是結(jié)合風(fēng)險評估的結(jié)果，運用多種控制措施將風(fēng)險控制在可承受范圍之內(nèi)。而控制活動的運行離不開信息的收集傳遞以及各部門、各層級的充分溝通，只有設(shè)立合理的組織架構(gòu)、規(guī)范信息傳遞方式、打破信息傳遞壁壘，才能保證組織活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等有效落實。內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的最后一個要素，可以促進(jìn)內(nèi)控體系不斷完善。

二、高校內(nèi)部控制研究的關(guān)鍵點與方法

通過對高?，F(xiàn)有內(nèi)部控制框架體系建設(shè)情況，以及單位各個業(yè)務(wù)流程自身的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)信息化建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研與分析，結(jié)合國內(nèi)外權(quán)威的內(nèi)部控制相關(guān)理論在國內(nèi)高校的應(yīng)用研究現(xiàn)狀，查找內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的不足、分析原因，并針對存在的問題提出完善方案，通過運用信息系統(tǒng)技術(shù)對內(nèi)部控制信息化體系進(jìn)行完善，推動系統(tǒng)互聯(lián)、業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享。內(nèi)部控制研究的方法有三種：其一，資料收集法。通過收集資料，獲取高校內(nèi)部控制信息化建設(shè)取得的成果，掌握高校內(nèi)部控制信息化的發(fā)展過程，形成內(nèi)控建設(shè)的理論基礎(chǔ)。其二，調(diào)查研究法。通過走訪或與高校相關(guān)人員電話溝通交流，了解他們學(xué)校的內(nèi)控制度建設(shè)和信息化建設(shè)現(xiàn)狀。其三，案例研究法。運用案例研究對其內(nèi)部控制以及信息系統(tǒng)存在的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對內(nèi)部控制體系的完善提出合理對策與建議。

三、高校內(nèi)部控制的理論基礎(chǔ)

高校內(nèi)部控制是指學(xué)校為保證資源高效配置、報告信息真實準(zhǔn)確、風(fēng)險防控有效等控制目標(biāo)，通過制定制度、實施機(jī)制、設(shè)計程序、利用工具等方法，對學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動和權(quán)力運行進(jìn)行防范和管控的過程。1.控制論。控制論的建立被譽(yù)為20世紀(jì)最偉大的科學(xué)成就之一，涵蓋范圍包括多門學(xué)科，是現(xiàn)代社會眾多概念和技術(shù)的基礎(chǔ)。20世紀(jì)40年代末諾伯特•維納奠基性著作《控制論》一書出版，控制成為了一門專門的學(xué)科。該理論的核心是通過信息的提取、傳播、處理、反饋等途徑，研究用不同的控制途徑達(dá)到不同的控制效果，以此實現(xiàn)控制目標(biāo)。內(nèi)部控制是管理活動中必不可少的環(huán)節(jié)之一，通過規(guī)范業(yè)務(wù)流程、崗位輪換、內(nèi)部監(jiān)督等控制手段對組織的運行機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，確保組織目標(biāo)的實現(xiàn)。而以控制論作為理論指導(dǎo)，可以幫助高校更加科學(xué)地優(yōu)化內(nèi)控體系，使內(nèi)控充分、有效發(fā)揮應(yīng)有的作用。2.系統(tǒng)論。系統(tǒng)這一詞匯來源自古希臘，表達(dá)整體是由各部分共同構(gòu)成的，雖然系統(tǒng)一詞出現(xiàn)很早，但是作為一門科學(xué)的系統(tǒng)論，是在1932年，由L.V.貝塔朗菲（L.Von.Bertalanffy）創(chuàng)立。系統(tǒng)論不僅研究系統(tǒng)的特點和規(guī)律，還要利用這些特點和規(guī)律優(yōu)化系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，調(diào)整組成要素之間的關(guān)系，使系統(tǒng)的存在和發(fā)展達(dá)到預(yù)期。在系統(tǒng)論的影響下，高校要建立系統(tǒng)、完善、動態(tài)的內(nèi)部控制體系，各職能部門要分工合作、信息共享，以此取代傳統(tǒng)的分散、被動和靜止化的內(nèi)部控制體系。3.信息論?！靶畔⒄撝浮毕戕r(nóng)1948年發(fā)表了《AMathematicalTheoryofCommunication》（通信的數(shù)學(xué)理論）一文，這被視作現(xiàn)代信息論的開端，主要研究信息的測度理論和方法，探究如何有效處理信息并高效、可靠地傳輸信息。信息對內(nèi)部控制活動十分重要。信息的傳輸和反饋是一切管理活動的基礎(chǔ)，而高效、科學(xué)地傳輸信息、整理信息、處理信息則可以更好地完成內(nèi)控工作。因此，內(nèi)控工作的基礎(chǔ)是確立各部門的權(quán)責(zé)以及需要達(dá)成的目標(biāo)，同時協(xié)調(diào)好各部門的關(guān)系，實現(xiàn)信息共享，進(jìn)一步提升組織的管理效率，起到分工合作、相互制約的作用。

四、高校內(nèi)部控制信息化現(xiàn)狀分析

高校要建立針對經(jīng)濟(jì)活動和權(quán)力運行為主要內(nèi)容的內(nèi)部控制體系。高校的經(jīng)濟(jì)活動主要涉及預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、合同、基建六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。高校的內(nèi)部控制體系需要規(guī)范這些業(yè)務(wù)活動的流程，并對其風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防和監(jiān)督。近些年來，國家對高等教育的重視程度與日俱增，對高校投入的資源也越來越多，這就要求高校必須建立有效的內(nèi)部控制體系，確保資源的有效利用以及權(quán)力規(guī)范合理、科學(xué)高效地運行。1.對內(nèi)控的認(rèn)識不到位，缺少內(nèi)控意識。雖然高校的主管部門、管理層越發(fā)重視內(nèi)部控制體系建設(shè)，出臺了一系列的內(nèi)部控制制度和行為規(guī)范。但是在實際工作中，仍然有許多高校工作者對內(nèi)部控制缺乏正確的認(rèn)識。部分教職人員認(rèn)為自己的工作僅僅對學(xué)校的科研成果、教學(xué)質(zhì)量負(fù)責(zé)，他們認(rèn)為內(nèi)控是校領(lǐng)導(dǎo)以及計財處、審計處等部門的事情，對于學(xué)校下發(fā)的規(guī)章制度、管理條例等，往往被放在文件柜里或掛在墻上，導(dǎo)致許多科學(xué)有效的規(guī)章制度并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。2.內(nèi)控覆蓋面不全。內(nèi)控工作全面性原則要求高校的內(nèi)部控制貫穿學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動和權(quán)力運行的全面控制，即要把經(jīng)濟(jì)活動“橫管到邊”“縱管到底”。首先，部分高校的內(nèi)控治理體系存在缺陷。內(nèi)控體系建設(shè)的核心思路是要將權(quán)力關(guān)在制度的籠子中，這就要求內(nèi)控體系構(gòu)建要管得住領(lǐng)導(dǎo)。高校的行政權(quán)力對于學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃起到?jīng)Q定性作用。雖然在高校中教學(xué)、科研人員占據(jù)了職工的絕大多數(shù)，但是這一部分人群的工作重心在科研、教學(xué)、學(xué)科建設(shè)、院系設(shè)置、專業(yè)開展等方面，學(xué)術(shù)權(quán)利發(fā)揮的作用并不明顯，這種現(xiàn)象導(dǎo)致了高校高層權(quán)力過大、難以約束。近年來高校高層腐敗案件時有發(fā)生，內(nèi)控治理結(jié)構(gòu)存在缺陷是重要原因之一。其次，高校的內(nèi)控監(jiān)督工作不到位，內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨立性，外部監(jiān)督嚴(yán)重缺失，部分高校并未將內(nèi)部監(jiān)督工作提升到戰(zhàn)略高度。高校內(nèi)部監(jiān)督活動的開展主要依靠紀(jì)委監(jiān)察處、審計處等部門。但是這些部門也是按照校領(lǐng)導(dǎo)要求開展工作，與財務(wù)部門屬于平行機(jī)構(gòu)，且審計范圍局限于財務(wù)控制的監(jiān)督，獨立性較低，無法充分發(fā)揮監(jiān)督職能，且由于缺乏問責(zé)機(jī)制和處罰權(quán)力，即使發(fā)現(xiàn)了違規(guī)之處，也難以對違規(guī)行為產(chǎn)生威懾。同時，高校的內(nèi)部審計工作大部分是在事后進(jìn)行的，缺乏事前與事中的監(jiān)督管控，未能在內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督。而高校外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是財政、審計、教育等部門，監(jiān)督范圍大多數(shù)是針對高校的專項業(yè)務(wù)，檢查內(nèi)容為資金運用是否合法、合規(guī)，很少對內(nèi)部控制設(shè)計和實施進(jìn)行檢查。3.重要業(yè)務(wù)涵蓋的范圍及細(xì)化程度設(shè)定不夠科學(xué)。隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，政府會計制度的改革，傳統(tǒng)的控制體系已經(jīng)不能完全適應(yīng)新發(fā)展的需求。首先，《內(nèi)控規(guī)范》將預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)作為重要業(yè)務(wù)，然而大多數(shù)高校只關(guān)心財務(wù)方面的內(nèi)部控制，將內(nèi)控重點放在收付款環(huán)節(jié)，不注重其他環(huán)節(jié)的控制。比如，并未詳細(xì)規(guī)定業(yè)務(wù)的流程、不注意崗位的牽制、不相容崗位的分離等，使得流程再造不能深入到各個環(huán)節(jié)，不能貫穿于高校各個業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域，導(dǎo)致內(nèi)部控制流于形式。其次，高校作為形式特殊的事業(yè)單位，許多特色且重要的業(yè)務(wù)并未涵蓋在六大業(yè)務(wù)中，比如科研管理、招生管理、教務(wù)管理等，這會導(dǎo)致這部分重要業(yè)務(wù)的內(nèi)控缺乏明確的規(guī)章制度以及監(jiān)督環(huán)節(jié)。例如，對于科研方面的收支，財務(wù)人員會對其收支進(jìn)行審核，但是對于資金的安排是否合理、科研項目是否按時完成、完成質(zhì)量如何等缺乏相應(yīng)的控制與監(jiān)督，這也會導(dǎo)致資金的流失和浪費。4.信息溝通不暢，內(nèi)控信息化程度低。雖然《內(nèi)控規(guī)范》明確了高校應(yīng)該充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)加強(qiáng)內(nèi)控管理，將經(jīng)濟(jì)活動及其內(nèi)部控制流程嵌入到信息系統(tǒng)中，但是絕大多數(shù)的高校沒有建立專門的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。部分單位把OA系統(tǒng)當(dāng)成內(nèi)控信息系統(tǒng)，但是只是通過OA發(fā)布公告通知、處理日常公文和請假審批程序，并未連接內(nèi)控相關(guān)的六大業(yè)務(wù)模塊內(nèi)容，教學(xué)、財務(wù)、人事、資產(chǎn)等管理軟件仍然相互獨立，這并沒有實現(xiàn)內(nèi)控信息化信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的目的，也沒有減少人為操縱因素，“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”等現(xiàn)象仍然存在。而各部門信息數(shù)據(jù)之間的分散與割裂，大大增加了統(tǒng)計成本和處理難度，不僅使得管理者掌握全局信息的難度增大，各業(yè)務(wù)部門也難以將自身工作需要與規(guī)劃和學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，造成資源浪費。

五、高校內(nèi)部控制管理信息化體系的構(gòu)建

“面對信息化潮流，只有積極搶占制高點，才能贏得發(fā)展先機(jī)。”黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記關(guān)于網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國重要講話精神的指引下，我國信息化建設(shè)發(fā)展迅速。2016年教育部制定的《教育信息化“十三五”規(guī)劃》對高校探索新型教學(xué)模式、提高辦學(xué)水平有著重要意義。同時，信息技術(shù)的快速發(fā)展提高了數(shù)據(jù)的收集、分析和處理等工作效率，促進(jìn)了高校內(nèi)部控制體系建設(shè)工作的深度開展。因此，引入大數(shù)據(jù)成為高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建的必然發(fā)展趨勢。1.構(gòu)建內(nèi)控管理信息化整體框架。建立以預(yù)算為主線，資金管理為核心的內(nèi)控管理信息化整體框架，將內(nèi)控工作成果和運行過程固化在信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)預(yù)算編審管理，并對預(yù)算執(zhí)行全過程進(jìn)行信息化管控，做到“上接預(yù)算源頭、下連財務(wù)核算”，打通預(yù)（決）算與支付核算之間的單位資金大循環(huán)，實現(xiàn)對資金、資產(chǎn)、項目、采購、合同的信息化管理。對高校經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行信息化管理，并通過模塊間的相互關(guān)聯(lián)與相互作用，實現(xiàn)高校運營管理與風(fēng)險控制的升華。從預(yù)算管理開始，在收入管理中對資金進(jìn)行登記，到預(yù)算指標(biāo)的批復(fù)與發(fā)布，再到經(jīng)費支出、物資采購、合同支付等等，將高校的資金從源頭管控起來，形成一個完整的閉環(huán)式管理。讓每一個預(yù)算指標(biāo)、每一筆經(jīng)費支出都可以溯本逐源，讓每一項資金的收入都可以追蹤到最終的用途與效益，真正做到將管控端口前移，深化全面預(yù)算管理，推進(jìn)部門支出的精細(xì)化管理。2.構(gòu)建內(nèi)控管理信息化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。通過內(nèi)控信息化整體框架建立內(nèi)控管理信息化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖，將以開放實時對接端口、嵌入、單點登錄、數(shù)據(jù)定期傳遞與更新等方式與高校內(nèi)部現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。在保證各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的相關(guān)性和一致性的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮系統(tǒng)的優(yōu)勢，解決其他系統(tǒng)在各自領(lǐng)域中的瓶頸和難點，使各個系統(tǒng)間的功能變得更加自動化和系統(tǒng)化。通過與OA系統(tǒng)的對接，內(nèi)控管理信息化系統(tǒng)幫助解決OA系統(tǒng)無法做到的，對涉及資金使用的業(yè)務(wù)實現(xiàn)流程化、精細(xì)化、規(guī)范化的管控。同時，與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接，可以將業(yè)務(wù)系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)導(dǎo)入財務(wù)核算系統(tǒng)，極大地減少原本財務(wù)系統(tǒng)中半自動化記賬的工作量，并且在一定程度上規(guī)避人工錄入可能產(chǎn)生的錯誤與風(fēng)險。習(xí)近平總書記在十九屆四中全會中提出“必須加強(qiáng)頂層設(shè)計，系統(tǒng)推進(jìn)制度建設(shè)。這是因為，無論哪一類型風(fēng)險的化解、哪一方面危機(jī)的應(yīng)對、哪一領(lǐng)域問題的解決，制度建設(shè)都是根本與長久解決之道?！币虼?，認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，以全面執(zhí)行《內(nèi)控規(guī)范（試行）》為抓手，圍繞高校信息化建設(shè)，建設(shè)經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)控管理信息平臺，將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)涉及的制度、流程、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則固化到信息系統(tǒng)中，使得高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)在線上進(jìn)行，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動管理規(guī)則的自由配置、業(yè)務(wù)流程的自由定義、業(yè)務(wù)指引的實時展現(xiàn)，共享重要管理信息，有效提高高校決策水平。

作者:茍于泉 王東 王剛 邵蔚 單位:沈陽大學(xué) 沈陽開放大學(xué) 沈陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院