農(nóng)民集體供給養(yǎng)老保險論文
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一、集體在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給中的應(yīng)然之責
集體在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給中具有不可或缺性，是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給主體多元化的重要補充，具有應(yīng)然性。集體在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給中不僅當為而且大有可為:(1)利用自身與集體成員聯(lián)系緊密等優(yōu)勢，成為農(nóng)民個體與國家之間信息充分、真實、及時流通的關(guān)鍵媒介，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點和推行提供必要服務(wù)。(2)代表和維護本集體成員的合法權(quán)益。(3)積極發(fā)展生產(chǎn)和經(jīng)營，夯實壯大集體經(jīng)濟實力，為本集體成員辦理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供必要的財力和物力支持。(4)對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的管理者進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和舉報農(nóng)村社會養(yǎng)老保險運行中的違法行為，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益。(5)鼓勵和引導其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人為本集體成員提供繳費資助。(6)在農(nóng)村社會保障之外積極探索和建立適度的集體成員福利供給制度。(7)接受廣大集體成員的監(jiān)督，完善集體內(nèi)部治理機制。除上述七個主要方面外，農(nóng)村社會中的集體仍然肩負了切實維護和發(fā)展本集體公共利益和成員個體合法權(quán)益的諸多職責。
二、當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給中集體角色之偏差
一是集體的長期缺位或錯位。盡管《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》①《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》均規(guī)定有條件的村集體通過法定程序應(yīng)當對參保人繳費給予補助，但作為“集體補助”之義務(wù)主體的“集體”一直存在主體缺位或錯位問題?！凹w”的外延主要涵蓋了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、農(nóng)民專業(yè)合作社等現(xiàn)實樣態(tài)。其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會已成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營和農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的法定主體，但實踐中往往因許多地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能已弱化或消亡而由村民委員會代行集體補助之責。殊不知，村民委員會作為基層群眾性自治組織的政治性、自治性決定了其并非農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有者，而僅是代行代管者。即使是僅存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或兩類組織并存的部分地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也只能行使經(jīng)營、管理職權(quán)，并未成為集體資產(chǎn)的所有者。如此便形成了農(nóng)民集體資產(chǎn)的所有權(quán)自然成為了“農(nóng)民集體”這一既非民事主體也非行政主體的特殊群體所有之窘境，②導致集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的缺位或錯位，進而引發(fā)產(chǎn)權(quán)不明晰、監(jiān)督成本過高、效益低下等諸多制約農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展后勁的負外部性問題。二是集體之間實力差距較大。社會保障包括資金保障和服務(wù)保障兩大系統(tǒng)，其中資金保障具有關(guān)鍵作用。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金保障水平在很大程度上取決于集體資產(chǎn)的質(zhì)與量，而集體資產(chǎn)主要由集體固定資產(chǎn)和集體流動資產(chǎn)構(gòu)成。其中，集體流動資產(chǎn)主要指由集體通過經(jīng)營、積累所獲取的貨幣資金，主要取決于歷史積累、區(qū)位因素、經(jīng)營能力等三方面。歷史積累與時期發(fā)展以來集體資產(chǎn)所生之孳息有關(guān)，區(qū)位因素則與國家發(fā)展戰(zhàn)略相呼應(yīng)，而集體組織的經(jīng)營能力則從根本上決定了集體貨幣資金的實力。在國家東部沿海地區(qū)有限發(fā)展戰(zhàn)略下，我國農(nóng)村不同地域間的集體之間以及同一地域內(nèi)不同集體之間的財力懸殊差異悄然形成，加之農(nóng)村集體組織及其工作人員行為的較高機會成本以及監(jiān)督機制不健全，這就造就了不同集體供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的差異性，③有礙城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)。以重慶市綦江縣(現(xiàn)為綦江區(qū))農(nóng)業(yè)局于2003年公布的初步統(tǒng)計結(jié)果為例，全縣314個村中，有51個村無貨幣資金，263個村貨幣資金僅有291．2萬元，村均11071元，收入主要來自于當時的兩稅附加收入、歷年的提留統(tǒng)籌收入及少量經(jīng)營發(fā)包收入等，后來由于我國已明令取消了前兩項村集體收入且經(jīng)營發(fā)包收入隨二輪承包以來的不斷發(fā)包而逐漸減少或消失，加之各級農(nóng)村集體往往債務(wù)繁重，因此可推測該縣發(fā)展至今大部分村已無或僅有少量的貨幣資金，據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，該縣香樹村2009年全年貨幣資金為2.14萬元，其中0．89萬元為社有貨幣資金。相比之下，具有區(qū)位優(yōu)勢的東部發(fā)達地區(qū)的部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則大相徑庭，極易形成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的新的不均等。然而，我國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的保障水平卻很低卻又彰顯了集體補助必要性。以重慶市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試點政策為例，若參保對象已滿60周歲，則可選擇自己不用繳費但其符合參保條件的子女應(yīng)當繳費或者按本人距75周歲余命的實際月數(shù)計算(最低不得少于60個月)繳費(月繳費檔次:有40元、60元、90元三檔)兩種方式，其中選擇不繳費的老年人員僅能按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金(目前為每人每月80元)，選擇繳費的老年人員則按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金(由現(xiàn)行每人每月80元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和一次性繳納時所選擇的月繳費檔次組成的個人賬戶養(yǎng)老金)。
換言之，即使是剛滿60周歲的農(nóng)民選擇了90元檔次，且符合增發(fā)兩項特殊待遇的條件①，每月至多能領(lǐng)取到250元的基本養(yǎng)老金，若無其他經(jīng)濟來源，勢必會影響到其基本生活水平。②為緩解上述二元悖論，國家雖已從個人繳費的等級、中央財政對中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準的全額補助等方面作了統(tǒng)籌安排，但仍無法彌合集體實力強弱引起的補助差距以及待遇差距等問題。三是相關(guān)制度供給不足。就制度供給而言，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法工作滯后、相關(guān)法律制度欠缺科學性較之于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)個人養(yǎng)老保險法律制度而言尤甚。首先，國家對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中集體補助規(guī)定大多停留在政策層面，尚未真正進入國家立法。除2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》直接對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合作了原則性、簡單規(guī)定外，不論是民政部于1992年頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，還是國務(wù)院于2009年的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》以及《關(guān)于印發(fā)廣東省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策補充規(guī)定的通知》《重慶市人民政府關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試點工作的通知》等地方文件，大多停留于行政性、政策性文件層面，并未完全進入立法層面。其次，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中有關(guān)集體補助的內(nèi)容過于原則、體系性弱?！袄限r(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)保”對“集體補助”僅僅作原則規(guī)定，并將具體補助標準和決策程序作為任意性規(guī)范設(shè)計，③即使是《中華人民共和國社會保險法》也僅從法律層面對“新農(nóng)?！敝w補助原則作原則規(guī)定，并未明晰何為“集體”、集體補助的資金來源、補助標準、補助對象等實體內(nèi)容以及補助方案的表決等程序性內(nèi)容。此外，有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中集體補助的規(guī)定也未真正處理好法律的強制性規(guī)范與任意性規(guī)范的關(guān)系。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給中集體角色決定了集體供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的應(yīng)然性，宜作強制性規(guī)定，然而集體之實力狀況以及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展性又決定了集體補助亦應(yīng)適度，需在立法的強制性與任意性之間尋求平衡。四是農(nóng)村治理水平仍然普遍不高?；谄湓谵r(nóng)村現(xiàn)實生活中扮演的關(guān)鍵且重要的角色，農(nóng)村集體組織已成為鄉(xiāng)土中國最具權(quán)威、最具實力的農(nóng)村基層組織，儼然在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險運行中扮演著不可替代的重要角色，成為締造或影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險運行環(huán)境的最重要主體。然而，農(nóng)村集體組織現(xiàn)行服務(wù)和管理卻存在諸多瑕疵，不利于塑造出良好的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險運行環(huán)境。首先，政策措施宣傳不到位，影響廣大農(nóng)民對該制度的正確認知。中國社會科學院一項調(diào)研結(jié)果顯示:被調(diào)查的農(nóng)民中，43．2%的人知道農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，67．5%的人不知道。在回答“知道”的人中，24%的人參加了社會養(yǎng)老保險，73．1%的人沒有參加。其次，雙向信息失靈問題。我國農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的決策和運營管理易受人力物力制約，而農(nóng)村集體組織的運行成本低、效率較高以及直面農(nóng)民的優(yōu)勢決定了其在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險運行、管理中的協(xié)助和信息傳導功能。殊不知，農(nóng)村集體組織現(xiàn)有體制機制的欠缺和運行不暢卻往往導致了雙向信息失靈問題，即一方面農(nóng)村集體組織無法完全、準確、及時地傳導農(nóng)民的需求給政府，另一方面農(nóng)村集體組織及其工作人員往往因主客觀因素的制約而未能將決策者的良好意圖傳達和落實至廣大民眾。
三、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給中集體角色實現(xiàn)所應(yīng)著力解決的幾個問題
雖然古典經(jīng)濟學家在談到濟貧法時持否定態(tài)度，但農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對于一個運轉(zhuǎn)良好的社會的不可或缺性是不可否認的，完備的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是“三農(nóng)”問題解決的“減壓器”和“抗震帶”，是引領(lǐng)農(nóng)民走向“共同富?！钡闹匾Ｕ?。特別是“在現(xiàn)代社會，國家對社會權(quán)的保障絕不是單純地對市民社會的讓步，而是一種積極主動的社會措施”，集體同樣負有適度補充農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給的應(yīng)然職責，這是對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險需求內(nèi)生于市場經(jīng)濟體制或計劃經(jīng)濟體制內(nèi)部而不可能由經(jīng)濟體制自身加以解決，只能主要由負有國家責任的主權(quán)者來保障并由集體作適當分擔的有效回應(yīng)。然而，在世界、生命、人失去了意義的時候，提出人在生命和世界中的意義或命運的問題就變得荒誕和不可能。因此對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中集體角色及其法律實現(xiàn)的研究應(yīng)當首先探究集體對農(nóng)民、國家以及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身所具有的本質(zhì)意義，即實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給中集體角色的制度建設(shè)首先應(yīng)當樹立集體成員之生存發(fā)展權(quán)保護理念，進而通過立法將屬于應(yīng)然權(quán)利層面的生存發(fā)展權(quán)上升至法定權(quán)利，并通過法律實施轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實權(quán)利。基于此，本文認為建構(gòu)集體供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律實現(xiàn)機制當下應(yīng)當著力解決好以下幾個問題。
(一)再造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織
20世紀80年代以來，隨著逐步實現(xiàn)政社分離并解體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織于1999年上升為《憲法》層次。①然而，在這種統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制運行中，家庭承包的比重越來越大，統(tǒng)一經(jīng)營層面因諸多原因而逐步喪失，已然形成了作為統(tǒng)一經(jīng)營重要主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能弱化甚至在某些地區(qū)已消失的現(xiàn)狀。在這種情況下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的“集體”究竟為何值得深思。通過前文分析不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險話語中的“集體”必然是以農(nóng)村集體所有的土地及其相關(guān)利益為財產(chǎn)基礎(chǔ)所建立起來的兼具部分政治職能的經(jīng)濟組織。換言之，現(xiàn)行法律規(guī)定并在國內(nèi)部分地區(qū)存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織最符合上述特征，最容易成為實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中扮演集體供給角色的主體。相反，若由村民委員會、農(nóng)民專業(yè)合作社等其他農(nóng)村經(jīng)濟組織來供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，則會面臨供給能力不足、代表性較弱等問題。作為村民自治組織的村民委員會根本不具有經(jīng)濟職能，村民委員會這種政治組織不可能具有增強農(nóng)村集體經(jīng)濟實力的動力，僅因該地區(qū)已不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而由村民委員會代為管理農(nóng)村集體資產(chǎn)，不利于集體資產(chǎn)保值增值;雖然專業(yè)性合作經(jīng)濟組織的農(nóng)民專業(yè)合作社屬于具有特定經(jīng)濟實力的獨立主體，但其往往存在代表利益的局限性、潛在營利性等因素的制約，不利于成為在全國普遍推行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的重要補充，特別是在我國許多農(nóng)村尚未建立農(nóng)民專業(yè)合作社情況下更不可行。既然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具備供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的優(yōu)勢，那么我們有必要在當前農(nóng)村社會改革中注重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的復興和改革，以適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展需要。
(二)堅持集體功能的適度性
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的籌集是農(nóng)村社會中集體供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的重要表現(xiàn)。集體在供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中必須堅持“適度”原則，在補助農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金時既要有所為、又要有所不為，即集體供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案的制訂既要與該集體的經(jīng)濟實力以及可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)，又要與其成員生存和發(fā)展的基本需求相聯(lián)系，不能脫離農(nóng)村集體經(jīng)濟、農(nóng)民基本需要等現(xiàn)實。要實現(xiàn)這一訴求，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給中集體角色實現(xiàn)的法律機制有必要作出靈活的規(guī)定，宜以授權(quán)立法形式將具體標準的制定劃歸省級地方政府制定并適時調(diào)整。當然，新形勢下的中國養(yǎng)老更應(yīng)當從家庭化走向社會化、從傳統(tǒng)的道德化走向體系的法制化，從單一的物質(zhì)供給走向物質(zhì)精神兼顧的贍養(yǎng)，賦予、尊重、保障老人的養(yǎng)老權(quán)，避免“養(yǎng)老真空”，多管齊下，方才為解決中國農(nóng)民“未富先老”這一社會難題的基本路徑。
(三)優(yōu)先保護弱勢群體
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中集體供給的實質(zhì)正義理念蘊含了對弱勢群體的有限保護思想，保障農(nóng)村社會弱勢群體生存和發(fā)展的權(quán)利。具體而言，農(nóng)村社會中的弱勢群體有:一是因兩輪承包等歷史原因以及土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變等因素而形成的未取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民;二是經(jīng)濟貧困的農(nóng)戶;三是老年人、婦女、兒童等特殊群體。實質(zhì)正義意味著集體在供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險時不僅要盡量注重集體成員的均等性保護，更為重要的是正視上述弱勢群體的實際，制定差異性的集體補助方案，有限保護弱勢群體利益。特別是在經(jīng)濟能力有限的農(nóng)村地區(qū)，集體若有條件補助農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就應(yīng)當首先將弱勢群體依照經(jīng)濟實力從低至高的順位依次選擇補助對象，以有限的資源實現(xiàn)對弱勢群體的有限保護;在有條件的農(nóng)村地區(qū)，集體完全可以在盡可能普遍補助的基礎(chǔ)上，通過集體參與社會救濟等多種方式實現(xiàn)福利供給，以在平等實現(xiàn)集體補助的基礎(chǔ)上著重保護弱勢群體的生存發(fā)展權(quán)。此外，弱勢群體的優(yōu)先保護之功能定位還意味著集體應(yīng)當建立起一套合理的調(diào)整機制，及時發(fā)現(xiàn)弱勢群體，合理調(diào)整強弱勢群體的具體范圍。
(四)注重制度間的協(xié)調(diào)性
我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給中集體角色的法律實現(xiàn)離不開農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與其他相關(guān)制度間的科學協(xié)調(diào)，同時也意味著制度內(nèi)各機制的有效“潤滑磨合”。
(1)與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的協(xié)調(diào)
我國城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險較之于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的低成本來講，極易引發(fā)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險供給的“福利倒流”現(xiàn)象，即長期生活在城市但尚未放棄農(nóng)村戶口的農(nóng)民基于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險較之于城市社會養(yǎng)老保險(特別是完全個人繳費)的較低成本和收益的穩(wěn)定性之誘使而不愿放棄農(nóng)村戶口卻可以終身生活在城市，既享受了城市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，同時又享受農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇。這不僅削弱了集體向真正需要農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以及其他相關(guān)服務(wù)的主體供給相關(guān)公共福利的能力，而且阻礙了我國農(nóng)村經(jīng)營體制的改革與進步。對此，我國已逐步邁出了“探索整合職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合等制度的管理職能和經(jīng)辦資源”的可喜步伐。
(2)與農(nóng)村現(xiàn)行相關(guān)制度的協(xié)調(diào)
當下我國農(nóng)村社會發(fā)展制度尚秉持典型的形式正義理念，往往造就了無地農(nóng)民、村民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員難以區(qū)分等諸多社會問題。這些問題所必然導致的是農(nóng)村社會發(fā)展中弱勢群體的逐漸形成，而集體則承載了實現(xiàn)弱勢群體優(yōu)先保護的職責，這勢必意味著集體供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律實現(xiàn)機制既要對既有制度所造就的弱勢群體的優(yōu)先保護，更要切實做到對既有問題制度或機制的糾偏。
(3)注重農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的國家保護與集體保護的協(xié)調(diào)
一方面，國家負有保護公民基本生存和發(fā)展權(quán)的職責，具有供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實力和優(yōu)勢，理應(yīng)處于主導地位;另一方面，考慮到我國廣袤的農(nóng)村地區(qū)存在經(jīng)濟實力差異較大的農(nóng)村集體，因此集體供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)當堅持適度原則，不宜作強制性規(guī)定。(4)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與其他農(nóng)村社會保障制度之間的均衡發(fā)展。目前，我國農(nóng)村社會保障制度主要包括農(nóng)村社會保險、農(nóng)村社會救濟、農(nóng)村社會福利和農(nóng)村社會優(yōu)撫等四大類，各類下又包括了若干類別。如何實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與農(nóng)村其他社會保障制度的協(xié)調(diào)同樣事關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險集體供給的實現(xiàn)績效。以農(nóng)村社會保險中的農(nóng)村合作醫(yī)療為例，農(nóng)村合作醫(yī)療與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險均作了集體補助的規(guī)定，如若兩項制度間協(xié)調(diào)性差勢必影響兩項制度實際供給的質(zhì)與量，為此，協(xié)調(diào)上述制度有必要考慮地區(qū)實際以作出靈活規(guī)定。
作者：徐石江 單位：中共貴州省委黨校
