事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革問題完善對策

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摘要：河北省在實施機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革過程中，面臨著一系列問題，包括生產經營類事業(yè)單位繳費能力不足、基金統(tǒng)籌層次低抗風險能力差、基本養(yǎng)老保險基金缺口嚴重、養(yǎng)老保險制度改革后財政負擔沉重、職業(yè)年金相關制度不盡合理等。針對上述問題，本文提出了相應的完善對策，以期為機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革順利實施提供一些有益的借鑒。

關鍵詞：機關事業(yè)；養(yǎng)老保險改革；問題；對策

一、引言

2015年1月，國務院機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革決定，要求改革機關事業(yè)單位的退休保障制度，形成單位和個人責任共擔的籌資機制。同年11月，河北省出臺配套實施意見，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度，并建立職業(yè)年金制度。

二、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革實施后面臨的問題

1.生產經營類事業(yè)單位繳費能力不足。根據河北省實施意見有關規(guī)定，事業(yè)單位分類改革中已被劃分為生產經營類、但尚未完成轉企改制而暫未參加企業(yè)養(yǎng)老保險的事業(yè)單位，暫參加機關事業(yè)養(yǎng)老保險。但近些年來，受經濟下行影響，這類單位的經營能力不斷削弱，繳費能力嚴重不足，欠費現(xiàn)象時有發(fā)生，基金征繳難以保證。同時欠費本身還會有損基金收益，欠費愈久損失愈大。

2.基金統(tǒng)籌層次低抗風險能力差。根據國務院改革決定，要建立機關事業(yè)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度;條件尚不具備的，暫實行省級調劑金制度。在河北省實施意見中，同樣提到了建立健全省級統(tǒng)籌制度。但目前河北省機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險仍處于縣級統(tǒng)籌階段，至今尚未出臺省級統(tǒng)籌制度，也未實現(xiàn)省級基金調劑?；鸸芾沓仕槠癄顟B(tài)、基金統(tǒng)籌層級過低使得地區(qū)間基金收支余缺無法實現(xiàn)互濟，難以形成合力。

3.基本養(yǎng)老保險基金缺口嚴重。第一，撫養(yǎng)比提高加劇基金缺口。根據國家和省相關規(guī)定，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保人員范圍僅限編制內工作人員。因編制總量所限，在職繳費人數(shù)基本保持不變，而退休享受待遇人數(shù)卻在持續(xù)增多，導致?lián)狃B(yǎng)比不斷提高，從而加劇養(yǎng)老保險基金收支缺口，只能靠財政補貼來彌補。第二，轉制成本加劇基金缺口。改革之后，基本養(yǎng)老保險基金需要為改革前退休的“老人”和改革前參加工作、改革后退休的“中人”支付基本養(yǎng)老金，另外，還要為“中人”支付過渡性養(yǎng)老金。對于“老人”，由于仍就按照改革前老辦法發(fā)放，不涉及基本養(yǎng)老保險個人賬戶問題;對于“中人”而言，多數(shù)人在改革前沒有實際繳費，少數(shù)納入試點制度人員雖然有過實際繳費，但在改革過程中其繳費已劃入職業(yè)年金單獨進行管理。因而，“中人”相當于改革后才真正有了個人繳費。由于繳費期限很短，“中人”個人賬戶存儲額很少。在這種背景下，“老人”和“中人”的養(yǎng)老金待遇支付給基金運轉帶來了沉重負擔，僅靠統(tǒng)籌基金無法彌補缺口。在統(tǒng)賬結合制度下，統(tǒng)籌基金和個人賬戶允許調劑使用，于是產生了以在職人員的個人賬戶為退休人員支付養(yǎng)老金的現(xiàn)象，持續(xù)透支在職人員的個人賬戶，從而產生了個人賬戶“空賬”問題，嚴重影響個人繳費的保值增值，從而影響在職人員的繳費積極性。

4.養(yǎng)老保險制度改革后財政負擔沉重。養(yǎng)老保險制度改革之前，河北省機關事業(yè)單位在職人員除參加試點制度人員外，其他人員不繳納養(yǎng)老保險費，退休費由財政支付;養(yǎng)老保險制度改革后，所有機關事業(yè)在編在職人員均須繳納基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金，退休后養(yǎng)老保險待遇由社保基金支付。這一制度改革給財政帶來了很大壓力。第一，為配合這次養(yǎng)老保險制度改革，大幅提高了機關事業(yè)單位在職人員工資，加大了財政支出；第二，基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金的單位繳費帶來財政支出；第三，養(yǎng)老保險基金缺口需要財政補貼來平衡。

5.職業(yè)年金相關制度不盡合理。（1）職業(yè)年金記賬管理模式存在隱患。職業(yè)年金個人賬戶的個人繳費部分（4%）統(tǒng)一實行實賬管理，單位繳費部分（8%）的管理模式則因經費保障方式不同而有所不同：非財政全額供款單位繳費實行實賬管理，實賬積累的資金需要投入資本市場以取得收益，實現(xiàn)保值增值；財政全額供款單位繳費按照記賬方式管理，每年按照國家統(tǒng)一公布的記賬利率計息。工作人員退休前再由同級財政撥付記實。由于參保單位并未產生實際繳費，因而無法獲得實際的投資收益，只是一個虛擬的金額積累，按照記賬利率計息的收益最終仍由財政買單。（2）職業(yè)年金給付方式欠妥?！稒C關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》規(guī)定，參保人員退休時，按照對應的計發(fā)月數(shù)為其計發(fā)職業(yè)年金，直至發(fā)完為止，個人賬戶余額可以繼承。問題在于，現(xiàn)行計發(fā)月數(shù)標準是2005年制訂的，當時我國人口平均預期壽命73歲。而在2020年10月28日國新辦舉行的“十三五”衛(wèi)生健康事業(yè)改革發(fā)展情況會上，宣布截至2019年底，中國居民人均預期壽命已經提高到77.3歲。計發(fā)月數(shù)偏低增大了養(yǎng)老金體系的支付風險。另外，若個人賬戶里的單位繳費允許繼承，既有悖于社會保險的互助共濟性，也會給財政加重負擔。

三、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的完善對策

1.加速生產經營類事業(yè)單位改制步伐。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是一項系統(tǒng)工程，與編制、人事等方面的政策、制度密切相關。一方面，編制、人事等方面的政策、制度，往往會對養(yǎng)老保險改革產生一定影響；另一方面，養(yǎng)老保險改革過程中出現(xiàn)的很多問題，往往是由編制、人事等政策、制度延伸而來。為順利推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，就要加快事業(yè)單位分類改革，完成生產經營類事業(yè)單位轉企改制，將其納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保，以減輕這部分單位的繳費壓力。

2.提高養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次。應實行省級調劑金制度進行過渡，待條件成熟后真正建立省級統(tǒng)收統(tǒng)支制度。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險省級統(tǒng)收統(tǒng)支可以借鑒全省企業(yè)養(yǎng)老保險管理的先進經驗，引入區(qū)塊鏈技術，利用區(qū)塊鏈特有的多方共識、公開透明、不可篡改和可追溯的特點，建設全省機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支財務數(shù)據交換平臺，對接人力資源社會保障、財政、稅務等部門及相關銀行，實現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)、業(yè)務互通、數(shù)據共享、省級集中，將養(yǎng)老保險基金使用過程中各個業(yè)務階段的信息流、指令流上鏈存儲，實現(xiàn)基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支的電子化操作流程，增強省人社廳對社保基金使用各環(huán)節(jié)的把控力度，便于實時掌握人社、財政、稅務部門業(yè)務信息，以及預算編制、執(zhí)行、調整、決算等業(yè)務處理情況，實時獲取資金流、信息流、資金到賬情況，全程監(jiān)管基金劃轉、歸集、撥付、待遇發(fā)放，為社保決策管理科學化提供支撐。

3.拓展養(yǎng)老保險基金籌資渠道。拓展籌資渠道、提高籌資水平是養(yǎng)老保險基金安全、穩(wěn)定運行的重要條件。機關事業(yè)養(yǎng)老保險基金當前的籌資渠道主要是單位繳費、個人繳費和政府財政補貼。此外，基金專戶存款利息收入、投資資本市場的收益等也是養(yǎng)老保險基金的補充來源。但隨著基金支付壓力的增大，亟待拓展養(yǎng)老保險基金籌資渠道。目前，劃轉部分國有資本充實社保基金工作正在穩(wěn)步有序推進，主要用于彌補企業(yè)養(yǎng)老保險轉制缺口。為解決機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改基金籌資渠道單一、轉制時期歷史債務沉重、財政不堪重負的問題，國有資本理應同步充實機關事業(yè)養(yǎng)老保險基金，從而保障養(yǎng)老保險基金收支平衡和財政長期穩(wěn)定運行。

4.發(fā)揮精算制度的指導作用。機關事業(yè)養(yǎng)老保險改革之初，應充分發(fā)揮精算的指導作用，以免出現(xiàn)政策偏頗。首先，精算制度有利于保障基金平衡。基金收支要達到平衡，需要對征繳水平、預期人均剩余壽命等進行系統(tǒng)精算，在此基礎上科學合理地設置參數(shù)標準。另外，通過對基金支付風險和財政擔負能力做出預警，從而未雨綢繆，適時適度合理調整制度參數(shù)。其次，精算制度有利于合理選擇基金投資運營方案。在選擇受托人的過程中，通過精算可以全面分析相關機構運營能力，從而做出最佳選擇，最大程度地保證投資收益水平。再次，精算制度有利于激勵參保人員的繳費積極性。參保人員關注的焦點在于改革后的預期待遇水平。只有依靠健全的精算制度進行測算，才能給出令人信服的數(shù)據。

5.完善職業(yè)年金制度。（1）因地制宜逐步做實職業(yè)年金個人賬戶。全額財政供款單位的職業(yè)年金單位繳費采用虛賬運行模式固然可以暫時緩解當下的財政壓力，但放眼長遠，由于虛賬部分并未實際投資運營、無法獲得實際收益，從而增加了財政的隱形債務。隨著人口老齡化加劇，領取職業(yè)年金的退休人數(shù)迅速增多，財政負擔越來越重，可能面臨無法及時撥付記實的風險。另外，職業(yè)年金基金如果僅靠個人繳費部分的實賬積累，歸集的資金規(guī)模較小，在投資運營過程中難以形成有效的規(guī)模效應，從而影響投資收益。因而，應當結合考慮各地財政實力和老齡化情況，選擇恰當?shù)臅r間節(jié)點和路徑，逐步做實職業(yè)年金個人賬戶。對于財政實力雄厚的地區(qū)，可以將職業(yè)年金個人賬戶的單位虛賬部分一次性做實，在以后的年金繳納過程中同步做實單位繳費和個人繳費；對于老齡化速度快但財政狀況較差的地區(qū)，需由中央財政安排專項轉移支付，在短期內將個人賬戶全部做實;對于財政狀況較差，老齡化速度一般的地區(qū)，則主要依靠同級財政，并由中央財政適當補轉移支付，分階段做實年金個人賬戶。（2）適當調整職業(yè)年金給付方式。建議從待遇給付期限和個人賬戶繼承方式兩方面對現(xiàn)行職業(yè)年金待遇領取方案進行調整。第一，對于職業(yè)年金待遇給付期限，將現(xiàn)行的發(fā)完為止調整為終生支付，以提高職業(yè)年金的保障效應。為保證年金給付期限延長后不增加財政負擔，應隨著城鎮(zhèn)人口平均預期壽命的延長，調增年金個人賬戶計發(fā)月數(shù)。第二，對于職業(yè)年金個人賬戶的單位繳費，取消其可繼承性。參保人死后，僅個人繳費允許繼承，單位繳費部分則在存活參保者之間用于再分配，真正回歸養(yǎng)老保險的共濟性。結語機關事業(yè)養(yǎng)老保險改革需要經歷長期而艱難的過程，其中難免會遇到這樣那樣的問題，因而需要多措并舉、不斷完善改革制度，確保改革順利實施。

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作者：楊靜 單位：樂亭縣社會保險服務中心