事業(yè)單位養(yǎng)老保險論文

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一、文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有的研究還存在三個問題尚未很好地解決：一是沒有把減輕財政負(fù)擔(dān)與保證制度公平結(jié)合起來，現(xiàn)有的方案主要涉及如何減輕財政負(fù)擔(dān)，而對于方案本身的公平性論證不足；二是沒有將發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與中國事業(yè)單位養(yǎng)老保險的實(shí)際結(jié)合起來，很多研究簡單地照搬國外的做法，殊不知，他們并無事業(yè)單位一詞，他們的經(jīng)驗(yàn)只具有方法論價值而不能簡單地移植；三是很多研究建立在事業(yè)單位員工不繳費(fèi)前提下進(jìn)行養(yǎng)老金財政負(fù)擔(dān)測算。實(shí)際上，如果個人繳費(fèi)，那么財政負(fù)擔(dān)將大為緩解，這意味著現(xiàn)行的測算方法有待完善。因此，本文從公平可持續(xù)角度出發(fā)，立足于事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的歷史與現(xiàn)實(shí)，提出應(yīng)當(dāng)完善事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點(diǎn)方案，并就完善后的事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政負(fù)擔(dān)情況進(jìn)行測算，以期推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度公平可持續(xù)建設(shè)。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點(diǎn)方案存在問題及優(yōu)化

2008年國務(wù)院出臺的《試點(diǎn)方案》參照企業(yè)職工“統(tǒng)賬結(jié)合”模式推動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度朝著更加公平可持續(xù)方向邁進(jìn)。然而，試點(diǎn)省份的改革鮮有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。從財政可持續(xù)角度來看，主要存在三個方面的問題。

第一，以分類改革為基礎(chǔ)，財政減負(fù)問題難以解決。根據(jù)《試點(diǎn)方案》，此次事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的對象僅僅針對分類改革后從事公益服務(wù)類事業(yè)單位及其工作人員，而行政類事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險“參公執(zhí)行”，經(jīng)營類事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險并入企業(yè)職工養(yǎng)老保險。也就是說，此次試點(diǎn)改革，財政不用支付那些經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金，但行政類以及公益服務(wù)類事業(yè)單位人員所產(chǎn)生的養(yǎng)老金財政負(fù)擔(dān)問題仍然沒有解決，這部分群體依然享有不繳費(fèi)就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的特權(quán)。不僅如此，行政類事業(yè)單位人員“參公執(zhí)行”后將獲得高于原有標(biāo)準(zhǔn)的退休金，這無疑又增加了財政支出負(fù)擔(dān)。數(shù)據(jù)顯示，截至2008年，公務(wù)員退休人員每年養(yǎng)老金支出大約700億元，均由財政全額撥款，加上機(jī)關(guān)公務(wù)員養(yǎng)老金調(diào)整任意性強(qiáng)、增長幅度大等因素，他們的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)對財政可持續(xù)能力帶來了更大困難。

第二，“統(tǒng)賬結(jié)合”改革模式，以養(yǎng)老金替代率下降為代價換取財政壓力的減輕。此次《試點(diǎn)方案》參照企業(yè)職工“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，個人繳費(fèi)及待遇計(jì)發(fā)辦法均參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險辦法，此舉意在促進(jìn)兩種養(yǎng)老保險制度的整合，在一定程度上可以減輕部分財政負(fù)擔(dān)，但將導(dǎo)致事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇水平的下降，在沒有改革公務(wù)員養(yǎng)老制度情形下進(jìn)行這樣的試點(diǎn)改革，其公平性廣遭質(zhì)疑。實(shí)際上，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率不斷下滑，已經(jīng)“由1997年的76%下降到2009年的47%”［12］。經(jīng)過測算，如果按照《試點(diǎn)方案》，事業(yè)單位人員養(yǎng)老金總和替代率一般只有改革前的一半左右，如果沒有職業(yè)年金作為補(bǔ)充，這樣的改革只會降低事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇。這種以降低養(yǎng)老金待遇水平為代價緩解財政支付壓力的《試點(diǎn)方案》必然遭到人們的強(qiáng)烈反對。

第三，繳費(fèi)基數(shù)不清晰導(dǎo)致各地繳費(fèi)基數(shù)不統(tǒng)一，未能有效降低財政負(fù)擔(dān)。按照《試點(diǎn)方案》，事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險費(fèi)按照權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則由單位和個人共同負(fù)擔(dān)。其中，單位繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)比例一般不超過單位工資總額的20%，個人則按照繳費(fèi)工資的8%建立個人賬戶。但事業(yè)單位人員工資由職務(wù)工資和津貼兩部分組成，而《試點(diǎn)方案》并沒有明確繳費(fèi)基數(shù)是按照基本工資、工資總額還是城鎮(zhèn)職工社會平均工資或者事業(yè)單位人員平均工資等執(zhí)行，這種含混不清的表述導(dǎo)致各地繳費(fèi)基數(shù)自行設(shè)定。如果都按照基本工資為繳費(fèi)基數(shù)勢必拉低個人養(yǎng)老金待遇水平，反過來，如果以全額工資為繳費(fèi)基數(shù)甚至按照全額工資的300%作為繳費(fèi)基數(shù)又會徒增財政支付壓力。上述情況表明，以減輕財政負(fù)擔(dān)、增進(jìn)制度公平為導(dǎo)向的《試點(diǎn)方案》并不能實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)。這就需要我們對現(xiàn)行的《試點(diǎn)方案》加以完善，形成一套既能保障事業(yè)單位人員養(yǎng)老金權(quán)益又能減輕財政負(fù)擔(dān)、更加合理可行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案。首先，公平理應(yīng)是《試點(diǎn)方案》的靈魂，也是事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的價值前提與政策目標(biāo)。這樣的公平要求《試點(diǎn)方案》從三個方面加以完善：一方面，它體現(xiàn)為義務(wù)公平，要將改革對象擴(kuò)大至所有事業(yè)單位人員，又要逐步擴(kuò)展到公務(wù)員，要求所有人員進(jìn)行繳費(fèi)，只有讓所有人員都履行繳費(fèi)義務(wù)，才能夠避免養(yǎng)老保險體系是否繳費(fèi)問題上的碎片化，在增強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員繳費(fèi)義務(wù)觀念的同時減輕財政支出總額；另一方面，它體現(xiàn)為權(quán)力公平，通過設(shè)置補(bǔ)充養(yǎng)老保險，建立“基本養(yǎng)老保險+職業(yè)年金”模式保證這類人員的養(yǎng)老金權(quán)益基本上不受損害。同時，它體現(xiàn)為群體間公平，通過調(diào)整養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、延遲退休年齡等保證事業(yè)、機(jī)關(guān)及企業(yè)等三類職工之間的退休養(yǎng)老金差距控制在合理的范圍內(nèi)，形成更加合理的養(yǎng)老金待遇關(guān)系結(jié)構(gòu)。其次，財政可持續(xù)是《試點(diǎn)方案》的改革核心與真正動因。財政不可持續(xù)，再公平的制度也是空中樓閣。合理的《試點(diǎn)方案》應(yīng)當(dāng)在保證公平性基礎(chǔ)上積極開源節(jié)流，減輕事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出負(fù)擔(dān)，使財政支出總量以及支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。我們認(rèn)為，《試點(diǎn)方案》應(yīng)該采用“基本養(yǎng)老保險+職業(yè)年金”模式，基本養(yǎng)老保險保障事業(yè)單位退休人員的基本生活，職業(yè)年金使這類人員獲得相對體面的生活水準(zhǔn)。該制度框架與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險+企業(yè)年金”設(shè)計(jì)原理一致，便于企業(yè)職工與事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的銜接與整合。其中，基本養(yǎng)老金由事業(yè)單位以本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的15%繳費(fèi)進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶，個人按其本人上年度月平均工資總額的8%繳費(fèi)形成個人賬戶，個人繳費(fèi)基數(shù)為事業(yè)單位人員社會平均工資的60%~300%。單位再按照本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的8%繳費(fèi)形成職業(yè)年金，員工個人無須繳納職業(yè)年金。另外，在規(guī)定所有事業(yè)單位人員都繳費(fèi)的同時采取“老人老辦法，新人新辦法”計(jì)發(fā)養(yǎng)老金待遇，已經(jīng)退休的“老人”不需要繳費(fèi)直接領(lǐng)取養(yǎng)老金；尚未退休的所有“中人”都需要繳費(fèi)，他們退休時個人及單位繳費(fèi)部分不退還，但這類人員仍然按照原來的退休辦法計(jì)發(fā)退休金；設(shè)定改革期限后參加工作的“新人”基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)馗黝惵毠ど夏甓壬鐣骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的均值為基數(shù)，繳費(fèi)滿一年發(fā)給1%，個人賬戶計(jì)發(fā)辦法按照職工退休時個人賬戶總額除以相應(yīng)的計(jì)發(fā)月數(shù)，職業(yè)年金也參照個人賬戶辦法進(jìn)行。為了有效地使用人力資源，鼓勵這類人員適當(dāng)延長退休年齡至65周歲，以便也能夠緩解養(yǎng)老金支出壓力。

三、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點(diǎn)方案優(yōu)化的驗(yàn)證

養(yǎng)老保險長期財務(wù)平衡是檢驗(yàn)《試點(diǎn)方案》科學(xué)性和合理性的關(guān)鍵。因此，我們將對完善后的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案財政可持續(xù)進(jìn)行測算，計(jì)算未來一段時期內(nèi)完善后的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案財政支出情況。首先，我們將《試點(diǎn)方案》財政可持續(xù)進(jìn)行操作化，采用事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出總量這個指標(biāo)來測量財政可持續(xù)情況。通過比較老辦法、國務(wù)院2008年的《試點(diǎn)方案》以及本文完善后的改革方案（以下簡稱“完善方案”），分析事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出總量變化情況來說明“完善方案”在促進(jìn)財政可持續(xù)方面具有明顯的優(yōu)越性。其次，我們采用了聯(lián)合國“世界人口發(fā)展前景預(yù)測”有關(guān)2050年前中國人口總量、65歲以上人口占總?cè)丝诒壤?，根?jù)2000—2008年事業(yè)單位在崗職工人數(shù)與全國人口總數(shù)得到事業(yè)單位在崗職工人數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比重穩(wěn)定在2.05%~2.19%之間，事業(yè)單位在崗職工數(shù)占全國總?cè)丝诒戎夭▌硬淮?。因此，本文假定事業(yè)單位在崗職工數(shù)占全國總?cè)丝诒戎胤€(wěn)定為2.11%。同時假定事業(yè)單位老年人口所占比例與老年人口占全國總?cè)丝谀挲g結(jié)構(gòu)比例大致相當(dāng)。關(guān)于每年事業(yè)單位新進(jìn)職工數(shù)預(yù)測，我們依據(jù)2000—2008年間事業(yè)單位在崗職工總數(shù)情況測算事業(yè)單位每年新進(jìn)人員比例平均為1.03%。因此，我們設(shè)定事業(yè)單位每年新進(jìn)職工總數(shù)占在崗職工總數(shù)的比例恒定為1%?！巴晟品桨浮钡摹爸腥恕痹谙鄳?yīng)年份的人口總數(shù)由基期“中人”總數(shù)減去新增離退休人數(shù)以及死亡人數(shù)而得。最終得到以下相關(guān)人口數(shù)據(jù)。再次，分別計(jì)算老辦法、2008年《試點(diǎn)方案》以及“完善方案”實(shí)施后事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出的總量。其中，老辦法情況下每年事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出總量=當(dāng)年事業(yè)單位離退休人數(shù)×基期事業(yè)單位在崗職工平均工資×（1+每年社平工資平均增長率）（當(dāng)年年份-基期年份）×事業(yè)單位平均養(yǎng)老金替代率×事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政負(fù)擔(dān)比例；“完善方案”中每年事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出由當(dāng)年“老人”退休金、“新人”基本養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)部分支出以及“新人”職業(yè)年金單位繳費(fèi)部分支出等三部分組成?！袄先恕蓖诵萁鹭斦С隹傤~計(jì)算辦法與“老辦法”支出方法相同；“新人”基本養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)部分支出=當(dāng)年事業(yè)單位“新人”總數(shù)×基期事業(yè)單位在崗職工平均工資×（1+每年社平工資平均增長率）（當(dāng)年年份-基期年份）×基本養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)率×事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政負(fù)擔(dān)比例；而“新人”職業(yè)年金單位繳費(fèi)部分支出=當(dāng)年事業(yè)單位養(yǎng)老保險中“新人”總數(shù)×基期事業(yè)單位在崗職工平均工資×（1+每年社平工資平均增長率）（當(dāng)年年份-基期年份）×職業(yè)年金單位繳費(fèi)率×事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政負(fù)擔(dān)比例。因此，“完善方案”的財政支出總額=“老人”退休金財政支出總額+“新人”基本養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)部分支出+“新人”職業(yè)年金單位繳費(fèi)部分支出-“中人”基礎(chǔ)養(yǎng)老金個人繳費(fèi)總額。為了增強(qiáng)三種方案的可比性，本文假定《試點(diǎn)方案》中的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法及“中人”與“老人”的界定與我們的“完善方案”相同，即《試點(diǎn)方案》下事業(yè)單位財政支出總額=“老人”退休金財政支出總額+“新人”基礎(chǔ)養(yǎng)老金單位繳費(fèi)部分支出。最后，其他相關(guān)參數(shù)的假設(shè)。假定事業(yè)單位在崗職工平均入職年齡為25歲，考慮到延遲退休年齡是大勢所趨，因此我們將事業(yè)單位退休年齡統(tǒng)一設(shè)定為65歲。在事業(yè)單位職工社會平均工資以及GDP增長方面，在綜合考察現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、未來工資增長水平以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r基礎(chǔ)上，假定事業(yè)單位在崗職工年平均工資增長率與GDP年增長速度持平為年增速8%。此外，在事業(yè)單位離退休人員養(yǎng)老金替代率方面，囿于事業(yè)單位人員退休金額的可獲得性，綜合了現(xiàn)有事業(yè)單位退休金情況及未來事業(yè)單位養(yǎng)老金水平可接受范圍后，本文采用2005年事業(yè)單位養(yǎng)老金相對于在崗職工平均工資的比例87%作為“老辦法”所能達(dá)到的事業(yè)單位人員養(yǎng)老金平均替代率。而“完善方案”后的養(yǎng)老金目標(biāo)替代率，即“新人”的養(yǎng)老金目標(biāo)替代率則設(shè)定為改革前的85%，相當(dāng)于事業(yè)單位社會平均工資的74%左右較為合理。由于事業(yè)單位按照經(jīng)費(fèi)來源可劃分為全額撥款、差額撥款及自收自支三類，根據(jù)有關(guān)學(xué)者關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政撥款率的計(jì)算結(jié)果，假定事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政撥款率恒定為50%左右。按照以上測算，2010—2050年間三種方案下的事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出總額在總體上均呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢，這是事業(yè)單位退休人口數(shù)增長以及事業(yè)單位人口老齡化程度加深共同作用的結(jié)果。應(yīng)當(dāng)注意到，做實(shí)個人賬戶的《試點(diǎn)方案》在各節(jié)點(diǎn)年份的財政支出總額均高于其他兩種方案的支出，“老辦法”下的財政支出總額次之，“完善方案”最低。并且隨著改革的深入這種差距逐漸擴(kuò)大，《試點(diǎn)方案》與“老辦法”財政支出總額增長速度愈發(fā)加快且呈現(xiàn)出繼續(xù)推高的趨勢。相比較而言，“完善方案”呈現(xiàn)出財政支出總額相對較低、增長速度逐漸放緩態(tài)勢，特別是2050年后，伴隨著“老人”逐步消失、“新人”漸次步入退休行列，加上“新人”養(yǎng)老金替代率合理降低，“完善方案”下的財政支出總額將進(jìn)一步下降。因此，“完善方案”有利于降低財政支出總額，減輕財政壓力，使事業(yè)單位養(yǎng)老金財政支出呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢，使得事業(yè)單位養(yǎng)老保險在公平性與財政可持續(xù)性方面得到進(jìn)一步優(yōu)化。通過對上述三種方案下事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出總額的測算，我們可以發(fā)現(xiàn)：

第一，引入事業(yè)單位養(yǎng)老保險個人繳費(fèi)具有歷史與現(xiàn)實(shí)的必然性。個人繳費(fèi)是社會保險權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的集中體現(xiàn)，是個人抵抗老年風(fēng)險的責(zé)任所在，加入個人繳費(fèi)的設(shè)置，事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出壓力大有緩解之勢。因此，從這個角度來看，所謂“事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政壓力巨大”其實(shí)為一個“偽命題”。

第二，轉(zhuǎn)制成本在今后一段時期內(nèi)成為改革的“陣痛”。在推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革過程中財政需要經(jīng)受“雙重支付”壓力：既要支付留在老制度下退休人員的養(yǎng)老金，又要做好“新人”基本養(yǎng)老保險以及職業(yè)年金部分的繳費(fèi)工作，這對我國財政支出能力提出了挑戰(zhàn)。但是，應(yīng)當(dāng)看到，“陣痛”過后財政壓力將得到大大改善，只有經(jīng)歷這場陣痛才能夠?qū)崿F(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，這個“陣痛”就是人們所說的改革成本，我們應(yīng)當(dāng)做好消化這場改革成本的準(zhǔn)備。

第三，公平原則是改革必須始終堅(jiān)守的價值底線。事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革不可淪為為了緩解財政壓力而損害公平的“甩包袱”行為，我們應(yīng)當(dāng)始終秉持公平性與可持續(xù)性相結(jié)合原則，從改革對象的確立、計(jì)發(fā)辦法的設(shè)置等方面著手，抓住我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利時機(jī)，穩(wěn)步擴(kuò)大事業(yè)單位養(yǎng)老保險的繳費(fèi)人數(shù)、延長退休年齡以及建立職業(yè)年金的設(shè)置，走出一條既公平又可持續(xù)發(fā)展的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革之路，促進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的持續(xù)發(fā)展。

作者：高和榮 張愛敏 單位：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院