事業(yè)單位預(yù)算績效管理實踐淺析

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【摘要】現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位預(yù)算管理實踐雖然在一定程度上解決了缺乏高層推動、績效評價指標匱乏、為了評價而評價的問題，但是，全面預(yù)算績效管理在具體實施中還存在目標不清晰、指標不具體等問題。本文通過研究這些問題的優(yōu)化路徑，以期提升績效管理水平和預(yù)算管理能力。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；績效評價

2017年10月，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上明確提出我國經(jīng)濟已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段，并在報告中提出在預(yù)算制度上全面實施績效管理。中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號，以下簡稱《意見》）明確指出，要在3～5年的時間內(nèi)基本完成全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建。財政部更是根據(jù)《意見》，通知要求到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”?！兑庖姟返某雠_標志著我國歷經(jīng)十幾年的探索，預(yù)算績效管理已經(jīng)從部門探索上升到國家推動的層面。而預(yù)算績效監(jiān)督作為預(yù)算績效管理工作的重要手段，需要比以前更有作為。全面實施預(yù)算績效管理作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是保障經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。它既有利于完善公共財政體制、提高財政資金使用效益，同時也是推進政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要?，F(xiàn)如今，距離財政部提出的市縣層面基本建成預(yù)算績效管理體系的目標時限已不足一年，預(yù)算績效管理的實施效果如何，能否形成支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的長效機制，成為各級財政及行政事業(yè)單位面臨的重要課題。

一、行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

全面預(yù)算績效管理是將績效管理的理念及方法運用到政府預(yù)算編制和執(zhí)行的各個方面，從而實現(xiàn)預(yù)算和績效管理的一體化。從縱向?qū)蛹墎砜?，強調(diào)預(yù)算管理的多級次，既涵蓋各級政府及其下屬部門和事業(yè)單位，又在政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項目預(yù)算的多級預(yù)算中實施績效管理。從橫向范圍來看，側(cè)重預(yù)算管理內(nèi)容的全口徑，在一般公共預(yù)算的基礎(chǔ)上，還將各級政府的政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算也全部納入績效管理。從運行周期來看，關(guān)注預(yù)算績效管理的全鏈條，形成預(yù)算年度內(nèi)事前評估、事中監(jiān)控、事后評價，并將結(jié)果應(yīng)用于下年度預(yù)算的閉環(huán)管理。全面預(yù)算績效管理從這三個維度出發(fā)，構(gòu)建了全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的必要性

（一）財政支出規(guī)模擴大，收入增幅放緩，收支矛盾要求預(yù)算管理進一步精細化。19世紀80年代，德國著名經(jīng)濟學(xué)家瓦格納在實證分析的基礎(chǔ)上得出了著名的“瓦格納法則”。其基本原理是指隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人均收入水平不斷提高，為了保障國家職能的擴大和經(jīng)濟的發(fā)展，財政支出相對規(guī)模也將相應(yīng)提高。當前，我國已進入高質(zhì)量發(fā)展階段。一方面，面對新時期社會主要矛盾，為更好滿足人民日益增長的美好生活需要，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等剛性支出不減的同時，文化、娛樂等支出不斷增長；另一方面，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換新舊發(fā)展動能，需要政府調(diào)控來解決市場失靈導(dǎo)致的資源配置低效率問題，相應(yīng)的管理制度和職能體系建設(shè)需要財政支出增加。然而，處在轉(zhuǎn)型攻關(guān)期的政府，還面臨著新冠疫情帶來的全球性衰退、政策調(diào)整導(dǎo)致的行業(yè)性變化、突發(fā)災(zāi)情引起的地區(qū)性損失等不確定因素，使得財政收入的增長難達預(yù)期。財政收支矛盾的凸顯亟須預(yù)算管理朝著更加精細化的方向發(fā)展。

（二）新預(yù)算法實施條例細化了預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)，對預(yù)算績效管理提出了更加明確的要求。2014年，首次將績效寫進了新修改的《預(yù)算法》，提出將“提高預(yù)算績效”列入預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行情況審查結(jié)果報告。并明確了各級預(yù)算講求績效的原則，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當對預(yù)算支出情況開展績效評價。2020年8月修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》進一步明確了預(yù)算績效評價的定義，即“根據(jù)設(shè)定的績效目標，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進行系統(tǒng)和客觀地評價”，并指出“績效評價結(jié)果應(yīng)當按照規(guī)定作為改進管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)”，為預(yù)算編制階段績效管理的實施指明了方向。同時，在預(yù)算執(zhí)行階段規(guī)定了財政部門及各預(yù)算部門、單位的績效管理職責(zé)，進一步理順和明確了財政部門在預(yù)算績效管理中的指導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管權(quán)力。

（三）治理能力建設(shè)對政府信息公開提出更高要求，財政預(yù)決算公開既要顯示結(jié)果又要反映管理過程。公開透明是現(xiàn)代政府發(fā)展的基本價值理念。政府信息公開是政府提升和發(fā)展現(xiàn)代化治理能力及治理體系的必然要求，同時也是推進法治政府建設(shè)和提升政府公信力的重要舉措。及時、全面、有效的信息公開，有助于實現(xiàn)政府與社會公眾、媒體等社會治理參與者的良性互動，及時發(fā)現(xiàn)社會治理中存在的問題，提高政府治理科學(xué)化水平。財政預(yù)決算信息作為政府信息公開的重要組成部分，是社會公眾監(jiān)督政府職能實施的入口，其公開程度及公開質(zhì)量是政府行政能力的集中體現(xiàn)。以往的預(yù)決算信息公開，注重的是對預(yù)決算批復(fù)結(jié)果全面性和合法性進行公開。而全面預(yù)算績效管理要求加大對預(yù)算目標及資金安排等績效信息的公開力度，“大力推動重大政策和項目績效目標、績效自評以及重點績效評價結(jié)果隨同預(yù)決算報送同級人大，并依法予以公開”，在公開預(yù)算績效完成情況的同時，更是通過預(yù)算執(zhí)行率、數(shù)量指標、質(zhì)量指標、滿意度指標等反映出對預(yù)算項目的管理情況。

三、全面預(yù)算績效管理推進中存在的問題

《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布已有3年多的時間，全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系雖然還未完全形成，但隨著預(yù)算績效管理工作的不斷推進，在一定程度上強化了預(yù)算執(zhí)行單位的績效管理理念。從政策推進程度上看，預(yù)算績效管理進入了“高速度”發(fā)展階段，主要表現(xiàn)為預(yù)算管理形式和流程上的改進。但從績效管理的實踐結(jié)果看，全面預(yù)算績效管理距“高質(zhì)量”發(fā)展還存在差距，主要表現(xiàn)在績效管理手段的應(yīng)用沒有在預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮應(yīng)有的效果。預(yù)算管理與績效管理的一體化融合程度不高，關(guān)聯(lián)機制不緊密。

（一）績效指標的設(shè)置缺乏科學(xué)性與合理性?？冃繕说脑O(shè)定是開展預(yù)算績效管理工作的前提，既能從整體上反映預(yù)算項目的內(nèi)容，又能從細節(jié)上分解為可以量化考評的績效指標。由績效指標考核績效目標，再由績效目標考核預(yù)算項目，是預(yù)算管理的有效過程。然而在現(xiàn)階段績效管理過程中，往往因為績效指標設(shè)置不當，造成管理過程無效。從本級預(yù)算資金上來看，績效目標和績效指標均由預(yù)算單位自己設(shè)定?？冃е笜伺c績效目標的匹配程度是指標能否真實反映目標的關(guān)鍵。但由于零基預(yù)算在行政事業(yè)單位中還未全面推廣，多數(shù)預(yù)算單位編制預(yù)算仍按照增量預(yù)算的方法進行，這種考慮“上年水平”和“當年度變化情況”的預(yù)算方法，往往造成預(yù)算內(nèi)容難以量化，績效指標要么過于粗放，要么定性指標太多，無法科學(xué)衡量產(chǎn)出效益。從上級下達的資金情況來看，績效指標已由上級單位預(yù)先設(shè)置。績效指標的細化與量化程度均高于預(yù)算單位自行設(shè)定的內(nèi)容，但在績效目標下達的同時，未配套相應(yīng)指標值的考核標準，造成指標雖統(tǒng)一，但指標值的數(shù)據(jù)口徑不一致，甚至出現(xiàn)為完成績效隨意降低績效指標目標值的情況。

（二）績效管理過程缺乏規(guī)范性與客觀性。預(yù)算績效管理的主體是各預(yù)算部門及單位，他們在全面預(yù)算績效管理推進過程中既是實施者又是被監(jiān)督的對象，出于經(jīng)濟理性人的利益驅(qū)動，有可能會出現(xiàn)監(jiān)督力度不夠的現(xiàn)象。同時，由于各單位行業(yè)不同，預(yù)算項目內(nèi)容差別大，很難制訂通用的或統(tǒng)一的指標體系和評價標準，績效評價工作往往以單位自評為切入點，形成“自己考核自己”“自己給自己打分”的局面。在實際工作中，各預(yù)算單位的業(yè)務(wù)部門是預(yù)算的執(zhí)行單位，財務(wù)部門是預(yù)算的編制單位，在業(yè)務(wù)部門不了解單位收支情況、財務(wù)部門不了解項目實際進展的情況下，各單位出于簡化工作內(nèi)容的原因，導(dǎo)致績效管理過程過于簡化。在績效目標設(shè)置階段，自行設(shè)置的指標以方便“考核”和“打分”為導(dǎo)向，造成指標隨意性很大，缺乏客觀性；在績效監(jiān)控和評價階段，評價方式單一，主要通過談話的方式進行，一是形式上過于主觀，二是內(nèi)容上缺少數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，造成績效結(jié)果“失真”，規(guī)范性不強。

（三）績效評價結(jié)果的應(yīng)用缺乏有效性。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的通知要求，要以開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用作為預(yù)算績效管理鏈條中的重點環(huán)節(jié)，應(yīng)強化績效評價結(jié)果應(yīng)用的剛性約束，建立健全績效評價結(jié)果的反饋和問題整改機制，形成“反饋—整改—優(yōu)化”的良性循環(huán)。但在管理實踐中，無論是針對責(zé)任崗位中人出現(xiàn)的問題，還是評價過程中業(yè)務(wù)內(nèi)容出現(xiàn)的問題，都沒有形成有效的整改和問責(zé)機制。一方面，預(yù)算績效管理沒有將績效評價工作融入連續(xù)年度的預(yù)算管理工作中，評價結(jié)果僅停留在對當年度預(yù)算的“打分”階段，沒有形成對下年度預(yù)算安排的實質(zhì)性影響；另一方面，在績效評價結(jié)果的應(yīng)用中存在管理漏洞，針對評價結(jié)果的整改，到底是整改目標設(shè)置問題，還是整改預(yù)算執(zhí)行問題，抑或是整改考評標準問題的邊界模糊。評價結(jié)果本應(yīng)應(yīng)用在績效管理的全部環(huán)節(jié)，但往往通過調(diào)低績效指標目標值，就能掩蓋許多在評價環(huán)節(jié)出現(xiàn)的實際完成情況不達預(yù)期的問題，由此造成績效評價結(jié)果質(zhì)量虛高，影響其有效性。

四、提升預(yù)算績效管理水平的路徑

（一）優(yōu)化預(yù)算編制，提升預(yù)算項目可量化程度，科學(xué)合理編制預(yù)算績效指標。預(yù)算績效管理的關(guān)鍵在于可評價，只有結(jié)果可評價才能客觀、可視化地顯示預(yù)算管理水平。這種可評價性主要集中在兩個方面：一是預(yù)算項目內(nèi)容的可量化，二是績效指標的可量化。在預(yù)算編制上，可采用零基預(yù)算法，擺脫傳統(tǒng)增量預(yù)算法造成的預(yù)算項目“先定資金后定內(nèi)容”項目內(nèi)容過于粗略的局面。零基預(yù)算法要求預(yù)算單位對本單位職能、任務(wù)、計劃有清晰的認識，結(jié)合當年年度工作任務(wù)對各預(yù)算項目的必要性和可行性進行逐一評價，為具體考核指標的設(shè)置提供科學(xué)依據(jù)。在指標設(shè)置上，通過對行業(yè)分類、部門分類、項目分類等的細化研究，探索建立績效指標的標準庫，著重從成本、數(shù)量、質(zhì)量等可量化的指標進行評價，對于確實不能量化，需采用定性指標的，要對指標值進行分級定檔，使目標值有細化的績效內(nèi)容。在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，關(guān)注財務(wù)成本信息，通過對歷史數(shù)據(jù)的核算，反映行政事業(yè)單位內(nèi)部管理運營的成本信息，從中分析預(yù)測未來的成本，為預(yù)算項目、績效目標、績效指標的評估提供數(shù)據(jù)來源。

（二）將預(yù)算績效管理與具體業(yè)務(wù)績效管理相結(jié)合，以業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)支撐預(yù)算績效評價結(jié)果。預(yù)算項目安排的目的是滿足部門業(yè)務(wù)工作需要。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作的具體性，為針對業(yè)務(wù)工作開展績效考核提供了基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，同樣也為預(yù)算績效管理提供了參考。首先，業(yè)務(wù)工作考核內(nèi)容帶有具體性，將預(yù)算績效管理工作融入其中可以避免目標和指標設(shè)置的隨意性，保障預(yù)算績效管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)框架的規(guī)范性；其次，業(yè)務(wù)工作考核有明確的主管部門，將預(yù)算績效管理工作融入其中可以避免預(yù)算績效管理工作無人牽頭、無從下手的問題，保障預(yù)算績效管理全過程的有效實施；最后，業(yè)務(wù)工作考核有明確的評價標準，將預(yù)算績效管理工作融入其中可以避免評價結(jié)果隨意、主觀的問題，保障預(yù)算績效評價結(jié)果的客觀有效。此外，針對綜合性強或業(yè)務(wù)工作發(fā)展需要設(shè)立的預(yù)算項目，現(xiàn)階段與具體業(yè)務(wù)結(jié)合難度大的，可聘請專家或第三方評價機構(gòu)來完成，增強預(yù)算績效管理工作的適應(yīng)性，保證績效評價的公正、客觀。

（三）明確評價結(jié)果應(yīng)用對象，加強監(jiān)督問責(zé)，保障評價結(jié)果全面有效運用。預(yù)算績效管理是全鏈條、全過程的管理，評價結(jié)果的應(yīng)用不應(yīng)局限于最終得分結(jié)果。事前績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控和事后績效評價都是預(yù)算管理的對象，要明確各環(huán)節(jié)的考核結(jié)果，將考核結(jié)果分別應(yīng)用于預(yù)算績效管理的不同階段。用事前績效評估的結(jié)果考核預(yù)算項目設(shè)立的必要性，用對績效目標設(shè)置情況的審核決定預(yù)算安排是否合理，用績效運行監(jiān)控結(jié)果作為預(yù)算調(diào)整的依據(jù)，用事后績效評價結(jié)果指導(dǎo)下年度預(yù)算安排，形成全過程的評價結(jié)果應(yīng)用。同時，針對評價結(jié)果應(yīng)用中存在的問題完善監(jiān)督問責(zé)機制。在預(yù)算績效目標、績效評價結(jié)果隨同年度預(yù)決算向人大報告并向社會公開的基礎(chǔ)上，探索由向預(yù)算編制單位的業(yè)務(wù)問責(zé)到向上級部門的管理問責(zé)，由向開展業(yè)務(wù)的一般人員問責(zé)到向負管理責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)的體制機制，使預(yù)算績效評價結(jié)果的約束更加有力，應(yīng)用更加有效。

五、結(jié)語

全面實施預(yù)算績效管理是政府完善治理體系、提升治理能力的重要舉措。財政預(yù)算既是政府活動的發(fā)起點，也是規(guī)范政府行為的重要手段。以往針對行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的考核主要著眼于預(yù)算執(zhí)行率，單一的數(shù)量指標無法充分反映預(yù)算項目或政策的執(zhí)行效果。而預(yù)算績效為衡量預(yù)算管理效果提供了全方位、全過程、全覆蓋評價依據(jù)，使預(yù)算管理這項工作在政府整體績效評價中變得更為具體。行政事業(yè)單位在全面預(yù)算績效管理實踐中不斷優(yōu)化管理流程、強化激勵約束、提升管理效果，將大大改善財政資源配置效率，推動政府活動效能提升，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

作者:卞寒 單位:河南理工大學(xué)財經(jīng)學(xué)院