內(nèi)部控制體系化解財(cái)政政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)

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財(cái)政政策執(zhí)行過程中存在著阻礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的諸多不確定性。對(duì)于如何防范化解各個(gè)領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)，習(xí)近平總書記提出了明確要求：“既要有先手，也要有高招”，而內(nèi)部控制就是防范和化解財(cái)政政策執(zhí)行過程中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的“先手”和制度建設(shè)的“高招”，能夠促進(jìn)積極財(cái)政政策更加提質(zhì)增效。因此，建立健全我國內(nèi)部控制體系，對(duì)防范化解財(cái)政政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

一、財(cái)政政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)下的內(nèi)部控制體系

（一）財(cái)政政策執(zhí)行過程中的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)

積極財(cái)政政策作為“十四五”期間國家經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容，自2009年實(shí)施以來，政策目標(biāo)和工具手段不斷提質(zhì)增效，為實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長等政策目標(biāo)提供財(cái)力保障。然而，財(cái)政政策執(zhí)行過程中需要政府部門、企業(yè)和社會(huì)組織等各類主體相互配合，防范化解個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)及其傳導(dǎo)共振形成的公共風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政政策執(zhí)行過程如圖1所示。首先，黨中央進(jìn)行政策法律的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)人大、政協(xié)、檢法等為政策執(zhí)行提供法治保障，并且中央紀(jì)委、國家監(jiān)委也為政策的執(zhí)行提供監(jiān)督。其次，在黨中央的頂層設(shè)計(jì)下，國務(wù)院各部門分項(xiàng)制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策，例如產(chǎn)業(yè)政策由國家發(fā)改委制定，財(cái)政政策由財(cái)政部制定，貨幣政策則由人民銀行制定等，并且審計(jì)部門需要對(duì)各項(xiàng)政策制定過程執(zhí)行監(jiān)督。再用內(nèi)部控制體系化解財(cái)政政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)為實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政政策對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的總體目標(biāo)，建立健全我國內(nèi)部控制體系成為一個(gè)必選項(xiàng)文/唐大鵬王凌次，行政單位對(duì)國務(wù)院各部門制定的分項(xiàng)政策進(jìn)行分解，得到由政策目標(biāo)分解的政策任務(wù)，再將政策任務(wù)分配給其下屬的事業(yè)單位和行業(yè)內(nèi)相關(guān)國有企業(yè)；同時(shí)各行政單位制定并執(zhí)行資源配置計(jì)劃，通過多種政策工具合理配置資源，使事業(yè)單位和國有企業(yè)擁有充足的資源完成政策任務(wù)。最后，行政單位也會(huì)將政策任務(wù)分配給民營企業(yè)，并通過適合的政策工具將資源配置到民營企業(yè)中，使民營企業(yè)有充足的資源在實(shí)現(xiàn)自身戰(zhàn)略目標(biāo)的同時(shí)落實(shí)國家政策。這一過程中是否偏離財(cái)政政策目標(biāo)成為個(gè)體單位戰(zhàn)略、運(yùn)營、業(yè)務(wù)和操作四個(gè)層面的主要風(fēng)險(xiǎn)，避免偏離財(cái)政政策則是主要的控制目標(biāo)。具體到財(cái)政政策執(zhí)行過程：首先，黨中央對(duì)2021年預(yù)算編制和財(cái)政工作的總體要求如表1第一列所示，包括適度支出等六個(gè)方面，這基于黨中央對(duì)財(cái)政政策的頂層設(shè)計(jì)。其次，在黨中央的頂層設(shè)計(jì)下，財(cái)政部制定具體的財(cái)政政策，2021年財(cái)政政策具體內(nèi)容如表1第二列所示，包括推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等七項(xiàng)內(nèi)容。再次，各預(yù)算執(zhí)行主體對(duì)財(cái)政部制定的財(cái)政政策進(jìn)行過程環(huán)節(jié)和任務(wù)分解，如表1第三列所示，并按照《預(yù)算法》及《實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)的制度安排，將分解的政策任務(wù)分配至事業(yè)單位、國有企業(yè)和民營企業(yè)；同時(shí)做好資源配置計(jì)劃，借助財(cái)政政策工具進(jìn)行資源配置，例如政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等財(cái)政政策工具，降低政策執(zhí)行過程中的不確定性。在財(cái)政政策執(zhí)行過程中，一方面體現(xiàn)了政府配置資源的目標(biāo)，即財(cái)政政策通過收支政策工具影響微觀主體行為，降低目標(biāo)不確定引發(fā)的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)；另一方面體現(xiàn)了政府配置資源的過程，即財(cái)政政策中的法制規(guī)則等“管理型政策工具”影響微觀主體行為，降低規(guī)則不確定引發(fā)的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政政策執(zhí)行過程中會(huì)存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，使得各執(zhí)行主體可能在執(zhí)行政策的過程中偏離財(cái)政政策目標(biāo)，如圖2所示。圖2中的實(shí)線代表在執(zhí)行財(cái)政政策的過程中，各時(shí)點(diǎn)的財(cái)政政策目標(biāo)執(zhí)行程度并不確定。圖2中的虛線代表財(cái)政政策執(zhí)行過程中偏離財(cái)政政策目標(biāo)的程度：有向上偏離，即過度達(dá)成財(cái)政政策目標(biāo)，導(dǎo)致資源過度集中于當(dāng)期焦點(diǎn)而對(duì)其他領(lǐng)域產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”；也有向下偏離，即未達(dá)到財(cái)政政策目標(biāo)。財(cái)政政策執(zhí)行周期較長，同時(shí)財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長期的過程，并且是各執(zhí)行主體多方配合的結(jié)果，因此偏離財(cái)政政策目標(biāo)是財(cái)政政策執(zhí)行過程中最主要的風(fēng)險(xiǎn)。偏離財(cái)政政策目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)形式較多，例如：各行業(yè)主管行政單位在分解財(cái)政政策時(shí)，對(duì)財(cái)政政策重點(diǎn)和偏向把握出現(xiàn)偏離、使用不合適的財(cái)政政策工具配置資源、分配任務(wù)時(shí)錯(cuò)估了企事業(yè)單位的承辦能力等；企事業(yè)單位戰(zhàn)略調(diào)整沒有及時(shí)聚焦政策支持方向，甚至出現(xiàn)“資本裹挾”和“與國爭利”等狹隘的股東利益至上的錯(cuò)誤價(jià)值觀，忽視了企業(yè)社會(huì)責(zé)任履行，導(dǎo)致企業(yè)長期發(fā)展方向的資源投入不足等。這些最終會(huì)導(dǎo)致各執(zhí)行主體面臨政策執(zhí)行過程中低效風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）內(nèi)部控制如何防范化解財(cái)政政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政政策執(zhí)行過程中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，那么應(yīng)當(dāng)采用科學(xué)的手段防范化解其中的風(fēng)險(xiǎn)。而內(nèi)部控制就是防范和化解財(cái)政政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)的“先手”和“高招”。內(nèi)部控制能夠防范化解財(cái)政政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，使偏離財(cái)政政策目標(biāo)的程度降低，其作用在圖2中表現(xiàn)為使虛線變短。其一，從治理環(huán)境來看，良好的治理環(huán)境要求財(cái)政政策執(zhí)行過程中各主體建立完整的管理制度、明確職責(zé)分工，良好的管理制度則有助于防范化解由于管理不善導(dǎo)致的財(cái)政政策執(zhí)行受阻的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)制定和實(shí)施良好的發(fā)展戰(zhàn)略聚焦政策方向并建立與之匹配的人力資源管理，防范財(cái)政政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。其二，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來看，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是財(cái)政政策執(zhí)行過程中風(fēng)險(xiǎn)防控的“先手”。各主體通過識(shí)別財(cái)政政策執(zhí)行過程中可能存在的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，分析已識(shí)別的戰(zhàn)略、運(yùn)營、業(yè)務(wù)和操作等層面風(fēng)險(xiǎn)，并確定重點(diǎn)關(guān)注和需要優(yōu)先防控的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)偏好選擇合適的應(yīng)對(duì)措施。其三，從控制活動(dòng)來看，控制活動(dòng)就是財(cái)政政策傳導(dǎo)過程中風(fēng)險(xiǎn)防控的“高招”。通過對(duì)財(cái)政政策執(zhí)行過程中具體的事項(xiàng)實(shí)施有效控制，運(yùn)用適當(dāng)?shù)目刂拼胧⒇?cái)政政策執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)，便能夠降低積極財(cái)政政策提質(zhì)增效過程中的不確定性。例如重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制可以對(duì)財(cái)政政策執(zhí)行過程中有可能演變成公共風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)以及相關(guān)單位的重大決策風(fēng)險(xiǎn)提供預(yù)警，突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制能夠防范化解財(cái)政政策執(zhí)行過程中的突發(fā)事件帶來的風(fēng)險(xiǎn)。其四，從信息溝通來看，如果政策執(zhí)行過程中的信息在各主體或主體內(nèi)部傳遞受阻、各主體間溝通渠道不暢，則各主體難以察覺財(cái)政政策執(zhí)行過程中偏離目標(biāo)的情況并做出應(yīng)對(duì)措施。而及時(shí)的信息傳遞與良好的溝通交流能夠改善財(cái)政財(cái)務(wù)信息不對(duì)稱程度，從而緩解由信息不對(duì)稱引發(fā)的逆向選擇的政策風(fēng)險(xiǎn)和道德扭曲的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，降低財(cái)政政策執(zhí)行的不確定性。其五，從內(nèi)部監(jiān)督來看，財(cái)政政策的各個(gè)執(zhí)行主體可能存在機(jī)會(huì)主義傾向，例如為了謀取非法私利而侵占公共利益，影響財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。良好的監(jiān)督可以有效防范和化解財(cái)政政策執(zhí)行過程中各主體出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為的風(fēng)險(xiǎn)?？偟膩碚f，加強(qiáng)財(cái)政政策執(zhí)行過程的風(fēng)險(xiǎn)防控，需要謀劃采取科學(xué)的方案加以應(yīng)對(duì)，而內(nèi)部控制就是化解財(cái)政政策執(zhí)行過程中相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。通過加強(qiáng)各個(gè)主體的內(nèi)部控制體系以完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制；通過權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗制度，可以明晰權(quán)力邊界、規(guī)范工作流程、強(qiáng)化權(quán)力制約；通過盯緊財(cái)政政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，可以完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)的有效機(jī)制，壓減權(quán)力設(shè)租尋租空間。因此，內(nèi)部控制是防止財(cái)政政策執(zhí)行過程出錯(cuò)的“規(guī)”和“矩”，是發(fā)現(xiàn)財(cái)政政策執(zhí)行過程中風(fēng)險(xiǎn)和問題的“顯微鏡”和“放大鏡”，是整改偏離財(cái)政政策目標(biāo)的“鞭”和“尺”。因此，我國需要建設(shè)內(nèi)部控制體系來防范化解財(cái)政政策執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)政策傳導(dǎo)的前后邏輯順序，具體來說內(nèi)部控制體系包括政府財(cái)政內(nèi)部控制、政府部門內(nèi)部控制、行政單位內(nèi)部控制、事業(yè)單位內(nèi)部控制、國有企業(yè)內(nèi)部控制、民營企業(yè)內(nèi)部控制，如圖3所示。政策傳導(dǎo)過程中政府財(cái)政內(nèi)部控制能夠防范化解財(cái)政政策執(zhí)行過程中偏離黨中央的頂層設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)；政府部門及其行政機(jī)關(guān)單位的內(nèi)部控制能夠防范分解財(cái)政政策、分配政策任務(wù)、選擇合適的財(cái)政政策工具配置資源過程中的風(fēng)險(xiǎn)；而事業(yè)單位、國有企業(yè)和民營企業(yè)的內(nèi)部控制能夠防范化解企事業(yè)單位在落實(shí)國家政策過程中的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，防止偏離財(cái)政政策最終目標(biāo)。

二、內(nèi)部控制體系的實(shí)踐應(yīng)用

（一）內(nèi)部控制體系建設(shè)的步驟及建設(shè)成果

既然內(nèi)部控制能夠防范化解財(cái)政政策執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)，那么在實(shí)踐中，內(nèi)部控制也得到了廣泛的應(yīng)用。內(nèi)部控制建設(shè)步驟如表2第1列所示：首先根據(jù)內(nèi)外要求制定戰(zhàn)略目標(biāo)；其次進(jìn)行目標(biāo)分解，將戰(zhàn)略目標(biāo)分解為經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)分解為業(yè)務(wù)目標(biāo)、業(yè)務(wù)目標(biāo)分解為業(yè)務(wù)流程操作目標(biāo)；再次定義業(yè)務(wù)流程節(jié)點(diǎn)并識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)內(nèi)外要求對(duì)已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行定性定量分析，并根據(jù)自身的風(fēng)險(xiǎn)承受能力采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施；最后根據(jù)內(nèi)部控制原理設(shè)計(jì)控制程序，并在內(nèi)部控制運(yùn)行過程中實(shí)施監(jiān)督。內(nèi)部控制制度建設(shè)可能的成果如表2第二列所示，例如企業(yè)章程、“三重一大”制度，管理者績效考核管理辦法，采購與付款的管理細(xì)則、操作規(guī)程、申請(qǐng)審批單據(jù)、情況分析表單、ERP和智能財(cái)務(wù)系統(tǒng)。這些成果的持續(xù)運(yùn)行能夠加強(qiáng)企業(yè)在完成業(yè)績目標(biāo)和政策目標(biāo)過程中的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策整體目標(biāo)。

（二）內(nèi)部控制體系建設(shè)與智能信息技術(shù)

隨著科技的發(fā)展，各個(gè)主體內(nèi)部控制也采用了多種智能信息技術(shù)。例如：在業(yè)務(wù)內(nèi)部控制中，運(yùn)用了電子發(fā)票、移動(dòng)互聯(lián)、智能搜索引擎、物聯(lián)網(wǎng)、射頻識(shí)別技術(shù)；在核算內(nèi)部控制中，運(yùn)用了OCR、RPA、財(cái)務(wù)共享服務(wù)、影像系統(tǒng)、智能合約等；在管理內(nèi)部控制中，運(yùn)用了財(cái)務(wù)專家系統(tǒng)、機(jī)器學(xué)習(xí)、決策支持系統(tǒng)、在線審計(jì)系統(tǒng)；在決策內(nèi)部控制中，運(yùn)用了高級(jí)數(shù)據(jù)分析、深度學(xué)習(xí)、認(rèn)知技術(shù)、數(shù)字現(xiàn)實(shí)、管理駕駛艙。智能信息技術(shù)與內(nèi)部控制相結(jié)合，使企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防控能力得到進(jìn)一步提升，更能實(shí)現(xiàn)防范化解財(cái)政政策執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)。

作者:唐大鵬 王凌 單位:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 中國內(nèi)部控制研究中心