現(xiàn)代教育治理下教育管理論文

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一、現(xiàn)代教育治理下教育管理權力的結構及其特征

權力是教育管理的基石，在政府中心治理模式中教育管理權力幾乎被政府壟斷。正是認識到政府對教育事業(yè)的管理權限統(tǒng)得過死，我國自1985年開始推行“簡政放權”的教育體制改革，不斷推進教育管理權力在政府、學校和社會之間的重構與改組。隨著權力重心向地方政府和學校的下移，教育管理權和學校辦學權配置的合理性得到提升，較大程度地理順了政府和學校的關系。經(jīng)歷了30多年的教育體制改革后，人們逐漸認識到阻礙教育事業(yè)發(fā)展的除了管理權和辦學權，關鍵還有一個評價權的問題。因此，在2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中，明確提出培育專業(yè)教育服務機構以完善教育公共治理。至此，教育管辦評分離問題被明確化，并在十八屆三中全會報告中又對其給予了進一步的強調與確認。從根本上看，推進管辦評分離的關鍵，就是要在現(xiàn)代教育治理框架下重新劃分教育管理權力的結構并在其基礎上合理重組?，F(xiàn)代教育治理理念以公民社會理念為核心，倡導人本型、責任型和服務型政府以及公民社會的平等、參與和互惠精神，因而在現(xiàn)代教育治理理念下，教育管理權力就是為了實現(xiàn)多元權力主體的參與合作，保障教育活動能最大化地實現(xiàn)教育功能而合法實施的一種支配或控制力量。現(xiàn)代教育治理中政府、學校和社會都可以成為教育管理權力的主體，但三者在教育的供給、生產(chǎn)和監(jiān)督活動中承擔的主要角色是不同的，因而各自擁有的教育管理權力在性質、作用和關系上也就不盡相同。

（一）政府的教育管理權力是行政性的，具有宏觀調控作用。

政府的教育管理權力是基于政府的教育管理職能產(chǎn)生的，是帶有強制性的行政支配力。教育管理職能是政府管理現(xiàn)代教育事業(yè)的重要職能，教育管理職能的實現(xiàn)主要依靠政府教育管理權力的實施。政府的教育管理權力是行政性的，它具有法律性、不可放棄性、優(yōu)先性、強制性和效率性的特點。自建立現(xiàn)代教育制度以來，憲法就規(guī)定了國家行政機關具有對文化教育事業(yè)進行管理的職權和職責，政府的教育管理權力自然具有法律性的特點。也就是說，各級政府依法管理各類學校，其權限大小應由法律加以確認，不能超出法律授權范圍越權行使。并且，政府也必須遵循法律規(guī)定的程序和方式行使教育管理權力，不能濫用權力。當然，在法律授權范圍內，政府也不能不作為，即政府必須實施對教育進行管理的權力，否則就是瀆職，所以政府的教育管理權力具有不可放棄性。另外，政府的教育管理權力是國家介入公共教育事業(yè)的體現(xiàn)。國家往往通過設立教育行政機構進行教育事務管理，借助國家強制力實現(xiàn)對公民受教育權利的保障［7］。因此，政府的教育管理權力擁有一般行政權力所特有的優(yōu)先性和強制性。換言之，政府的教育管理權力在執(zhí)行過程中，不需要征得管理相對人的同意便可單方行使自己的意志，因為他們之間不是平等的民事關系而是特殊的行政管理關系，如果中途遇到阻礙，政府可以運用強力手段或借助司法來保證權力效力的實現(xiàn)。教育管理權力還具有效率性的特征。追求效率是教育管理的主要目標之一，教育管理權力服務于組織效率的追求。由于政府機構具有典型的科層制特點，政府的教育管理權力也就具有了效率性的特征?；谏鲜鎏卣?，政府的教育管理權力在教育管理活動中主要發(fā)揮宏觀調控的功能。中央政府通過制定各種政策法規(guī)進行宏觀的規(guī)劃、監(jiān)督和調控，地方政府通過執(zhí)行教育管理權力進行協(xié)調統(tǒng)籌、管理各級各類學校。

（二）學校的教育管理權力在我國是準行政性的，具有微觀的調節(jié)作用。

學校是通過法律法規(guī)授權的特殊行政主體，與行政性的政府教育管理權相比，學校的教育管理權是準行政性的。一方面，學校是法律授權的行政主體，學校在行使法律法規(guī)所授的行政職權時具有和國家行政機關相同的法律地位。在法律法規(guī)授權范圍內，學?？梢詫`反行政管理秩序的管理相對人采取行政強制措施或實施行政處罰。但另一方面，學校又與作為機關法人的行政機關不同，學校具有的是法律法規(guī)授權的特殊行政主體地位，學校行使的是特定行政職能而非一般行政職能。也就是說，學校只有在行使法律法規(guī)授權的行政職能時才享有國家行政權力和承擔行政法律責任，在非授權范圍內學校只是一般的民事主體，其享有的只是民事權利，承擔的是民事責任。學校行使的特定行政職能范圍是狹窄有限的，它僅限于相應的法律法規(guī)明確規(guī)定的具體職能或具體事項。并且，學校與校內師生之間的管理與被管理的關系也并非完全行政意義上的上下級關系，學校是育人機構，其教育管理權力的行使必須以尊重師生的主體性為前提。所以，學校的教育管理權力與政府的教育管理權力在性質上是存在差別的，它具有的只是準行政性的權力。當然，學校具有獨立的法律人格并能獨立承擔法律責任，它與其主管教育行政機關之間是一種合作分工的關系，因而在很大程度上，學校自主管理學校事務的權力是學校在內部管理上享有的一種自由裁量權。政府應尊重學校的這種自主權，保障學校對教育活動的決策權、指揮權、組織權和協(xié)調權，真正落實學校在人事、財務和課程教學上的支配權。實際上，教育管理權力在政府與學校之間的配置是教育體制內部的分權，它是依據(jù)教育發(fā)展的需要而進行的內部調節(jié)。所以，學校這種準行政性的教育管理權力在教育活動中發(fā)揮的是微觀調節(jié)作用。

（三）社會的教育管理權力是市場性的，具有監(jiān)督與中介作用。

社會的教育管理權力是政府面向社會進行的體制外分權，其目的就是為了滿足教育的多元化需求、充分調動社會力量參與的積極性、發(fā)揮社會中介組織對教育質量的客觀評價和監(jiān)督作用、最大化地實現(xiàn)教育的功能及其效益。高度集中的教育管理權力配置已不適應我國當前教育事業(yè)發(fā)展的要求，隨著社會發(fā)展程度以及教育事業(yè)發(fā)展水平的不斷提高，權力配置應該愈來愈分散化。教育管理權的配置既要符合政治發(fā)展需求，也應該建立在合理的社會分工與專業(yè)分工基礎之上。教育活動在供給、生產(chǎn)和監(jiān)督上的分離，必然要求教育管理權力在政府、學校和社會之間進行合理的劃分，以確保三者在教育活動中的不同角色和作用。政府的教育管理權力主要保證政府是公共教育事業(yè)的最大供給者，學校的教育管理權力保障學校教育生產(chǎn)的自主性和創(chuàng)造性，社會的教育管理權力則主要發(fā)揮監(jiān)督與中介作用。從西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗來看，社會中介組織是減少學校與政府之間沖突摩擦、降低兩者之間交易成本和保障教育效率與公平的有力協(xié)調者。西方發(fā)達國家基本已建立比較完善的教育中介組織，主要運用市場化的資源配置和管理方式涉入教育評估、教育撥款、教育咨詢以及資格考核等領域。例如，教育評估中西方很多國家都采取項目委托模式，該模式能充分調動各方廣泛參與，其形式也很靈活，能有效地保證教育評估的專業(yè)性和客觀性。因此，要充分調動社會力量參與教育治理離不開市場機制的運作，社會的教育管理權力不同于政府和學校的行政或準行政性質，是具有市場性的能起監(jiān)督與中介作用的權力。

二、現(xiàn)代教育治理下教育管理權力的重構原則

（一）權責明確

沒有無義務的權利，也沒有無責任的權力，擁有權力就意味著承擔責任，權責明確是權力分配的根本性原則。教育管理權力的分配有縱向和橫向。從靜態(tài)的觀點來看，縱向上的教育管理權力分配必須注意權力的層級性，使得各級政府都知道自己管理的權限和職責，不能越位以避免造成權力和責任的混亂；橫向上的教育管理權力分配主要在政府、學校和社會之間，要明確各自的權力性質和作用對象，避免權力的缺位或權力的濫用。權責不清，最容易出現(xiàn)權力的缺位和越位?？傊?，權責明確要求理清政府、學校和社會間的權力關系，政府必須從過去的“全能型”轉變?yōu)椤胺招汀?，從“全能主義”轉向“有限主義”。在教育管理權力上，政府主要發(fā)揮宏觀調控的行政職能，學校和社會則應在微觀調控和監(jiān)督評價方面發(fā)揮其應有的作用，扮演其應有的角色。

（二）權責非線性轉移

權責非線性轉移是動態(tài)靈活處理教育管理權力的得失關系以及權責轉移關系的指導性原則。美、德、英、法、澳、日等六國在處理政校關系時都曾遵循權責非線性轉移的原則，主要表現(xiàn)在：一方面權力得與失的關系并非是“政失即校得”或“校失即政得”的直線對應關系；另一方面權責轉移關系并非“責隨權走”或“權隨責走”的線性關聯(lián)關系。例如，英國政府在直接撥款學校、信托學校、自由學校等改革計劃中下放的經(jīng)費權或其他決策權并非給予校方，而是交給由家長和校外人士為主體的學校董事會，即并非“政失即校得”的權力得失關系。在學校的課程教學決定權收歸中央后，學校和教師并未因此擺脫相應的責任，反而在課程教學中要接受更嚴格的標準，即并非“責隨權走”的權責轉移關系。實質上，權責非線性轉移原則就是要打破一種線性對應的權力關系觀，一方面權力的得失并非是線性對應的，政府、學校和社會三者間的權力分配意味著“得”與“失”之間還有一個中間因素，即得權者并不一定和失權者線性對應，反之亦然。如政府“失去”的權力并非直接下放給學校，而是社會組織作為第三方介入代為監(jiān)管或執(zhí)行。另一方面，權責轉移關系并非是線性對應的，權力的轉移并非意味著責任的去除。例如，政府向學校和社會分享教育管理權力，但卻不能轉移其作為公共教育主要供給者的責任。

（三）分權立法

教育管理權力在政府、學校和社會之間的合理重構離不開法律保障，也就是說，他們行使的教育管理權力必須要有明確的法律依據(jù)及其適用范圍。要有法可依，才能做到有法必依。政府、學校和社會三者的教育管理權力性質是不同的，適用的法律關系也不同，但目前三者的法律依據(jù)和使用范圍仍存有較大的不明確性，這就給重構教育管理權力造成巨大障礙。有學者指出，在政府和學校分權的規(guī)定方式上，我國法律主要規(guī)定了學校自主權的適用范圍，而對政府的這部分權力不作明確規(guī)定。于是，在實踐中往往將學校自主權以外的剩余權力默認為政府權力。由于我國學校本身缺乏自治傳統(tǒng)，并且政府歷來有較強的干預慣力，再加上立法本身對學校的自主權也不具有很強的操作性，這種賦權立法方式造成了立法上的不明確，其結果必然是政府和學校關系模糊。以德國為代表的分權立法是對不同的權力在法律上給予明確規(guī)定，這是適合我國權力分配的立法方式。教育管理權力的重構以合法的權力劃分為基礎，分權立法既是適合我國目前教育管理權力分配的立法方式，也是在教育管理權力重構中應遵循的基本原則。也就是說，在教育立法中應明確規(guī)定政府、學校和社會教育管理權力的范圍以及需要政府、學校和社會協(xié)作才能實現(xiàn)的事務范圍。只有立法明確，才能保障政府、學校和社會之間教育管理權力分配的合法性及其重構的合理性。

（四）權力的多元制衡

為了實現(xiàn)多元主體的參與、協(xié)商和合作，教育管理權力在政府、學校和社會之間的合理配置必須保障三者之間權力的相互依賴和互相制衡。只有權力的相互依賴才能實現(xiàn)權力的互相制衡，而權力的互相制衡正是為了保障權力主體間的互惠關系，進而激發(fā)他們在教育活動中共同參與、協(xié)商對話的積極性，體現(xiàn)現(xiàn)代教育治理的理念，滿足現(xiàn)代教育多元化發(fā)展的需求。政府主導的教育治理中，政府是學校和社會的權力中心，政府與其學校、社會之間權力關系主要是指揮命令的支配關系。市場主導的教育治理中，學校、社會的權力在沒有限制的市場營利驅使下必然破壞教育的公益性。因此，在現(xiàn)代教育治理中，教育管理權力的配置既要是多元的，避免單一主體的壟斷和支配，也要形成政府、學校和社會之間權力的相互依賴與互相制衡關系，以此保障教育供給、生產(chǎn)和監(jiān)督的分離，避免權力的膨脹或失衡危及教育的效率及公平。

（五）權力重心適度下移

權力重心適度下移原則是政府、學校和社會中重構教育管理權力的比例配置原則。政府、學校和社會的關系是隨著社會發(fā)展程度和教育發(fā)展水平動態(tài)調整的，當社會發(fā)展和教育發(fā)展處于低水平時，權力主要集中在政府，權力重心在高位；隨著社會發(fā)展程度和教育發(fā)展水平越來越高，權力也就越分散，權力重心逐步下移至相對低位的學校和社會。目前，我國學校和社會力量愈來愈成熟，教育管理權力的重心應從政府下移，這樣才能把學校和社會的積極性、創(chuàng)造性調動起來。但是，權力重心的下移必須適度，因為教育是非營利性事業(yè)，公立學校是非營利性組織，只有政府教育管理權力的行政性質才能保障公民的受教育權不受侵犯。所以，權力重心的適度下移關鍵要把握兩個方面，一方面教育管理權力重心要下移，從政府向學校、社會下移，在權力配置中加大學校自主辦學權和社會的監(jiān)督評價權；另一方面權力下移必須適度，適度不能機械地理解為中間值，而是既不能“過度”也不能“不及”的動態(tài)調整過程。當權力重心移向學校和社會，社會力量是影響適度性的關鍵因素，適度性的動態(tài)調整主要受社會中介組織發(fā)展成熟度的影響。因此，我國目前必須加大教育管理權力在社會方面的配置比例，加強社會中介組織的培育和發(fā)展。當社會的教育管理權力充分發(fā)揮監(jiān)督和中介作用時，權力配置的適度性和合理性也就得以充分體現(xiàn)。

作者：王珊 蘇君陽 單位：北京師范大學